張 皓,趙 岑,陳傳忠,胡天洋,付 強,張利飛

1.江蘇省常州環(huán)境監(jiān)測中心,江蘇 常州 213001

2.中國環(huán)境監(jiān)測總站,國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點實驗室,北京 100012

3.國家環(huán)境分析測試中心,國家環(huán)境保護二英污染控制重點實驗室,北京 100029

黨的十九大以來,黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作進行了重點部署,明確提出了打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國的新目標(biāo)。 特別是新一輪的中央機構(gòu)改革賦予了生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作、評估生態(tài)環(huán)境狀況、發(fā)布生態(tài)環(huán)境信息的職能,對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作提出了新的更高的要求。 而發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的經(jīng)驗,對我國當(dāng)前和今后一個時期生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展具有借鑒意義與啟示作用。

1 發(fā)達國家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測發(fā)展現(xiàn)狀及特點

1.1 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理及運行機制

發(fā)達國家和地區(qū)普遍經(jīng)歷了法規(guī)制度建設(shè)、組織體系優(yōu)化、監(jiān)管機制健全的發(fā)展歷程,較早形成了部門牽頭、分級管理、政府監(jiān)督、社會參與的監(jiān)測管理模式,并經(jīng)歷長期實踐,在監(jiān)測立法、制度規(guī)范及事權(quán)劃分等方面已形成了一套相對成熟、運行順暢的管理機制。 以美國為例,其監(jiān)測管理及運行機制主要有以下特點:

一是清晰的國家與地方事權(quán)。 美國既通過完善的法律體系明晰了國家與地方的環(huán)境監(jiān)測事權(quán),又通過優(yōu)化管理制度實現(xiàn)了上下監(jiān)測業(yè)務(wù)的有效銜接。 以水環(huán)境監(jiān)測管理為例,《清潔水法》明確各州負責(zé)對本行政區(qū)內(nèi)的水質(zhì)狀況進行系統(tǒng)監(jiān)測評估,每兩年向美國國家環(huán)保署(EPA)提交一次水質(zhì)狀態(tài)報告;EPA 負責(zé)匯總編制國家水質(zhì)評估報告,內(nèi)容包括環(huán)境質(zhì)量狀況及變化、成因、源識別,評估受損程度和治理效益等,并形成相關(guān)改進建議反饋至各州[1]。

二是多重法條約束下的多方協(xié)作。 EPA 經(jīng)美國國會授權(quán),擁有對各州環(huán)境監(jiān)測行為的法定監(jiān)督權(quán),負責(zé)組織環(huán)境質(zhì)量調(diào)查和評估,并通過與各州簽訂框架協(xié)議的形式分解環(huán)境監(jiān)測任務(wù)。 但美國并沒有專門的環(huán)境監(jiān)測法令,監(jiān)測的相關(guān)要求都是分布在各環(huán)境要素管理的法規(guī)制度中,而且除了EPA 及其下設(shè)的一些分支機構(gòu)外,政府層面也沒有上下層級分明的環(huán)境監(jiān)測隊伍。 因此,美國政府層面的環(huán)境監(jiān)測是相對松散的體系,監(jiān)測工作也是在各類法律條款的約束下,由EPA 協(xié)同相關(guān)管理部門(例如聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查局、聯(lián)邦魚類及野生動物署、國家海洋及大氣管理局、國防部等)、民間團體(大學(xué)、地區(qū)水資源協(xié)會、民間環(huán)保組織等)[2]甚至個人共同完成。

三是最大限度地發(fā)揮市場潛力。 雖然EPA設(shè)立了10 個分支機構(gòu)(也稱為地區(qū)辦公室),并擁有相應(yīng)的直屬實驗室,但其只承擔(dān)少量的國家層面環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù),主要職責(zé)還是對區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)測活動進行監(jiān)督管理[3]。 因此,在美國,無論是國家還是地方、政府還是企業(yè),大部分環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)都是通過購買服務(wù)的方式,由社會上的環(huán)境分析實驗室或環(huán)境服務(wù)工程單位來完成。 環(huán)境監(jiān)測活動屬于典型的市場行為,受市場經(jīng)濟支配,社會資本對環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域具有極大的投資熱情。 由于環(huán)境監(jiān)測的全面市場化,美國的社會化監(jiān)測服務(wù)行業(yè)發(fā)展極其迅猛,科研創(chuàng)新活力極強,大量企業(yè)主動參與到監(jiān)測新技術(shù)和新方法標(biāo)準(zhǔn)化的制定當(dāng)中,有力推動了監(jiān)測技術(shù)的革新與發(fā)展。

四是環(huán)境質(zhì)量與污染源的有機結(jié)合。 EPA通過實施排污許可證(NPDES)和最大日排污負荷總量(TMDL)管理制度,實現(xiàn)了以區(qū)域(流域)功能用途為基礎(chǔ),將區(qū)域(流域)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與區(qū)域(流域)內(nèi)各污染源排放管控目標(biāo)有效結(jié)合[4-5],將環(huán)境質(zhì)量管理與污染源管理有機結(jié)合。同時,建立了一整套監(jiān)測技術(shù)支撐體系,真正推動落實了區(qū)域(流域)內(nèi)企業(yè)的污染治理和生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任,很好地激發(fā)了市場活力,提升了社會參與治理的積極性,有力推動了環(huán)境質(zhì)量的改善。

五是明確的質(zhì)量保證計劃。 美國法律明確規(guī)定,應(yīng)用環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的機構(gòu)須對監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量負責(zé)。 許多環(huán)境管理決策都需要監(jiān)測數(shù)據(jù)的支撐,因此,EPA 在開展環(huán)境監(jiān)測項目和任何需要環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)支撐的管理及研究項目時,都要求提供質(zhì)量保證計劃(QAPP)。 為此,EPA 制定了詳細的QAPP 編寫指南,明確規(guī)定了編寫要點,并且要求任何一項需收集環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的環(huán)境活動必須有事先批準(zhǔn)的QAPP。 QAPP 確定了項目的關(guān)鍵負責(zé)人員,并為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的使用及其質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)提供了明確、完整的計劃。

六是嚴(yán)格的許可資質(zhì)管理。 美國所有為環(huán)境監(jiān)管提供服務(wù)的監(jiān)測實驗室(包括政府部門直屬的技術(shù)研究中心、監(jiān)測實驗室及社會化監(jiān)測服務(wù)機構(gòu))都必須參與國家實驗室認(rèn)證協(xié)會(NELAC)制定的國家環(huán)境實驗室認(rèn)證計劃(NELAP)。 由評估專家組(評估專家組的負責(zé)人一般由所在地區(qū)EPA 工作人員或州認(rèn)證機構(gòu)的代表擔(dān)任)對參與認(rèn)證的機構(gòu)人員資格、能力水平、QAPP 等進行實地評估和審核。 審核通過后,由州認(rèn)證機構(gòu)頒發(fā)相關(guān)資質(zhì),且須每年進行一次資質(zhì)審核,每3 年重新開展一次資質(zhì)實地評估[6]。 資質(zhì)審核與資質(zhì)實地評估都是以確保QAPP 的有效實施及年度質(zhì)量管理目標(biāo)的全面達成為核心。 此外,美國所有廠家生產(chǎn)的用于環(huán)境監(jiān)測的儀器設(shè)備均需經(jīng)過EPA 鑒定確認(rèn)并頒發(fā)生產(chǎn)許可證后,方能應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域。 州政府負責(zé)環(huán)境監(jiān)測從業(yè)人員的資質(zhì)管理,有關(guān)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析和報告的編寫都須在經(jīng)過資格認(rèn)證的專業(yè)工程師的直接監(jiān)督下進行[7]。

1.2 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)體系

1.2.1 環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系

當(dāng)前,發(fā)達國家和地區(qū)普遍建立了覆蓋大氣、地表水、土壤和地下水等各環(huán)境要素,涵蓋極地、大洋等區(qū)域的規(guī)?；h(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),點位數(shù)量較多,但監(jiān)測頻次與指標(biāo)安排具有極強的針對性。 以歐盟大氣及流域水環(huán)境監(jiān)測為例[8-9],在流域水環(huán)境監(jiān)測方面,歐盟按照水質(zhì)達標(biāo)情況及管理需求,將水質(zhì)監(jiān)測分為監(jiān)督監(jiān)測、運行監(jiān)測和調(diào)查監(jiān)測3 類,目前共設(shè)有各類監(jiān)測站點約11 萬個(含地表水和地下水),并根據(jù)評估情況適時進行動態(tài)調(diào)整。 其中,監(jiān)督監(jiān)測主要針對水質(zhì)達到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)且生態(tài)狀況良好的水體點位,其頻次為每個流域管理規(guī)劃周期(不同流域的周期設(shè)定不同)開展一次;運行監(jiān)測主要針對水質(zhì)難以達到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)或存在污染排放現(xiàn)象的水體點位,其頻次不得低于監(jiān)督監(jiān)測的頻次;調(diào)查監(jiān)測主要用于確定水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)無法實現(xiàn)的具體原因、事故狀態(tài)下污染的嚴(yán)重程度及對水生態(tài)環(huán)境造成的影響等,點位和頻次均根據(jù)實際需求進行設(shè)置。 在大氣環(huán)境監(jiān)測方面,歐盟共設(shè)有6 000多個大氣環(huán)境監(jiān)測點,按照點位類型分為交通點、工業(yè)點、背景點3 類,并根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)情況和對人體健康的影響,不斷優(yōu)化調(diào)整點位監(jiān)測指標(biāo)。 近年來,為更好地應(yīng)對越發(fā)嚴(yán)重的O3污染問題,歐盟有針對性地增加了NO2、O3、PM2.5監(jiān)測點位,并適當(dāng)減少了已長期穩(wěn)定達標(biāo)的SO2、CO、PM10監(jiān)測點位。

1.2.2 污染源監(jiān)測體系

發(fā)達國家和地區(qū)普遍建立了以許可證管理制度為核心的污染源監(jiān)測體系,實現(xiàn)了從申領(lǐng)、核發(fā)到監(jiān)督的全流程跟蹤監(jiān)測與管理,并明確持證單位為提供監(jiān)測數(shù)據(jù)的責(zé)任主體,全面提升和強化了企業(yè)規(guī)范開展自行監(jiān)測的意識。 以美國水污染源監(jiān)測為例,NPDES 和TMDL 共同構(gòu)成了美國水污染源管控的核心制度。 一方面,企業(yè)根據(jù)不同污水處理工藝向所在州申請相應(yīng)的排放許可證。持證企業(yè)須按照NPDES 的管理要求[10-11],定期對排放口開展自行監(jiān)測,確保排放的污染物濃度符合排放許可證規(guī)定的目標(biāo)限值。 州環(huán)境管理部門定期或不定期對排放口開展監(jiān)督監(jiān)測,監(jiān)測結(jié)果作為執(zhí)法處罰依據(jù)。 另一方面,各州對所管轄水域進行定期評估(一般每兩年更新評估一次),確定受損水域及主要污染因子,報EPA 審批通過后,列入國家受損水域名單。 EPA 組織各州針對每個受損水域制定單獨的TMDL 計劃,即對水域內(nèi)所有點源劃定混合區(qū)(排放影響區(qū)域),對不達標(biāo)的每一種污染因子制定每日最大負荷量(計算該種污染物在該水體中能滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的最大含量),將其分配給流入該水域的各個不同點源,并據(jù)此向相關(guān)企業(yè)頒發(fā)水質(zhì)許可證。 持證企業(yè)根據(jù)TMDL 的管理要求,對所負責(zé)的混合區(qū)開展自行監(jiān)測,確?；旌蠀^(qū)的水質(zhì)達到階段性治理目標(biāo)。州環(huán)境管理部門隨機對混合區(qū)開展監(jiān)督監(jiān)測,監(jiān)測結(jié)果作為執(zhí)法處罰依據(jù)[12-15]。 目前,美國共有40 000 個TMDL 計劃在實施過程中,還有70 000多個TMDL 計劃即將進入實施階段。 EPA 通過對受損水域的涉水污染企業(yè)進行排放許可證和水質(zhì)許可證的雙達標(biāo)管控,倒逼企業(yè)除了采取措施確保污染物達標(biāo)排放外,還必須采取措施確保受排放口影響水域水質(zhì)的持續(xù)改善,真正實現(xiàn)了“誰污染、誰治理”。

1.3 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)體系

發(fā)達國家和地區(qū)普遍經(jīng)歷了監(jiān)測指標(biāo)不斷拓展、監(jiān)測手段不斷豐富、監(jiān)測精度不斷提升的發(fā)展歷程,已形成了覆蓋物理、化學(xué)、生物和生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系,并與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相配套。 以美國為例,目前美國能夠監(jiān)測的各類污染物項目達1 600 多項,已建立的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)分析方法達900 多項,涵蓋物理、化學(xué)、生物、生態(tài)監(jiān)測指標(biāo)及其他功能分類特征項目。 其方法標(biāo)準(zhǔn)體系主要有以下特點[16-20]:一是注重強化標(biāo)準(zhǔn)方法的法律地位。 美國通過法定程序把環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)方法納入聯(lián)邦法規(guī),使其成為相關(guān)法典執(zhí)行過程中的首選方法,大大提升了各級、各類監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可比性。 例如,有毒有機系列和地表水系列標(biāo)準(zhǔn)分別是《清潔空氣法》和《清潔水法》的首選方法。 二是注重保持標(biāo)準(zhǔn)的先進性與適用性。 EPA 負責(zé)統(tǒng)一制定發(fā)布國家監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)(聯(lián)邦方法),各州、各區(qū)可制定發(fā)布適用于所管轄區(qū)域的監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)。 EPA還規(guī)定了聯(lián)邦方法的修改、替換及新方法的建立等動態(tài)評估程序,每兩年開展一輪標(biāo)準(zhǔn)適用性評估,以保證聯(lián)邦環(huán)境監(jiān)測分析方法體系始終處于動態(tài)更新中。 三是注重加強國家本級標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)能力。 大多數(shù)環(huán)境監(jiān)測聯(lián)邦方法都是由EPA 制定的,EPA 直屬環(huán)境監(jiān)測研究所和實驗室具有雄厚的監(jiān)測技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研發(fā)能力,研發(fā)力量已超過1 000 人。

2 對我國的啟示與建議

2.1 加強法律制度建設(shè),全面推進依法監(jiān)測和依法管理

我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作起步相對較晚,法律支撐體系尚不完善,主要依靠行政手段推動。 在此條件下,雖然各級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系運行效率較高,但依然存在環(huán)境監(jiān)測的獨立性與權(quán)威性難以保證、各級監(jiān)測事權(quán)界定不清、涉及環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的各部門職能交叉、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理制度不夠完善等問題。 而發(fā)達國家和地區(qū)普遍已形成一套完整、成熟的法律規(guī)范,在統(tǒng)一的法律框架約束下,各級各地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系既相對統(tǒng)一又各自獨立,能夠做到在兼顧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系規(guī)范化運行的同時,更好地為不同層級的生態(tài)環(huán)境管理提供有針對性的服務(wù)支撐。

因此,我國應(yīng)當(dāng)加快推動《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》的出臺,并圍繞《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》抓緊完善相關(guān)配套管理制度,將改革文件中的相關(guān)要求通過法律條文和管理制度固化,理清監(jiān)測與監(jiān)管、國家與地方、各部門之間、行政資源與社會資源之間的關(guān)系,對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的法律地位、職能任務(wù)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)法律效力、信息公開共享等作出界定和規(guī)范,確保監(jiān)測管理依法行政、監(jiān)測工作依法開展。

2.2 加強監(jiān)測體系優(yōu)化,系統(tǒng)推進“五個方面”的轉(zhuǎn)型升級

當(dāng)前,我國仍處于各單一要素環(huán)境問題的攻堅期,環(huán)境質(zhì)量尚未得到根本改善,生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的主要目的仍是支撐各環(huán)境要素的考核評估。 而發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)過幾十年的治理,環(huán)境質(zhì)量基本得到改善,管理重心已由單一要素的環(huán)境問題轉(zhuǎn)向綜合性生態(tài)問題[21-24],生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的主要目的也轉(zhuǎn)向圍繞解決綜合性生態(tài)問題的成因和機理。

因此,當(dāng)前和今后一段時期將是我國破解復(fù)雜環(huán)境問題的重要攻堅期[25-26]。 生態(tài)環(huán)境的管控因子將從常規(guī)污染物向新型、復(fù)合型、持久性污染物轉(zhuǎn)變,并逐步對生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境健康有所側(cè)重;管控區(qū)域?qū)⒂沙鞘邢蜣r(nóng)村延伸,城市群一體化聯(lián)防聯(lián)控不斷加強;管控手段將從控源減排和環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)考核逐步向風(fēng)險防控和生態(tài)修復(fù)延伸。 我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測應(yīng)當(dāng)在全面深化主要環(huán)境要素達標(biāo)監(jiān)測(含環(huán)境質(zhì)量和污染物排放)的基礎(chǔ)上,逐步向生態(tài)狀況監(jiān)測和環(huán)境風(fēng)險預(yù)警延伸,要著力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境狀況綜合評估與考核體系,在助力環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核的同時,為約束企業(yè)達標(biāo)排放、引領(lǐng)精準(zhǔn)治污和保障生態(tài)環(huán)境安全提供支撐。 具體來說,就是要系統(tǒng)推進“五個方面”的轉(zhuǎn)型升級,即:監(jiān)測因子應(yīng)當(dāng)從常規(guī)理化指標(biāo)向有毒有害物質(zhì)和生物、生態(tài)指標(biāo)拓展,從濃度監(jiān)測、通量監(jiān)測向成因機理解析拓展;監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)從均質(zhì)化、規(guī)?；瘮U張向差異化、綜合化布局轉(zhuǎn)變;功能定位應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)狀監(jiān)測向預(yù)測預(yù)報和風(fēng)險評估拓展,從環(huán)境質(zhì)量評價向生態(tài)健康評價拓展;覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)從陸地向海洋、從地上向地下、從水里向岸上、從城鎮(zhèn)向農(nóng)村、從全國向全球拓展;技術(shù)手段應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)手工監(jiān)測向天地一體、自動智能、標(biāo)準(zhǔn)精細、集成聯(lián)動方向發(fā)展。

2.3 加強標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),不斷提升監(jiān)測質(zhì)量和規(guī)范化水平

近幾年,隨著生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的迅猛發(fā)展,我國在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域取得了長足進步,初步形成了涵蓋水、氣、土、固廢、噪聲、輻射等環(huán)境要素主要管控因子的監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)體系[27-29]。 但與發(fā)達國家和地區(qū)的監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)體系相比,仍存在較大差距,主要表現(xiàn)在方法標(biāo)準(zhǔn)的管理模式相對落后,方法標(biāo)準(zhǔn)的驗證頒布周期較長,新方法的研發(fā)和運用滯后,方法標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)的銜接不夠,現(xiàn)行方法標(biāo)準(zhǔn)更新較慢,一些老方法標(biāo)準(zhǔn)長期未更新,甚至個別標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié),不僅無法有效支撐管理,甚至成為推進管理改革的障礙。

因此,我國應(yīng)當(dāng)堅持以技術(shù)方法引領(lǐng)環(huán)境管理,注重強化標(biāo)準(zhǔn)方法的法律地位和標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)能力。 一是要系統(tǒng)梳理不同部門的現(xiàn)行監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)并開展等效性評估,推動標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的整合統(tǒng)一,提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的可比性;二是要抓緊確定標(biāo)準(zhǔn)制修訂清單,加快填平補齊氣、水、土、固廢、生態(tài)狀況監(jiān)測,以及環(huán)境遙感監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測、現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)測、質(zhì)量控制等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性和準(zhǔn)確性;三是要建立“寬進嚴(yán)出、動態(tài)評估”的標(biāo)準(zhǔn)管理機制,完善標(biāo)準(zhǔn)制修訂技術(shù)導(dǎo)則,動員包括監(jiān)測機構(gòu)、高等院校、科研院所和企業(yè)在內(nèi)的全社會力量參與標(biāo)準(zhǔn)制修訂,積極關(guān)注和吸納環(huán)境監(jiān)測新技術(shù)、新方法,加大方法標(biāo)準(zhǔn)儲備力度,通過研發(fā)儲備、檢驗替代、適用評估等動態(tài)管理機制,長期保持方法標(biāo)準(zhǔn)體系的先進性,真正做到“只要想管,即能監(jiān)測”。