王梓懿，張京祥＊，周子航，馬德彬

（1.南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，南京大學(xué)空間規(guī)劃研究中心，江蘇南京 210093；2.江蘇師范大學(xué)地理測繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇徐州 221116）

引言

生態(tài)補償可以定義為生態(tài)服務(wù)的使用者與生態(tài)服務(wù)提供者之間的自愿交易，是基于確定自然資源管理規(guī)則的異地服務(wù)[1]。當(dāng)前，全球各地的生態(tài)補償項目超過550 個，年付款總額超過360 億美元，美國和歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策，哥斯達黎加和墨西哥的國家森林保護項目，聯(lián)合國的“REDD+”都被作為生態(tài)補償?shù)闹匾獙嵺`廣泛報道。在中國，生態(tài)補償機制經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國落實生態(tài)文明的重要公共政策，生態(tài)補償項目的規(guī)模和范圍不斷擴大，補償類型愈發(fā)全面，財政支持力度不斷增加，中國的生態(tài)補償實踐得到了全球廣泛的關(guān)注與肯定[2,3]。

2016 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，提出了到2020 年的生態(tài)保護補償目標。2017 年習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念（以下簡稱‘兩山’理念）”以及“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。2018 年，九部委聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，提出到2022 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償體系能夠成為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的有力支撐。2019 年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，提出提升資金使用效益，增強生態(tài)保護地區(qū)造血能力，提升生態(tài)保護者主動參與度，以及契合地方經(jīng)濟發(fā)展水平等幾點工作目標。

可以看出，近年來國家對于生態(tài)補償?shù)年P(guān)注持續(xù)升溫，從理念的提出到試點的落地節(jié)奏很快，關(guān)注點也不單單是“補償”二字，開始出現(xiàn)圍繞生態(tài)補償價值目標的系統(tǒng)思考。官方文件中也經(jīng)常使用“生態(tài)保護補償”“生態(tài)綜合補償”等綜合性概念，其目的就是強調(diào)我國的生態(tài)補償政策除了具有西方國家以空間發(fā)展權(quán)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“交易”為導(dǎo)向契約補償之外，也賦予了其作為重要公共政策的屬性。從地方政府的角度來看，通過爭取、實施各種形式的生態(tài)補償政策與項目，助推發(fā)展目標的實現(xiàn)，調(diào)解生存利益、發(fā)展利益、環(huán)境資源利益、生態(tài)利益之間的矛盾，已成為實施生態(tài)保護補償政策的主要功能。

1 生態(tài)補償價值目標研究述評

生態(tài)補償價值目標是綜合生態(tài)補償政策構(gòu)建的價值觀與各類發(fā)展目標，對生態(tài)補償重要性、可推廣性和實用性的深刻把握。從國際上來看，對于生態(tài)補償價值目標的討論，自生態(tài)服務(wù)支付（Payments for Ecological Services，PES）理論開始提出便已經(jīng)出現(xiàn)，并且始終是PES 的核心命題之一。如Liu 等在PNAS上指出生態(tài)補償對生態(tài)環(huán)境有必然的益處，但是存在時間滯后，但其對經(jīng)濟社會的影響是最為直接的[4]。Kinzig 等在Science上強調(diào)如果生態(tài)補償經(jīng)過適當(dāng)?shù)脑O(shè)計，最終將能夠?qū)崿F(xiàn)“雙贏”的目標[5]，這種“雙贏”的目標會對發(fā)展中國家有特殊的吸引力。在21世紀的第一個十年，Pagiola、Muradian、Wunder 等著名學(xué)者圍繞PES 的價值目標進行了爭論，如出現(xiàn)了“設(shè)定PES 過多的價值目標，會削弱生態(tài)補償?shù)男省薄岸嗄繕死壍纳鷳B(tài)補償政策會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標的取舍”等觀點[6-8]。然而近年來，尤其是2015 年Wunder 的PES 修訂概念發(fā)布[1]，以及2018年其同Muradian、Engel 等學(xué)者在Nature Sustainability上的共同發(fā)文，表明學(xué)術(shù)界的主要研究團體在多數(shù)學(xué)術(shù)觀點上達成了共識，其中就包括對于PES 價值目標的肯定性描述：環(huán)境有效性并不是PES 的唯一政策目標，其他目標尤其是在與人類福祉和社會公平有關(guān)的方面扮演著重要角色[9]。

從實踐上來看，很少有項目與實踐被作為純粹的環(huán)境倡議來宣傳，往往是打包為一系列的社會愿景[10-12]。生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性和長期性，一定程度上得益于具有不同價值目標的項目與方案實踐[13]。尤其是對于發(fā)展中國家和鄉(xiāng)村地區(qū)而言，具有明確價值目標的生態(tài)補償項目能夠切實惠及欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和小農(nóng)戶，對于調(diào)動各方生態(tài)保護積極性、提高生境質(zhì)量和促進生態(tài)保護的可持續(xù)具有十分重要的作用[14]。

對于中國來說，環(huán)境保護是生態(tài)補償計劃的初始目標，這個目標是生態(tài)補償項目的出發(fā)點。中國實行自然資源全民所有制，國家是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自然環(huán)境要素的所有權(quán)主體，也是依靠自然資源獲益的主體。因此，中國的生態(tài)補償同樣具有鮮明的公共政策屬性，從開始便被賦予了改善環(huán)境質(zhì)量、消除貧困等多元價值目標。例如，王梓懿等強調(diào)生態(tài)補償是推動長三角地區(qū)“共保聯(lián)治”、調(diào)解區(qū)域生態(tài)利益沖突、實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化的重要方式[15]；史玉成認為生態(tài)補償是實現(xiàn)精準扶貧與生態(tài)保護目標相結(jié)合，破解“生態(tài)型貧困”難題的制度安排[16]；朱媛媛等提出通過規(guī)范生態(tài)補償規(guī)則，搭建生態(tài)補償政策平臺，可以實現(xiàn)對“三生”空間的優(yōu)化[17]。

然而，現(xiàn)有對于生態(tài)補償價值目標的研究分散在不同尺度、不同類型的成果中，國內(nèi)對于生態(tài)補償價值目標的系統(tǒng)研究相對較少，政策建議往往是“各掃門前雪”，忽略了生態(tài)補償并非一個簡單的交易行為，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性公共政策，具有涉及面廣、領(lǐng)域多、范圍廣等特點，系統(tǒng)探索生態(tài)補償價值目標十分必要。一方面，這樣的研究有助于政策制定者站在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主要供給方、生態(tài)補償對象的視角全面理解生態(tài)補償，有針對性地制定具有各類經(jīng)濟、社會、文化、政治價值目標的綜合補償政策。另一方面，明晰生態(tài)補償價值目標對調(diào)動各方生態(tài)保護積極性，改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與生態(tài)產(chǎn)品供給能力，推動生態(tài)文明建設(shè)行穩(wěn)致遠具有重要作用。

2 國際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費的價值目標

2.1 以維護和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為生態(tài)補償?shù)膬r值目標

聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估[18]認為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)等四類。美國的農(nóng)地保護儲備計劃（Conservation Reserve Program，CRP）對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提升效果明顯，CRP 提供10～15 年的合同，土地所有者能夠依據(jù)申請標書所確定的方式進行土地用途變更，包括使用更加生態(tài)、無廢化的生產(chǎn)方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者退耕置換成為更加生態(tài)的用地[19]。CRP 實施后，平均每年減少土壤侵蝕4.5 億t，保護河流流域面積2.736 萬km2，減少了大量水土流失和二氧化碳排放，生物棲息地也得到良好保護[20]。還有一些實踐統(tǒng)籌考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多種功能，如歐盟實施的“農(nóng)業(yè)—環(huán)境—氣候”方案（Agri-environment-climate Schemes，AES），鼓勵農(nóng)民使用各種農(nóng)業(yè)環(huán)境措施運營他們的土地。方案認為農(nóng)業(yè)活動維持了物種和半自然環(huán)境，生物多樣性也能夠通過提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在新一輪的《共同農(nóng)業(yè)政策》（Common Agricultural Policy，CAP）發(fā)展規(guī)劃中，AES 覆蓋范圍將繼續(xù)擴大，使該方案在統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡發(fā)展上具有更大的潛力[21]。

2.2 以減貧脫貧作為生態(tài)補償?shù)膬r值目標

生態(tài)補償與減貧開發(fā)具有較高的相關(guān)性，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給地區(qū)與積貧積弱的鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)空間上的高度耦合[22]。通過生態(tài)補償推進鄉(xiāng)村地區(qū)的減貧、脫貧，改善鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境，是生態(tài)補償重要的價值目標。英國國際發(fā)展部（Department for International Development，DFID）于2009 年開展的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)扶貧項目（Ecosystem Service Poverty Alleviation，ESPA）期望通過減貧脫貧、增進公民福祉等方式實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)，該項目于2018 年期滿，9 年時間在全球53 個國家和地區(qū)開展了超過125 項研究工作。例如，ESPA 的恒河三角洲項目由來自孟加拉國、英國等國家的自然和社會學(xué)家、工程師組成的跨學(xué)科團隊負責(zé)，該團隊對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)（特別是漁業(yè)、農(nóng)業(yè)和紅樹林）以及家庭收入、福利和社區(qū)治理等方面進行了系統(tǒng)的研究，基于一種綜合的生態(tài)治理和發(fā)展模式實現(xiàn)了對孟加拉國沿海地區(qū)貧困人口的支持[23]。減少鄉(xiāng)村貧困和增加農(nóng)村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)高質(zhì)量供給是決策者在實施生態(tài)補償中追求的雙重目標[24]。玻利維亞一項由當(dāng)?shù)胤钦M織實施的生態(tài)補償計劃——“互惠水協(xié)議”[25]，建立了上下游間利益相關(guān)者的聯(lián)系。該組織的資金主要用于補償上游農(nóng)民，通過與農(nóng)民簽訂合同，促使農(nóng)民履行對部分林地進行保護的義務(wù)，合同規(guī)定了協(xié)議期限、保留土地數(shù)量、給予農(nóng)民的補償類型和金額以及允許和禁止的土地管理活動。這個項目的補償不單單是金錢，還包括一些“生產(chǎn)替代品”，如蜂箱、果樹或咖啡樹，以及相關(guān)的培訓(xùn)、教學(xué)等，是一項直接補償與間接補償?shù)木C合實踐。

2.3 以推動城鄉(xiāng)生態(tài)公正作為生態(tài)補償?shù)膬r值目標

鄉(xiāng)村地區(qū)提供了絕大多數(shù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，生態(tài)保護從某種意義上來說限制了鄉(xiāng)村對自然資源使用和開發(fā)的權(quán)利，本質(zhì)上是對鄉(xiāng)村在生態(tài)權(quán)益和生態(tài)利益上的剝奪。因此，城市應(yīng)對鄉(xiāng)村的生態(tài)保護進行補償，對生態(tài)服務(wù)予以付費，并通過多種方式調(diào)解生態(tài)權(quán)益和生態(tài)利益不公的問題，如惠農(nóng)政策、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、增加鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展機會等。巴西圣保羅州的帕拉伊巴河谷地區(qū)的PES 項目，是將城市發(fā)展與農(nóng)村環(huán)境保護和恢復(fù)相結(jié)合的創(chuàng)新政策和倡議。該項目特別強調(diào)了生態(tài)經(jīng)濟區(qū)劃定、地方政策制定以及鄉(xiāng)村資產(chǎn)的多樣化實現(xiàn)。例如，始于2010 年的帕拉伊巴河谷“農(nóng)林業(yè)網(wǎng)絡(luò)項目”推動了政府和非政府組織參與促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的活動。該項目符合當(dāng)?shù)刂脖换謴?fù)、修復(fù)土壤等要求，與生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)戰(zhàn)略相關(guān)性較高[26]。促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展也是促進城鄉(xiāng)生態(tài)公正的重要方面。Grima 等對拉丁美洲40 個生態(tài)補償項目進行了對比分析，研究發(fā)現(xiàn)超過2/3 的生態(tài)補償項目有一項或多項對于公共服務(wù)的投入，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和衛(wèi)生、社區(qū)項目、技術(shù)援助等[27]。

2.4 以提高農(nóng)民生態(tài)參與意識作為生態(tài)補償?shù)膬r值目標

提升農(nóng)民的生態(tài)參與意識，除了必要的宣傳與道德約束，更重要的是通過一定的經(jīng)濟激勵，提升農(nóng)民在生態(tài)保護行動中的主動性。在一些發(fā)達國家和地區(qū)，公民具有一定的生態(tài)參與意識。一項針對西西里島地區(qū)的支付意愿調(diào)查顯示，有一半以上的公民愿意為保護區(qū)域生態(tài)付費[28]，類似的研究也出現(xiàn)在美國的一個森林生態(tài)補償項目中，研究發(fā)現(xiàn)盡管被調(diào)查者對生態(tài)補償?shù)母拍畋容^陌生，卻依然對生態(tài)補償持適度積極的態(tài)度，并同意在一定程度上支付土地所有者管理和保護森林的費用，以獲得可觀的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[29]。然而，生態(tài)保護意識的提升對發(fā)展中國家尤為迫切，在這些國家，農(nóng)民很少有天然的“親社會”行為，公民的參與意識更多地還是靠一定的經(jīng)濟激勵以及政策的合理設(shè)計。如老撾在2017 年實施了旨在保護野生動物、減少生物多樣性喪失的生態(tài)補償試點計劃，該計劃涉及約3000 hm2的自然保護區(qū)以及14 個村莊，主要通過村民對野生動物的監(jiān)測和執(zhí)法活動來實現(xiàn)。該計劃通過經(jīng)濟激勵廣泛引導(dǎo)村民參與生物多樣性保護，得到了“支持反偷獵巡邏計劃”和野生動物保護機構(gòu)的認可，是老撾近些年比較典型的以生物多樣性保護為價值目標的補償實踐[30]。

3 對國內(nèi)生態(tài)補償價值目標的思考

3.1 契合中國發(fā)展需求的生態(tài)補償理論尚未完全形成

中國為世界生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展做出了重要的貢獻[3]，然而，與實踐的迅速開展不相匹配的是國內(nèi)對于生態(tài)補償基礎(chǔ)理論研究的薄弱。當(dāng)前，有關(guān)生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)理論多為“舶來品”，以基于“庇古稅”的政府主導(dǎo)生態(tài)補償理論與基于“科斯定理”的市場主導(dǎo)生態(tài)補償理論兩大陣營為主。然而中國對生態(tài)補償?shù)恼J知有別于西方國家，如在官方文件中經(jīng)常使用“生態(tài)保護補償”的概念，“保護”二字的使用，體現(xiàn)出我國的生態(tài)補償政策除了具有西方國家以空間發(fā)展權(quán)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“交易”為導(dǎo)向補償契約之外，也賦予了其作為重要公共政策的屬性。通過生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與交易，推動生活富裕與生態(tài)宜居的和諧統(tǒng)一，調(diào)解城鄉(xiāng)生態(tài)不公的矛盾是我國推動生態(tài)補償實踐的內(nèi)在需求。因此，基于國內(nèi)外先進的生態(tài)補償實踐，構(gòu)建我國生態(tài)補償價值目標體系，探索總結(jié)具有中國特色的生態(tài)補償理論，能夠更好地指導(dǎo)我國生態(tài)補償政策的制定與落地。

3.2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能供給存在相對薄弱的領(lǐng)域

我國對生態(tài)補償較為重視，中央政府對于生態(tài)補償?shù)呢斦度肓Χ纫草^強。2018 年，我國生態(tài)補償資金年度總規(guī)模達1700 億元。特別是對于重點生態(tài)功能區(qū)的補償，2008—2019 年重點補助縣域達到819 個，年度金額從61 億元增加到2019 年的811 億元。巨大的投入帶來了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有益增幅，研究發(fā)現(xiàn)，2000—2010 年我國經(jīng)評估的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能除棲息地供應(yīng)（下降3.1%）外都有所增加[2]，其中，糧食生產(chǎn)增幅最大（38.5%），其次是固碳（23.4%）、土壤保持（12.9%）、防洪（12.7%）、防沙（6.1%）和水源涵養(yǎng)（3.6%）。近年來，我國政府開始重視生物多樣性保護的工作，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，但是生態(tài)補償與生物多樣性保護工作的掛鉤不夠明顯，生物多樣性保護政策的主流化進程還需持續(xù)推動。

3.3 全面脫貧后生態(tài)補償?shù)闹Ψ较虿簧趺鞔_

在我國，脫貧攻堅是以消滅絕對貧困為目標的階段性任務(wù)，具有特殊性、緊迫性與突擊性等特點，而生態(tài)補償則是一個長期性、綜合性的公共政策。過去幾年，生態(tài)補償已成為脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要戰(zhàn)略部署，是實施脫貧“五個一批工程”的重要組成部分。如2016—2019 年，中央財政累計安排137 億元支持50 多萬建檔立卡貧困人口選聘為生態(tài)護林員，有力推動了生態(tài)補償與脫貧攻堅的結(jié)合。河北省實施引灤入津流域上下游生態(tài)補償政策以來，承德全市14.31 萬貧困戶實現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率下降到2.52%，平泉市高質(zhì)量脫貧出列，其余幾個貧困縣（市、區(qū)）也達到了退出標準?？梢钥吹?，生態(tài)補償機制為生態(tài)脫貧提供了有效路徑。然而，在即將完成“脫貧摘帽”的階段性任務(wù)后，生態(tài)補償在下一個階段的著力點應(yīng)該在哪里？依靠大規(guī)模財政轉(zhuǎn)移支持的生態(tài)補償方式是否應(yīng)動態(tài)調(diào)整？如何通過生態(tài)補償防止脫貧地區(qū)（戶）的返貧？這是未來一段時間生態(tài)補償在發(fā)展相對薄弱地區(qū)實現(xiàn)社會效益亟須考慮的問題。

3.4 城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)亟須生態(tài)補償政策的有效推進

我國實行的許多生態(tài)補償政策都強調(diào)要激發(fā)各利益主體的積極性，然而，城鄉(xiāng)二元對立的藩籬導(dǎo)致了城鄉(xiāng)生態(tài)公正的缺失，主要表現(xiàn)為生態(tài)風(fēng)險的不合理轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)水平的顯著差異等[31]。生態(tài)風(fēng)險的不合理轉(zhuǎn)移源于城鄉(xiāng)地位的不對等，城市不僅享有經(jīng)濟社會優(yōu)先發(fā)展的條件，還往往將大量的城市污染和生態(tài)危害直接轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)村，從城鄉(xiāng)共同體的角度上來看，這種“以鄰為壑”的做法不僅使農(nóng)民的經(jīng)濟利益與生態(tài)利益無法得到保障，也使村集體與村民缺少熱情與能力進行生態(tài)治理[32]。正是由于這種風(fēng)險的不合理轉(zhuǎn)移，生態(tài)補償甚至賠償?shù)恼卟咆巾毨^續(xù)推進，來調(diào)和生態(tài)不公的矛盾。

3.5 農(nóng)民生態(tài)權(quán)益和生態(tài)參與意識有待進一步增強

城鄉(xiāng)公民生態(tài)權(quán)益意識反差主要是由于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后于城市，削弱了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利意識及其環(huán)境維權(quán)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)民往往出于實用主義的邏輯做出了“理性經(jīng)濟人”的選擇。事實上，讓農(nóng)民在“吃飯”和“生態(tài)”方面做選擇本身就是城鄉(xiāng)關(guān)系畸形發(fā)展的結(jié)果，因此不能簡單地指責(zé)農(nóng)民對于生態(tài)權(quán)益認知的缺失，更何況絕大多數(shù)生態(tài)風(fēng)險轉(zhuǎn)移來源于城市。而農(nóng)戶主動參與生態(tài)補償實踐的意識偏弱，主要原因在于生態(tài)補償標準偏低及補償資金絕大多數(shù)用于集體管護，真正能落實到農(nóng)牧民身上的部分有限，嚴重影響了農(nóng)民的補償積極性。

4 我國生態(tài)補償機制建設(shè)與價值目標導(dǎo)向

4.1 以“兩山”理念構(gòu)建面向多元價值目標的生態(tài)補償機制

“兩山”理念是從實踐中探索得來的科學(xué)認知。2005 年，習(xí)近平總書記在浙江安吉余村調(diào)研時首次提出了包含生態(tài)補償思想的“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷，經(jīng)過十余年的發(fā)展，2017 年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進一步明確，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，并將“兩山”理念寫入了中國共產(chǎn)黨黨章?！皟缮健崩砟羁勺鳛樾聲r期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，中國踐行生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。一方面，“兩山”理念要求立足本地的“生態(tài)+”，推動形成綠色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活方式。協(xié)同推進生態(tài)補償與綠色農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策，創(chuàng)新補償形式。通過農(nóng)業(yè)補償政策激勵村民參與環(huán)境整治，通過環(huán)境管理規(guī)章制度倡議管理村民行為，改善村容村貌，減少面源污染。另一方面，要求立足跨地區(qū)的生態(tài)補償，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、體現(xiàn)自然價值的資源有償使用和生態(tài)補償制度。結(jié)合自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，完善自然資源資產(chǎn)管理，為制定市場化補償標準建構(gòu)基礎(chǔ)。

4.2 通過生態(tài)補償機制建設(shè)提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是實施生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)，主要包括土壤保持、生物多樣性保護、氣候調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、水源涵養(yǎng)等。生態(tài)補償?shù)氖滓獌r值目標就是對上述生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進行保護和提升，從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)供給[33]。未來在通過生態(tài)補償機制協(xié)同推進生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升的同時，要特別注意對生物多樣性的保護。生物多樣性是一個國家可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，但不論是國家的主流政策，還是地方上生態(tài)補償?shù)膶嵺`，對生物多樣性的關(guān)注均較為薄弱。因此，要緊抓當(dāng)前國家大力推動生態(tài)補償政策的契機，包括生態(tài)補償條例的制修訂以及各類重大生態(tài)補償項目的開展，實現(xiàn)對生物多樣性保護價值目標的提升，保障生物多樣性對生態(tài)系統(tǒng)功能及其所支持服務(wù)的恢復(fù)能力。例如，細化以維持生物多樣性為價值目標的生態(tài)補償政策，積極合理補償農(nóng)民在構(gòu)建具有生物多樣性特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時所承擔(dān)的風(fēng)險與損失，維護農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵生態(tài)過程和生態(tài)服務(wù)。同時，要加強國際合作，尤其是履約工作的開展，持續(xù)推動生物多樣性保護主流化進程。

4.3 通過生態(tài)補償機制接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接

2020 年是我國如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興取得實質(zhì)性進展、實現(xiàn)高水平全面建成小康社會目標的交匯節(jié)點。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會中指出，要針對主要矛盾的變化，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。也就是說，在脫貧摘帽后，要根據(jù)主要矛盾的變化轉(zhuǎn)變工作方式，推動全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有機銜接。通過生態(tài)補償接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是重要思路，這是由于生態(tài)補償作為一個長期性、綜合性機制，不僅契合在完成解決絕對貧困的階段性目標后建立解決相對貧困長效機制的要求，也契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面向“三農(nóng)”問題的目標導(dǎo)向，二者在內(nèi)容與范圍上具有較好的兼容性。因此，在新的起點上，生態(tài)補償要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決相對貧困問題，推動“三農(nóng)”工作跨越式發(fā)展。如要實現(xiàn)從“產(chǎn)業(yè)扶貧”向“產(chǎn)業(yè)興旺”的轉(zhuǎn)變，就不能只考慮鄉(xiāng)村自然資源資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，還要創(chuàng)新補償方式，依托各類生態(tài)補償項目，如“飛地經(jīng)濟”等形式，讓生態(tài)補償在對貧困地區(qū)（戶）“扶上馬”的基礎(chǔ)上，再“送一程”。

4.4 通過生態(tài)補償機制建設(shè)促進城鄉(xiāng)生態(tài)公正

2019 年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出，要健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的體制機制，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，建立政府主導(dǎo)、社會參與、市場化運作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。當(dāng)前，國家主要通過中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償資金，除個別生態(tài)補償項目是直接針對農(nóng)民以外，絕大多數(shù)的生態(tài)補償資金都由各級政府直接受益。因此，各級政府具有推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的義務(wù)與條件，實現(xiàn)鄉(xiāng)村在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、安全生產(chǎn)、社會治安等方面的進步。除了公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，還要通過生態(tài)補償規(guī)范城市向鄉(xiāng)村的生態(tài)風(fēng)險轉(zhuǎn)移行為，真正從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)生態(tài)公正的實現(xiàn)。

4.5 加強生態(tài)補償政策宣傳激發(fā)農(nóng)民生態(tài)參與意識

生態(tài)參與意識的提升有助于農(nóng)民形成綠色的生產(chǎn)生活方式，保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給。生態(tài)補償對農(nóng)民具有激勵作用，是激發(fā)農(nóng)民生態(tài)保護意識的重要辦法。因此，要制定科學(xué)的生態(tài)補償標準，實現(xiàn)對農(nóng)民直接、間接成本的合理補償，因地制宜選擇合適的生態(tài)補償方式，讓農(nóng)民有投入時間和勞動進行生態(tài)保護的動力。要端正農(nóng)民對國家政策的看法，消除信任隔閡，除了傳統(tǒng)的公益廣告外，可以借助新媒體加快相關(guān)理念的推廣，讓農(nóng)民認識到生態(tài)文明的建設(shè)于自身有利，于后代有益。要發(fā)揮鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)的重要作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢、能人參與生態(tài)補償決策，帶動村民對生態(tài)建設(shè)做出正確判斷。要探索直接補償?shù)暮侠砬?，從立法上完善公眾參與形式，改變當(dāng)前補償方式單一的狀況。

5 結(jié)語

借鑒國際實踐經(jīng)驗，研究我國生態(tài)補償價值目標導(dǎo)向，是對我國生態(tài)補償價值體系研究的重要補充，也有助于政策制定者以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主要供給方、生態(tài)補償對象的視角全面理解生態(tài)補償，對于調(diào)動各方生態(tài)保護積極性，提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與生態(tài)產(chǎn)品供給能力有重要作用。筆者認為，下一步要系統(tǒng)探索我國生態(tài)補償價值目標體系，基于目標導(dǎo)向建立與國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的生態(tài)補償機制，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與市場規(guī)則，時代特征與國家意志，推進國土空間開發(fā)、自然資源開發(fā)與生態(tài)保護的良性循環(huán)，促進生態(tài)目標與社會目標的有效實現(xiàn)。