文 張洋
近年來,在自然保護區(qū)等特殊生態(tài)保護范圍內修建別墅,進行非法開礦、開墾等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)且社會影響惡劣,如秦嶺北麓西安段違建別墅案、甘肅省破壞祁連山國家級自然保護區(qū)案等,均被公開查處通報。現(xiàn)行《刑法》第三百四十二條為非法占用農(nóng)用地罪,是對非法占用耕地、林地等農(nóng)用地,改變被占用土地用途造成農(nóng)用地大量毀壞的行為定罪處罰。2021年3月1日實施的《刑法修正案(十一)》第四十二條在該罪后增加了在自然保護區(qū)非法開發(fā)建設的犯罪,并設定相應的刑罰,作為第三百四十二條之一,同時補充了法條競合從一重處罰規(guī)則。該條款的設計也是對現(xiàn)實中發(fā)生的多起惡性環(huán)境破壞影響案件的回應。本文將對自然保護區(qū)非法開發(fā)建設的刑事責任做簡要分析。
我國現(xiàn)行專門立法中,自然保護區(qū)中法律效力層級最高的是《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》,屬于國務院頒布的行政法規(guī),而其他相關管理辦法及規(guī)定大部分屬于部門行政規(guī)章。該條例中第十八條規(guī)定雖對自然保護區(qū)的各個區(qū)域進行定義和區(qū)分,但行政法規(guī)的效力等級與自然保護區(qū)的天然重要地位明顯不符,當該條例與有關法律發(fā)生沖突時,大多數(shù)情況下無法為自然保護區(qū)提供有力的幫助。另外,該條例本身只存在原則性規(guī)定,并未制定實施細則,缺乏操作性規(guī)定,表面上賦予各職能部門較大的自由裁量權,但實質上讓執(zhí)法部門處于無法可依的狀態(tài)。而《刑法修正案(十一)》的第三百四十二條的新增罪名,將上述條例中規(guī)定的違法行為入刑,既加大了法律對自然資源的保護力度,又對司法實踐進行了指引。
《刑法修正案(十一)》第四十二條比照非法占用農(nóng)用地罪的規(guī)定,明確了該罪的行為特征。一是違法行為的界定為違反自然保護地管理法規(guī),例如上述《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》,該條對相應法律法規(guī)采取涵蓋式表述,利于對未來逐步完善的國土治理層面法律法規(guī)的適用。二是犯罪空間特定,即犯罪行為系在國家公園、國家級自然保護區(qū)兩類特殊保護區(qū)實施。三是行為方式系違法開墾、開發(fā)或者修建建筑物,既明確了本罪實施方式的特定性,也排除了在保護區(qū)內的合法建設、修繕行為。四是行為結果的嚴重破壞性。即對自然保護區(qū)功能造成嚴重后果或者有其他惡劣情節(jié)的才構成該罪,如果以其他方式破壞自然保護區(qū),不能構成該罪;最后對該行為刑罰的認定,參照非法占用農(nóng)用地罪設定,即5年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。
該新增罪名的第二款規(guī)定“同時構成其他犯罪的,依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”,即行為人在觸犯該罪名的同時,同一行為違反了《中華人民共和國刑法》中的其他相關法條,并可能構成其他犯罪的,產(chǎn)生法條競合關系,擇一重罪處罰。例如,行為人在國家公園、國家級自然保護區(qū)違法違規(guī)進行開墾、開發(fā)活動或者修建建筑物時,也違反了土地管理法規(guī),非法占用耕地、林地等農(nóng)用地的,可能同時構成《刑法》第三百四十二條規(guī)定的“非法占用農(nóng)用地罪”;或者有前述行為時又非法采伐、毀壞珍貴樹木或者國家重點保護的其他植物的,可能同時構成《刑法》第三百四十四條規(guī)定的“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”。上述情形中,行為人一個行為觸犯多個罪名,應當依照法定刑較重的刑罰定罪處罰。
根據(jù)《刑法》第三百四十六條“單位犯破壞環(huán)境資源罪的處罰規(guī)定”的規(guī)定,對單位破壞自然保護區(qū),違法違規(guī)進行開墾、開發(fā)活動或者修建建筑物的,施行“雙罰制”,即對單位判處罰金的同時,還應當對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依照該條的規(guī)定處罰。
依據(jù)《中華人民共和國民法典》第一百七十九條及《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第三十五條、第三十八條的規(guī)定,在自然保護區(qū)進行非法開發(fā)建設的單位和個人,其行為人承擔的民事責任形式主要有三種:停止違法行為、限期恢復原狀和賠償損失。
在自然保護區(qū)故意違反《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的個人或者單位,在實施侵害行為時,縣級以上人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權的自然保護區(qū)管理機構可以要求其停止違法行為,這是一種避免損害后果發(fā)生或者擴大的民事責任形式。
由于個人或單位的非法開發(fā)建設行為,造成自然保護區(qū)受到不同程度的損害且仍有恢復原狀的可能時,縣級以上人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權的自然保護區(qū)管理機構可以要求侵權責任主體恢復被損害的土壤、樹林、山石。例如,存在違法修建建筑物的情況時,侵權責任主體應當及時拆除違規(guī)建筑物,并有責任將因違規(guī)修建而破壞的土地及周邊環(huán)境恢復原狀。
個人或單位的非法開發(fā)建設行為造成自然保護區(qū)降低原有價值或該損失不可逆時(如非法開礦),依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第三十五條和第三十八條的規(guī)定,縣級以上人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權的自然保護區(qū)管理機構可以責令侵權責任主體采取其他補救措施或賠償損失。
上述的三種民事責任形式之間并不具有排斥性,而是可以合并適用的,針對侵害責任主體對自然保護區(qū)同一侵害行為,可要求其首先停止侵害行為,停止擴大損害,再要求其恢復原狀,使已受損的部分及時得到恢復,如侵害行為已不能得到及時的還原或者造成的損害不可逆,侵害責任主體應當賠償相應的損失。
現(xiàn)行法律中,自然保護區(qū)相關的行政行為主要有兩種:第一種是針對個人或單位的行政處罰,由特定的國家行政機關為實施主體;第二種是針對國家機關或國家工作人員的行政處分。
在自然保護區(qū)非法開發(fā)建設的個人或單位主要面臨責令改正、罰款、沒收違法所得三種行政處罰。依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十四條、第三十五條的規(guī)定,違反該條例的單位和個人,會先由主管單位責令其改正,再根據(jù)其違法侵害行為的程度進行100~5000元罰款;如侵權責任主體違反該條例,在自然保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的,主管單位或管理機構可沒收違法所得,已造成破壞的,可以處以300元以上1萬元以下的罰款。
依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十七條和第四十一條的規(guī)定,針對自然保護區(qū)管理機構、人員或其上級主管部門相關責任人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等情節(jié)輕微且尚不構成犯罪的行為所采取的行政處分。
綜上所述,違反自然保護地管理法規(guī)的違法行為可被追究刑事、民事或行政責任,取決于該行為是否涉及三種責任特定的適用范圍。然而,刑事、民事及行政責任是三種不同性質的法律責任,分別獨立存在,并行不悖,所以也會為一個法律行為而同時產(chǎn)生。本文中違反自然保護地管理法規(guī)的違法行為系是同理,行為人在承擔非法開發(fā)建設刑事責任的同時,也會產(chǎn)生民事賠償責任,對被侵害的民事主體進行賠償,也會因違反行政法受到行政部門的相應處罰。