楊未名

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100083）

引言

2020 年8 月4 日黎巴嫩首都發(fā)生巨大爆炸，給該市造成毀滅性破壞。黎巴嫩安全部門負(fù)責(zé)人表示爆炸是由2750 噸硝酸銨儲(chǔ)存不當(dāng)、自燃引起。這一事件再次敲響了有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的警鐘。我國(guó)自2010 年起已成為全球化學(xué)品第一生產(chǎn)大國(guó)，化工產(chǎn)能約占世界總量的40%[1]。而隨著化工行業(yè)的快速發(fā)展，安全生產(chǎn)問題日益突出。雖然個(gè)案中，事故發(fā)生的起因各不相同，但整體來(lái)看公眾知情權(quán)保障不足都在一定程度上助推了事故的發(fā)生、損失的擴(kuò)大。公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)與否對(duì)事故預(yù)防和應(yīng)急處置具有舉足輕重的作用，公眾知情權(quán)保障已成為危險(xiǎn)化學(xué)品管理中不可或缺的一環(huán)。

公眾知情權(quán)已成為各國(guó)，尤其是美國(guó)環(huán)境治理的重要手段之一，并在歐洲形成了《奧爾胡斯公約》[2]。對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品管理中的信息不對(duì)稱，已有研究多從政府或企業(yè)信息公開角度來(lái)思考對(duì)策，缺少來(lái)自公眾權(quán)利視角的審視。從秩序中心主義到權(quán)利本位主義是風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變[3]。本文嘗試以公眾知情權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，分析我國(guó)立法不足，并以美國(guó)《應(yīng)急計(jì)劃與公眾知情權(quán)法案》（Emergency Planning and Community Right-to-know Act，EPCRA）[4]為借鑒，就公眾知情權(quán)提出完善我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品專門立法的具體法制建議。

1 公眾知情權(quán)及其在我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品專門立法中的體現(xiàn)與不足

本文從公眾知情權(quán)的法理基礎(chǔ)出發(fā)，梳理并反思了我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品專門立法中的公眾知情權(quán)規(guī)定。

1.1 現(xiàn)代社會(huì)治理的法律因應(yīng)

現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各類危機(jī)、事故頻發(fā)，僅僅依靠政府的單極治理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要，面對(duì)各種變幻莫測(cè)、層出不窮的風(fēng)險(xiǎn)，需要發(fā)揮多方合力，打造公眾參與、多元共治的新局面。

1.1.1 公眾知情權(quán)的價(jià)值與理念

多元共治本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的一種民主表達(dá)，要求實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主（Deliberative Democracy）。哈貝馬斯基于溝通理性（Communicative Rationality）①哈貝馬斯在《交往行為理論》《現(xiàn)代性的哲學(xué)話語(yǔ)》等書中闡釋了溝通理性概念，即一種反復(fù)辯證和對(duì)話式的理性（Dialogical Rationality），強(qiáng)調(diào)在辯論、對(duì)話中促進(jìn)人群共同意志的合理形成、追求真理共識(shí)。溝通理性與馬克斯·韋伯提出的實(shí)質(zhì)理性、工具理性相對(duì)立。提出了旨在實(shí)現(xiàn)程序正義的協(xié)商民主[7]，即在充分掌握相關(guān)信息的前提下，公民應(yīng)積極對(duì)涉及自身利益的公共政策進(jìn)行理性、平等、自由的討論、協(xié)商和對(duì)話，通過(guò)合理正當(dāng)?shù)耐緩絹?lái)解決社會(huì)性公共事務(wù)治理過(guò)程中的各種矛盾和沖突。

此外，危險(xiǎn)化學(xué)品事故一旦發(fā)生，造成的人身財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境損害往往面廣量大，復(fù)雜多樣，甚至產(chǎn)生代際損害。而在事后對(duì)危險(xiǎn)化品事故進(jìn)行救濟(jì)或成本巨大，或收效甚微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅預(yù)防污染和事后治理費(fèi)用的比值就高達(dá)1∶20[8]。因此，對(duì)公眾知情權(quán)的落實(shí)與強(qiáng)化，尤其是構(gòu)建公眾知情權(quán)的法律保障機(jī)制，有利于發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量、從源頭上避免事故發(fā)生，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本效益分析，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)成本最小化。

1.1.2 公眾知情權(quán)的法律內(nèi)涵

知情權(quán)（right to know）又稱了解權(quán)或知悉權(quán)，廣義上的知情權(quán)是指從官方或非官方渠道獲取、知悉信息的途徑和自由，狹義上的知情權(quán)僅指從政府獲知有關(guān)情況的權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)相應(yīng)而生，與公眾知情權(quán)相對(duì)應(yīng)的是政府或企業(yè)的信息公開義務(wù)。信息公開與公眾參與是國(guó)家監(jiān)管與社會(huì)自治在安全管理、環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的互動(dòng)，是國(guó)家治理制度上發(fā)展，也是對(duì)傳統(tǒng)行政法的創(chuàng)新[9]。各國(guó)的實(shí)踐也表明，環(huán)境信息公開是提高一個(gè)國(guó)家環(huán)境治理能力，充分動(dòng)員政府、法院、企業(yè)、媒體、環(huán)保組織和公民等各界各司其職，共同推動(dòng)污染減排，改善環(huán)境質(zhì)量的有效工具[10]。可以說(shuō)，信息公開的目的在于尊重并保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而公眾知情權(quán)則是信息公開制度的理論基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)所在[11]。在內(nèi)容上，公眾知情權(quán)既包括被動(dòng)知悉、接收信息的權(quán)利，也包括主動(dòng)尋求、獲取信息的權(quán)利。

1.2 梳理與反思：我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品專門立法中的公眾知情權(quán)及不足

目前，我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品的日常監(jiān)管主要依據(jù)的是國(guó)務(wù)院頒布的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。為推進(jìn)危險(xiǎn)化學(xué)品專門立法，2020 年10 月，應(yīng)急管理部公開了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉繁Ａ袅恕稐l例》的原有條款，并新增了部分內(nèi)容。本文以《征求意見稿》為分析對(duì)象，梳理了其中有關(guān)公眾知情權(quán)的規(guī)定。

首先，規(guī)定了政府的信息公開義務(wù)。如第17 條新增：危險(xiǎn)化學(xué)品登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開已登記的危險(xiǎn)化學(xué)品安全技術(shù)說(shuō)明書相關(guān)信息和應(yīng)急咨詢電話；第51 條新增：應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)將其頒發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證（使用）的情況及時(shí)向社會(huì)公示，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息除外；第108 條規(guī)定：危險(xiǎn)化學(xué)品事故造成環(huán)境污染的，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府統(tǒng)一發(fā)布有關(guān)信息。

其次，規(guī)定危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)單位或企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全警示標(biāo)志?！墩髑笠庖姼濉返?7、18、32、40、46、64、76、90 條要求從事危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、進(jìn)口、貯存、使用、經(jīng)營(yíng)以及運(yùn)輸?shù)膯挝换蚱髽I(yè)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置或使用安全標(biāo)簽、警示標(biāo)志或危險(xiǎn)識(shí)別。

再次，通過(guò)建立信息化平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)間接保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如《征求意見稿》新增第12 條“對(duì)于重大危險(xiǎn)源，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、貯存、使用單位應(yīng)當(dāng)建立安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)”；第17 條新增：危險(xiǎn)化學(xué)品登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立危險(xiǎn)化學(xué)品登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)；新增39 條：生產(chǎn)、貯存危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。

最后，對(duì)特定公眾群體的知情權(quán)保障。如新增第54 條：任何單位和個(gè)人依法購(gòu)買危險(xiǎn)化學(xué)品時(shí)，有權(quán)向危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)單位索取有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品的安全信息，了解其危險(xiǎn)特性、防護(hù)措施和使用辦法；此外，根據(jù)第113 條新增第（19）款規(guī)定的法律責(zé)任可推知，生產(chǎn)、貯存、使用危險(xiǎn)化學(xué)品且構(gòu)成重大危險(xiǎn)源的單位應(yīng)當(dāng)將其使用的危險(xiǎn)化學(xué)品的性質(zhì)、危害、影響范圍和應(yīng)急措施告知周邊可能受影響的有關(guān)單位（居民）。

上述規(guī)定初步建立了我國(guó)有關(guān)公眾危險(xiǎn)化學(xué)品信息知情權(quán)的規(guī)定，但這樣的立法表述無(wú)法充分保障公眾知情權(quán)在實(shí)踐中的落地。具體而言，主要存在以下4 方面問題：一是公眾知情權(quán)的客體范圍不明確，《征求意見稿》多使用“相關(guān)信息”“有關(guān)信息”這樣的表述，但對(duì)于何為“危險(xiǎn)化學(xué)品安全技術(shù)說(shuō)明書相關(guān)信息”、何為“商業(yè)秘密”等缺乏進(jìn)一步闡述，易導(dǎo)致公眾知情權(quán)在實(shí)踐中保障不足，進(jìn)而難以發(fā)揮公眾參與在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中的作用。二是在規(guī)定政府的信息公開義務(wù)時(shí)，未明確其向社會(huì)公開信息的具體時(shí)限、地點(diǎn)、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)容，易引發(fā)規(guī)范執(zhí)行中的偏離，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過(guò)度發(fā)展。三是公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑單一，主要依賴于政府或企業(yè)的自行公開，顯得被動(dòng)有余、主動(dòng)不足。同時(shí)，公眾知情權(quán)缺乏救濟(jì)機(jī)制，“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，《征求意見稿》只籠統(tǒng)規(guī)定公眾有舉報(bào)的權(quán)利，并未明確知情權(quán)被侵犯時(shí)，公眾有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，從而導(dǎo)致要將相關(guān)信息公開爭(zhēng)議置于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》受案范圍的兜底條款中討論①《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》在規(guī)定受案范圍時(shí)采取了列舉加兜底的方式，但在明確列舉的情形中均未包括信息公開爭(zhēng)議。，當(dāng)事人或裁判者需要逐案討論相關(guān)爭(zhēng)議是否屬于行政復(fù)議或訴訟的范圍，增加了權(quán)利救濟(jì)的不確定性與法律適用成本。四是對(duì)政府未依法公開信息的處罰不足?！墩髑笠庖姼濉吩谠小稐l例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富、細(xì)化了對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸主體的處罰，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的處分和責(zé)任追究卻未進(jìn)一步修改②《征求意見稿》第132、133 條中對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員法律責(zé)任的規(guī)定照搬了《條例》第95、96 條。，仍只能通過(guò)兜底條款給予處罰。換言之，《征求意見稿》未明確行政機(jī)關(guān)不履行信息公開義務(wù)的法律責(zé)任，難以保障公眾知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

2 美國(guó)EPCRA 的制度介紹

自1984 年起，美國(guó)聯(lián)合碳化物公司（Union Carbide）在印度接連發(fā)生兩起特別重大的有毒物質(zhì)泄露事件，其中包括震驚世界的化學(xué)事故博帕爾毒氣泄漏事件③美國(guó)聯(lián)合碳化物（印度）有限公司的一農(nóng)藥廠發(fā)生氰化物泄漏，直接致死2.5 萬(wàn)人，間接致死55 萬(wàn)人，還有20 余萬(wàn)人永久殘疾，具體參見https://baike.baidu.com/reference/3744421/8fe3Zpsi55m6jmQj7S_hrnjC7pibknc3cP7sieVbUfN35NDaITqJGapDP1j-EtKWmxZm_fSFVcnAqYbKe2QQSbyNhVTJThMMgBmoFH-vkb5a.。兩起事故發(fā)生之后，聯(lián)合碳化物公司均未及時(shí)對(duì)民眾、醫(yī)療機(jī)構(gòu)主動(dòng)提供相關(guān)物質(zhì)的具體信息和應(yīng)急處理方法，導(dǎo)致產(chǎn)生了重大傷亡和嚴(yán)重恐慌[12]。為了回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品管理的強(qiáng)烈要求，1986 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了EPCRA。

2.1 一般條款

EPCRA 第324 節(jié)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在指定地點(diǎn)、在正常工作時(shí)間內(nèi)向公眾公開五類危險(xiǎn)化學(xué)品文件。與公眾知情權(quán)相對(duì)應(yīng)的是信息公開義務(wù)，EPCRA 規(guī)定了兩類信息披露主體，一類是行政機(jī)關(guān)，主要是地方應(yīng)急準(zhǔn)備委員會(huì)、州應(yīng)急響應(yīng)委員會(huì)和掌握相關(guān)信息的環(huán)境保護(hù)署（EPA）；另一類是危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施的所有人或經(jīng)營(yíng)者，覆蓋了危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、使用、儲(chǔ)存和廢物處置多個(gè)環(huán)節(jié)（第327 節(jié)排除了該法案對(duì)運(yùn)輸?shù)倪m用④美國(guó)《聯(lián)邦法典49 號(hào)-危險(xiǎn)物質(zhì)規(guī)則》規(guī)定了危險(xiǎn)物質(zhì)的運(yùn)輸要求。）。一般情況下，向公眾履行信息公開的首要義務(wù)主體是行政機(jī)關(guān)，特殊情況下危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施的所有人或經(jīng)營(yíng)者也負(fù)有該義務(wù)。

2.2 公眾知情權(quán)的客體范圍

EPCRA 在規(guī)定公眾知情權(quán)的客體范圍時(shí)采取了正面列舉加反向排除的方式。

2.2.1 正面列舉：五類危險(xiǎn)化學(xué)品信息應(yīng)當(dāng)公開

EPCRA 下公眾對(duì)五類信息享有知情權(quán)，分別是：

（1）應(yīng)急預(yù)案（Emergency Response Plan）。第303 節(jié)規(guī)定，各地的應(yīng)急準(zhǔn)備委員會(huì)應(yīng)當(dāng)就危險(xiǎn)設(shè)施的識(shí)別、醫(yī)療急救措施、社區(qū)/設(shè)施緊急協(xié)調(diào)員、通知或信息公開程序、應(yīng)急設(shè)備/設(shè)施的說(shuō)明和標(biāo)識(shí)、疏散預(yù)案（包括預(yù)防性疏散和備選交通路線）、演練培訓(xùn)（包括對(duì)當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理和醫(yī)療人員的培訓(xùn)）等9項(xiàng)內(nèi)容制定詳細(xì)的應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃。

（2）化學(xué)品安全技術(shù)說(shuō)明書（Material Safety Data Sheets，MSDS）/危險(xiǎn)化學(xué)品清單。根據(jù)美國(guó)《職業(yè)安全與健康法》，MSDS 應(yīng)當(dāng)涵蓋8 項(xiàng)內(nèi)容：制造商和聯(lián)系方法，危險(xiǎn)化學(xué)品組分，理化特性，燃燒與爆炸數(shù)據(jù)，反應(yīng)活性數(shù)據(jù)，健康危害數(shù)據(jù)，安全操作和使用方法以及防護(hù)方法。而EPCRA 第311 節(jié)提及的危險(xiǎn)化學(xué)品清單類似于一個(gè)簡(jiǎn)化版的MSDS，該清單僅提供每種危險(xiǎn)化學(xué)品的化學(xué)名稱或通用名稱及其所含有的危險(xiǎn)成分。

（3）應(yīng)急和危險(xiǎn)化學(xué)品庫(kù)存表（Emergency and Hazardous Chemical Inventory Forms，簡(jiǎn) 稱“庫(kù) 存表”）。EPCRA 第312 節(jié)規(guī)定，設(shè)施的所有人或經(jīng)營(yíng)者在向當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急準(zhǔn)備委員會(huì)、州應(yīng)急響應(yīng)委員會(huì)和對(duì)該設(shè)施有管轄權(quán)的消防部門提交庫(kù)存表時(shí)應(yīng)提供一級(jí)信息（Tier I Information），即上一年度內(nèi)，設(shè)施內(nèi)各類危險(xiǎn)化學(xué)品的最大庫(kù)存、日均庫(kù)存和大概的存儲(chǔ)位置。而一旦上述部門、有關(guān)官員或公眾要求了解更多信息時(shí)，設(shè)施的所有人或經(jīng)營(yíng)者此時(shí)則應(yīng)提供二級(jí)信息（Tier II Information）。在內(nèi)容上二級(jí)信息除了含有一級(jí)信息中的上一年度最大庫(kù)存、日均庫(kù)存外，還要求提供各化學(xué)品的化學(xué)名稱/通用名稱、對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存方式的簡(jiǎn)要說(shuō)明，以及危險(xiǎn)化學(xué)品在設(shè)施內(nèi)的位置（但所有人或經(jīng)營(yíng)者可選擇是否對(duì)公眾保留這一位置信息）。

（4）有毒化學(xué)品排放表（Toxic Chemical Release Forms）。EPCRA 第313 節(jié)規(guī)定，設(shè)施的所有人或經(jīng)營(yíng)者在向EPA 提交該表時(shí)應(yīng)提供以下信息：設(shè)施的名稱、地點(diǎn)和主要業(yè)務(wù)活動(dòng)，高級(jí)官員就信息的準(zhǔn)確性和完整性出具的證明，和設(shè)施內(nèi)各有毒化學(xué)品的以下信息：①制造、加工或其他使用方式，以及化學(xué)品使用的一般類別；②上一年度最大庫(kù)存；③廢物處理或處置方法，以及處理效率；④每年進(jìn)入各環(huán)境介質(zhì)的有毒化學(xué)品的數(shù)量。

（5）（危險(xiǎn)物質(zhì)排放后的）緊急跟進(jìn)通知（Followup Emergency Notice）。根 據(jù)EPCRA 第304 節(jié)該通知在內(nèi)容上涵蓋：所排放的任何物質(zhì)的化學(xué)名稱或特性，排放的媒介、時(shí)間、持續(xù)時(shí)長(zhǎng)，與排放相關(guān)的任何已知或預(yù)期的急性或慢性健康風(fēng)險(xiǎn)以及醫(yī)療護(hù)理建議等。

2.2.2 反向排除：EPA 關(guān)于商業(yè)秘密的三重平衡

EPCRA 不僅從正面列舉了公眾享有知情權(quán)的信息對(duì)象，還從反面排除了不屬于知情權(quán)客體的信息，正反結(jié)合、細(xì)筆勾勒出公眾知情權(quán)的邊界范圍。EPCRA第322 節(jié)規(guī)定了商業(yè)秘密條款。根據(jù)該條，設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商在向行政機(jī)關(guān)提交相關(guān)文件時(shí)，有權(quán)要求對(duì)公眾保留某些信息（如化學(xué)名稱和其他化學(xué)特性）。但為了避免企業(yè)濫用商業(yè)秘密侵犯公眾知情權(quán)，第322 節(jié)（b）項(xiàng)規(guī)定任何人在主張獲得商業(yè)秘密保護(hù)時(shí)，應(yīng)證明：①其未向任何其他人員披露過(guò)信息（但當(dāng)?shù)貞?yīng)急準(zhǔn)備委員會(huì)成員、美國(guó)/州/地方政府的官員或雇員、該人員的雇員、或簽訂過(guò)保密協(xié)議的人員除外），且該人員已采取合理保密措施保護(hù)并打算繼續(xù)這樣做；②根據(jù)任何其他聯(lián)邦或州法律，該信息無(wú)須披露或以其他方式提供給公眾；③信息的披露可能對(duì)該人的競(jìng)爭(zhēng)地位造成實(shí)質(zhì)性損害；④相關(guān)化學(xué)屬性無(wú)法通過(guò)逆向工程發(fā)現(xiàn)。

此外，EPCRA 第322 節(jié)（d）項(xiàng)還賦予了公眾對(duì)商業(yè)秘密主張?zhí)崞饛?fù)議的權(quán)利，即任何人都可以要求EPA公開被聲稱為商業(yè)秘密的有關(guān)信息，EPA 應(yīng)自收到復(fù)議請(qǐng)求之日起30 天內(nèi)對(duì)商業(yè)秘密主張者原先所提交的證明材料進(jìn)行初步審查。整個(gè)初審流程大體可分為兩類：

第一種情形是，如果EPA 發(fā)現(xiàn)相關(guān)材料足以支撐將某一化學(xué)特性視為商業(yè)秘密，則其應(yīng)通知商業(yè)秘密主張者，他有30 天的時(shí)間提供詳細(xì)信息補(bǔ)充相關(guān)論證，補(bǔ)強(qiáng)其主張。而如果EPA 在收到前述補(bǔ)充論證后，認(rèn)定某一化學(xué)特性確為商業(yè)秘密，則其應(yīng)通知復(fù)議申請(qǐng)人，這時(shí)申請(qǐng)人可就該行政認(rèn)定尋求司法審查；反之，如果EPA 在收到前述補(bǔ)充論證后，認(rèn)定某一化學(xué)特性不構(gòu)成商業(yè)秘密，則EPA 應(yīng)當(dāng)通知商業(yè)秘密主張者，其打算公開相關(guān)信息。此時(shí)，商業(yè)秘密主張者有30 天的時(shí)間，可就該決定向EPA 提起復(fù)議。如EPA 復(fù)議后仍舊維持該決定，則商業(yè)秘密主張者可訴諸司法審查。

第二種情形是，如果EPA 初審后即認(rèn)定相關(guān)論證不充分，則其應(yīng)通知商業(yè)秘密主張者，其有30 天的時(shí)間就該認(rèn)定向EPA 申請(qǐng)復(fù)議，或在有正當(dāng)理由的情況下，允許主張者補(bǔ)充、修改原來(lái)的論證。如果EPA 在復(fù)議或?qū)彶檠a(bǔ)充論證后仍認(rèn)定相關(guān)論證不充分，則其應(yīng)通知商業(yè)秘密主張者，此時(shí)商業(yè)秘密主張者可尋求司法審查；反之，如果EPA 在復(fù)議或?qū)彶檠a(bǔ)充論證后推翻了初審認(rèn)定，則按第一種情形繼續(xù)開展后續(xù)程序。

可以看出，立法者在制定第322 節(jié)商業(yè)秘密條款時(shí)，反復(fù)權(quán)衡、考慮細(xì)致。其實(shí)，對(duì)公眾知情權(quán)的保障來(lái)源于環(huán)境正義的要求，而商業(yè)秘密保護(hù)則更多出自經(jīng)濟(jì)效率的考慮，立法者一直試圖在這兩種法益之間尋求某種平衡。整部法案以信息公開為原則、不公開為例外，此為第一重平衡。但EPCRA 并沒有止步于此，第332 節(jié)（d）項(xiàng)規(guī)定了對(duì)商業(yè)秘密認(rèn)定的復(fù)議程序，此為第二重平衡。而根據(jù)第322 節(jié)（f）（h）項(xiàng)即便一項(xiàng)信息最終獲得了商業(yè)秘密保護(hù)，公眾也有權(quán)知悉、獲取與之相關(guān)的部分信息，如商業(yè)秘密主張者對(duì)該信息為什么應(yīng)獲得商業(yè)秘密保護(hù)的解釋（包括復(fù)審程序中的補(bǔ)充性論證）、危險(xiǎn)/有毒化學(xué)品給環(huán)境和健康帶來(lái)的不利影響，此為第三重平衡。通過(guò)上述層層設(shè)計(jì)，立法者極大地避免了商業(yè)秘密條款在實(shí)踐中被濫用以及行政自由裁量權(quán)的過(guò)度發(fā)展，進(jìn)而有利于公眾知情權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

2.3 公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)

根據(jù)EPCRA 的規(guī)定，一般公眾行使知情權(quán)的途徑或方式是：就某項(xiàng)信息，向州應(yīng)急委員會(huì)或地方應(yīng)急準(zhǔn)備委員會(huì)提出公開申請(qǐng)；如果應(yīng)急委員會(huì)手頭上沒有公眾所申請(qǐng)公開的材料，則其應(yīng)向設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商索取，然后再將信息依法向申請(qǐng)人公開。換言之，通常情況下一般公眾不能直接要求設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商公開某項(xiàng)信息，而是要通過(guò)行政機(jī)關(guān)作為信息中介來(lái)實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)。對(duì)此，政府還有兩項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的職責(zé)來(lái)輔助公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)：一是第313 節(jié)規(guī)定，EPA 應(yīng)建立并維護(hù)國(guó)家有毒化學(xué)品電子數(shù)據(jù)庫(kù)，向公眾開放（可收取合理的成本補(bǔ)償費(fèi)用）；二是根據(jù)第324 節(jié)的要求，各地方應(yīng)急準(zhǔn)備委員會(huì)每年應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上發(fā)布一份通知，說(shuō)明其已依法公開相關(guān)信息。該通知還應(yīng)當(dāng)公告如欲查閱相關(guān)信息的公眾可在哪些指定地點(diǎn)獲取信息。

此外，EPCRA 在第323 節(jié)規(guī)定了一個(gè)例外，即醫(yī)療專業(yè)人員、醫(yī)生和護(hù)士可為了診斷、治療、醫(yī)療急救或采取預(yù)防措施而直接向危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商索取信息。但對(duì)于這種例外，EPCRA 也設(shè)置了多重限制。一是在知情的范圍上，如果是為了（日常）診斷、治療或采取預(yù)防措施，則醫(yī)療人員只能要求設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商提供“危險(xiǎn)化學(xué)品、極度危險(xiǎn)物質(zhì)或有毒化學(xué)品的具體化學(xué)屬性”信息；只有當(dāng)發(fā)生了醫(yī)療緊急事故，在急救過(guò)程中醫(yī)療人員才能直接要求設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商對(duì)其公開MSDS、庫(kù)存表或有毒化學(xué)品釋放表的副本等額外信息。二是在程序上，醫(yī)療人員需提交書面的需求說(shuō)明，并簽訂保密協(xié)議（醫(yī)療急救過(guò)程中，則不以書面保密協(xié)議或需求聲明作為信息公開的前提）。第325 節(jié)還規(guī)定，如果設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商沒有或拒絕提供信息的話，醫(yī)療專業(yè)人員可向法院起訴，要求對(duì)方提供信息。

總而言之，一般公眾對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品信息的知情權(quán)需要通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但EPCRA 賦予了醫(yī)療人員（這一類特殊公眾）直接向設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商索取信息的權(quán)利。尤其在醫(yī)療急救中，當(dāng)醫(yī)生護(hù)士發(fā)現(xiàn)被診斷或治療的一個(gè)或多個(gè)個(gè)體都曾接觸過(guò)某種化學(xué)品，認(rèn)為相關(guān)信息是為急救診斷、治療所必需或有所幫助，此時(shí)醫(yī)療人員享有直接、全面而強(qiáng)有力的知情權(quán)——可直接要求設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商向其提供EPCRA 規(guī)定的企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的所有危險(xiǎn)化學(xué)品信息，甚至包括一般公眾無(wú)法得知的商業(yè)秘密。但對(duì)于其他診斷、治療或預(yù)防情形，醫(yī)療人員享有的特殊知情權(quán)要受到一定的限制。

此外，EPCRA 還為公眾知情權(quán)設(shè)定了較完善的救濟(jì)機(jī)制，公眾可以通過(guò)行政程序（如任何人有權(quán)就商業(yè)秘密認(rèn)定向EPA 提起行政復(fù)議）與司法程序（如個(gè)人可對(duì)未依法公開信息的設(shè)施所有人或運(yùn)營(yíng)商以及EPA、州長(zhǎng)、州應(yīng)急響應(yīng)委員會(huì)提起公民訴訟）兩個(gè)途徑獲得權(quán)利救濟(jì)。

2.4 總結(jié)與評(píng)價(jià)

綜前所述，美國(guó)的EPCRA 法案在設(shè)定公眾知情權(quán)時(shí)具有以下特征：一是EPCRA 下任何人均享有廣泛的知情權(quán)，公眾可明確知道自身可獲取哪些信息，這有利于發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，從源頭上發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防危險(xiǎn)化學(xué)品事故的發(fā)生。二是對(duì)商業(yè)秘密設(shè)置了明確細(xì)致的認(rèn)定程序，極大地避免了實(shí)踐中行政自由裁量權(quán)的濫用對(duì)公眾知情權(quán)的可能侵害。三是為公眾知情權(quán)設(shè)定了較為完善的救濟(jì)機(jī)制，公眾對(duì)相關(guān)行政行為既可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以訴諸司法審查，還可以提起公民訴訟來(lái)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)自身的知情權(quán)。四是強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，如第313 節(jié)規(guī)定，EPA 應(yīng)就有毒化學(xué)品的信息公開、（企業(yè)）報(bào)告頻率的修改以及物料衡算研究向國(guó)會(huì)提交報(bào)告；法院可對(duì)EPA 所做的有關(guān)報(bào)告頻率的修改、商業(yè)秘密的認(rèn)定進(jìn)行司法審查。

3 完善我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域公眾知情權(quán)的法制建議

EPCRA 在公眾知情權(quán)方面已建立起一套相對(duì)流暢、成熟的法律保障機(jī)制。他山之石，可以攻玉。在完善我國(guó)相關(guān)立法時(shí)可參考借鑒EPCRA 中的合理因素。本文以我國(guó)正在推進(jìn)的危險(xiǎn)化學(xué)品管理專門立法為契機(jī)，立足于我國(guó)國(guó)情，針對(duì)公眾知情權(quán)保障，提出以下建議。

（1）在我國(guó)《征求意見稿》第一章總則中增設(shè)一般條款，以強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾知情權(quán)全過(guò)程的保障。具體表述可參照《環(huán)境保護(hù)法》第53 條，規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取危險(xiǎn)化學(xué)品信息、參與和監(jiān)督危險(xiǎn)化學(xué)品管理的權(quán)利；各級(jí)人民政府應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開危險(xiǎn)化學(xué)品信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督危險(xiǎn)化學(xué)品管理提供便利。

（2）在危險(xiǎn)化學(xué)品安全法或其實(shí)施條例中進(jìn)一步細(xì)化公眾知情權(quán)的客體范圍。結(jié)合我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律，在規(guī)定公眾知情權(quán)客體范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)包括：①危險(xiǎn)化學(xué)品登記信息①《征求意見稿》第15 條列舉了危險(xiǎn)化學(xué)品登記內(nèi)容：（1）分類、標(biāo)簽信息；（2）物理、化學(xué)性質(zhì)；（3）主要用途；（4）危險(xiǎn)特性；（5）貯存、使用、運(yùn)輸、廢棄處置的安全要求（6）出現(xiàn)危險(xiǎn)情況的應(yīng)急處置措施。；②危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案、事故預(yù)警、數(shù)量、級(jí)別以及發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、應(yīng)急處置概況等信息；③環(huán)境影響和損失事后評(píng)估結(jié)果；④危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施、場(chǎng)所的建設(shè)規(guī)劃、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等。通過(guò)細(xì)化公眾知情權(quán)的課題范圍保障公眾享有事前、事中、事后全過(guò)程的知情權(quán)。

同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡，應(yīng)當(dāng)允許生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在進(jìn)行危險(xiǎn)化學(xué)品登記或向政府提交信息時(shí)申請(qǐng)商業(yè)秘密保護(hù)。而為了避免行政自由裁量權(quán)的過(guò)度發(fā)展，可參考EPCRA 就危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域的商業(yè)秘密的認(rèn)定設(shè)定有針對(duì)性的具體標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)人在申請(qǐng)商業(yè)秘密保護(hù)時(shí)需論證是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)論證應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)公開。公眾在提起有關(guān)信息公開的行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)，可對(duì)商業(yè)秘密的認(rèn)定一并提起附帶性審查。

（3）對(duì)于政府的信息公開義務(wù)，可參照《政府信息公開條例》做相關(guān)規(guī)定。①行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在檔案館、公共圖書館、政務(wù)服務(wù)場(chǎng)所設(shè)置信息查閱點(diǎn)，配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備（如信息公告欄、電子信息屏，必要時(shí)借助電信網(wǎng)絡(luò)公開緊急信息），研發(fā)可供公眾接入、查詢的電子數(shù)據(jù)庫(kù)或信息公開網(wǎng)站，使公眾能夠及時(shí)、快捷地行使知情權(quán)。②屬于公眾知情權(quán)法定范圍內(nèi)的信息，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部和其他負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定、公布信息公開的統(tǒng)一格式并適時(shí)更新，原則上各機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自政府信息形成或者變更之日起20 個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開（危險(xiǎn)化學(xué)品事故發(fā)生和處置信息除外）；而對(duì)于公眾申請(qǐng)公開的信息，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起20 個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。③縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將危險(xiǎn)化學(xué)品信息公開納入政府信息公開年度報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，相關(guān)報(bào)告應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)紙、門戶網(wǎng)站等向社會(huì)公布。④專門立法中應(yīng)當(dāng)細(xì)化對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的處罰規(guī)定，明確不依法公開信息的，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（4）應(yīng)健全公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)途徑。一方面，賦予醫(yī)療專業(yè)人員以及應(yīng)急救援隊(duì)伍在特定情形下向相關(guān)單位或企業(yè)直接索取信息的權(quán)利；另一方面，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在危險(xiǎn)化學(xué)品信息公開工作中侵犯其知情權(quán)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)，也可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。