陳天紅

(中共廣東省委黨校 行政學教研部，廣東 廣州 510050)

黨的十九大報告明確提出要全面建成多層次社會保障體系。[1]我國養(yǎng)老保險制度是社會保障體系的重要組成部分，參保的人數(shù)最多，涉及的社保基金規(guī)模最大。多層次養(yǎng)老保險體系能夠均衡政府、企業(yè)和個人在養(yǎng)老保障方面的責任，充分發(fā)揮各主體的作用，實現(xiàn)更高水平的養(yǎng)老保障。為此，建立多層次養(yǎng)老保險體系是各國通行的做法。我國1991年啟動多層次養(yǎng)老保險體系改革，提出逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度。[2]經(jīng)歷近30年的發(fā)展，我國養(yǎng)老保險體系目前發(fā)展得如何？是否實現(xiàn)了充分發(fā)揮各主體的作用，實現(xiàn)更高水平的養(yǎng)老保障的目標呢？本文嘗試對我國多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展歷程進行梳理，并重點對多層次養(yǎng)老保險體系的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進行實證分析研究，進而提出完善我國多層次養(yǎng)老保險體系的對策建議。

一、我國多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展歷程

我國社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展起步于20世紀90年代，在改革初期即確立了多層次社會養(yǎng)老保險體系的發(fā)展目標和方向。

(一)第一層次：基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展

我國基本養(yǎng)老保險制度在發(fā)展過程中，采取了部分地區(qū)先行試點、分人群逐步覆蓋的方式，此后實施了相關的養(yǎng)老保險制度并軌改革。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險改革

1995年，國務院印發(fā)文件明確了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度，這標志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革正式啟動。[3]該文件出臺后，各地試點實施的社會統(tǒng)籌和個人賬戶的繳費比例存在著較大差異。1997年，國務院下發(fā)文件要求統(tǒng)一社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的繳費比例[4]，這標志著我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度模式基本確定下來。

2.機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革起步相對較晚。2008年，國務院印發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，由于該方案沒有明確職業(yè)年金制度的具體實施辦法，此次改革試點未取得重大突破。2015年1月，國務院進一步完善了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案，明確機關事業(yè)單位職工實行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，并建立職業(yè)年金制度，單位按本單位工資總額的8%，個人按本人繳費工資的4%繳納職業(yè)年金費用[5]，以保障機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金水平。

3.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展與改革

除了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度外，我國還建立起新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，分別將農(nóng)村居民和未就業(yè)的城鎮(zhèn)居民納入到社會基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍。國務院分別于2009年和2011年印發(fā)《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》和《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，此后全國各地陸續(xù)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度在參保條件、財政補貼、繳費標準等方面都較為相近，自2014年起，此兩項制度合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。[6]

以上關于我國基本養(yǎng)老保險體系發(fā)展歷程的回顧分析表明，我國逐步建立起覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險制度。此外，通過制度并軌改革，降低了制度體系的“碎片化”程度，增強了制度公平性，形成了由城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險組成的基本社會養(yǎng)老保險體系。

(二)第二層次：補充養(yǎng)老保險發(fā)展與改革

企業(yè)年金和職業(yè)年金共同構成我國社會養(yǎng)老保險體系的第二層次，是對基本養(yǎng)老保險制度的補充。2004年《企業(yè)年金試行辦法》頒布實施，標志著我國在第二層次養(yǎng)老保險制度方面取得實質性的突破。該辦法明確了企業(yè)年金是企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，自愿建立的補充養(yǎng)老保險制度。[7]財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務總局2013年發(fā)布實施的《關于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》明確了企業(yè)年金繳費環(huán)節(jié)和投資收益環(huán)節(jié)都不納入個人所得稅計算范圍，只有在領取企業(yè)年金時計算個人所得稅。[8]這一規(guī)定明確了對企業(yè)年金制度的稅收激勵機制，即稅收遞延優(yōu)惠，一定程度上提高了企業(yè)建立年金制度的積極性。人力資源和社會保障部、財政部于2017年發(fā)布實施《企業(yè)年金辦法》[9]，弱化了企業(yè)建立企業(yè)年金制度的自愿性，強調了建立企業(yè)年金制度的自主性，明確了國家引導和支持企業(yè)自主建立補充性的企業(yè)年金制度，為企業(yè)年金規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎。

(三)第三層次：個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展

商業(yè)養(yǎng)老保險是我國多層次養(yǎng)老保險體系的第三層次，能夠為家庭和個人提供多元化、差異化的養(yǎng)老保障。早在2007年，保監(jiān)會即下發(fā)文件，在天津率先試點實施稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險。但是由于天津試點的優(yōu)惠免稅額度過高，此次試點很快被叫停。2017年7月4日，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》開啟了大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的新征程，該文件明確自2017年底開始試點稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險，通過稅收優(yōu)惠政策激勵個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展。[10]2018年4月，《關于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》印發(fā)，在上海市、福建省(含廈門市)和蘇州工業(yè)園區(qū)率先啟動試點。[11]這標志著作為多層次養(yǎng)老保險體系的個人儲蓄性養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度上的突破，極大地激勵了第三層次養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

總之，關于我國多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展歷程的分析表明，我國較早開始了多層次養(yǎng)老保險體系的探索，多層次養(yǎng)老保險體系的改革方向和思路都是清晰明確的。目前我國形成了多層次養(yǎng)老保險體系的框架，其中：第一層次是基本養(yǎng)老保險，該層次的制度目標是收入替代，保障退休人員的基本生活；第二層是補充養(yǎng)老保險，制度目標是對基本養(yǎng)老保險進行補充，旨在提高退休人員的生活待遇；第三層是個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險，主要是鼓勵社會成員積極參與養(yǎng)老規(guī)劃，實現(xiàn)多元養(yǎng)老和更高水平的養(yǎng)老保障。[12]

二、我國多層次養(yǎng)老保險體系發(fā)展的現(xiàn)狀及問題分析

(一)基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍廣，參保人數(shù)不斷增加

我國社會基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)不斷增加，特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長較快。2010年全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為25707萬人，2019年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長至43482萬人；2010年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)為10277萬人，2019年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)為53266萬人，增長了4.18倍。[13]

2.基本養(yǎng)老保險基金收支及累計結余規(guī)模大

隨著覆蓋全民的社會基本養(yǎng)老保險制度的不斷發(fā)展和參保人數(shù)的不斷增加，基本養(yǎng)老保險基金收入、基金支出和基金累積結余均有較大的增長。如表1所示，2010年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余15365億元，至2019年該基金累計結余54181億元。自2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點和2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點以來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金規(guī)模快速增長，2010年末該基金累計結余423億元，2019年末增長至8156億元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金規(guī)模較小，主要原因在于城鄉(xiāng)居民往往選擇較低的繳費檔次繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

表1 2010-2019年基本養(yǎng)老保險基金收支及累計結余情況(單位：億元)

(二)企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀

我國企業(yè)年金制度經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，取得了長足的進步，但是也存在著一些不足。

1.企業(yè)年金參保企業(yè)和參保人數(shù)有所增長，但是增速緩慢

2010年至2019年間，企業(yè)年金參保企業(yè)數(shù)和參保人數(shù)都有所增長，參保企業(yè)數(shù)由3.71萬增長至9.6萬，參保人數(shù)由1335萬增長至2548萬。[14]從企業(yè)年金參保企業(yè)數(shù)和參保人數(shù)增長率看，企業(yè)年金發(fā)展緩慢，具體來看：2010年至2014年間建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)增長率較高，在10%以上，其他年份的增長率都較低；2014年后增長率下降較快，至2016年降至1.1%；此后增長率略有回升，2019年建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量有所增加，增長率為9.8%。[14]從企業(yè)年金的參保人數(shù)增長率看，2010年至2014年間，參保人數(shù)增長率較高，維持在10%以上；2015年至2018年間企業(yè)年金參保人數(shù)增長率急劇下降至2%以下，2017年增長率達到最低值為0.3%；2019年回升，增長率為9%。[14]以上數(shù)據(jù)說明我國企業(yè)年金已經(jīng)進入低增長區(qū)間，每年新增參保企業(yè)數(shù)和參保人數(shù)持續(xù)下降。如何提高企業(yè)以及職工的參保積極性是亟待破解的突出難題。

2.企業(yè)年金發(fā)展區(qū)域不平衡，發(fā)展結構不平衡

從發(fā)展區(qū)域分布來看，我國東部沿海發(fā)達省市建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量和參保人數(shù)高于中西部地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達省市，企業(yè)年金區(qū)域發(fā)展不平衡。2019年浙江、福建、上海、廣東、山東、北京、廣西、江蘇等省市建立了企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量較多。這些經(jīng)濟發(fā)達省市的企業(yè)年金資產(chǎn)總額也較高，例如，2019年上海市、北京市、江蘇省、廣東省、浙江省等省市積累的企業(yè)年金資產(chǎn)總額排在前五位，分別為840億元、663億元、477億元、446億元和377億元。[14]此外，企業(yè)年金發(fā)展呈現(xiàn)出行業(yè)結構分布不平衡的狀況，建立企業(yè)年金的企業(yè)多集中在國有大中型企業(yè)，例如電信、鐵路、石化、電力等行業(yè)的企業(yè)。相比之下，中小型企業(yè)建立企業(yè)年金制度的非常少，這主要在于中小型企業(yè)成本壓力更大、員工流動性也更強，難以建立企業(yè)年金制度。

3.企業(yè)年金投資范圍不斷擴大，投資收益波動較大，投資效果有限

2019年，全國企業(yè)年金投資組合數(shù)為4327個，投資的資產(chǎn)金額為17690億元左右，投資收益1258億元，當年加權平均收益率為8.3%。[14]近十年企業(yè)年金基金加權平均收益率波動較大,例如：2014年和2015年的投資收益率較高，分別為9.3%和9.88%；2011年、2016年、2018年的投資收益率較低，分別為-0.78%、3.03%和3.01%。[14]相比于發(fā)達國家第二層次年金較高的投資收益率來說，我國企業(yè)年金投資收益狀況一般，投資效果有限。

(三)個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點及發(fā)展現(xiàn)狀

盡管保險業(yè)不遺余力開展商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務且成效顯著，但是由于沒有稅收優(yōu)惠政策的支持，相較三支柱框架中的其他兩個支柱，商業(yè)養(yǎng)老保險基金規(guī)模仍然與基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金規(guī)模十分懸殊。[15]2018年稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險正式實施，通過稅收優(yōu)惠政策支持第三層次養(yǎng)老保障體系的發(fā)展，為商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展提供了動力支持。稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠條件具體為：第一，對試點地區(qū)個人通過個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶購買符合規(guī)定的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的支出，允許在一定標準內稅前扣除；第二，計入個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶的投資收益，暫不征收個人所得稅；第三，個人領取商業(yè)養(yǎng)老金時征收個人所得稅，其中25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的稅率計算繳納個人所得稅，即實際稅率為7.5%。這標志著我國稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險制度取得突破性進展。

截至2019年3月，共有五批次23家保險公司獲得稅收遞延型養(yǎng)老保險業(yè)務資質。截至2018年12月，試點省市區(qū)累計承保保單約3.58萬件，實現(xiàn)保費收入6000多萬元，累計人均保費約1680元，投保人員以普通工薪人員為主。[16]可見，試點期間稅收遞延型養(yǎng)老保險發(fā)展并不如預期，發(fā)展規(guī)模并不大。這主要是受到以下兩方面原因的影響。第一，由于個人所得稅政策改革，稅延型養(yǎng)老險的優(yōu)惠力度相對減弱，試點目標群體縮小。試點期間，稅前扣除的額度為投保人月收入的6%或1000元，根據(jù)孰低的原則確定。由于個人所得稅起征點的提高(從3500元提高至5000元)和個稅專項附加扣除政策的實施，最高1000元的稅前抵扣標準過低，對參保人群的吸引力不大，甚至出現(xiàn)了少數(shù)投保人暫停繳費觀望的情況。[16]第二，抵稅流程復雜。根據(jù)孰低原則確定稅前扣除額的方法在具體業(yè)務操作過程中處理不便，過于復雜。此外，根據(jù)目前規(guī)定，個人自行購買稅延養(yǎng)老保險后，需登錄中保信平臺下載《稅延養(yǎng)老扣除憑證》，并向企業(yè)雇主提供憑證；企業(yè)代扣除后，實現(xiàn)在個稅前扣除，操作流程復雜。[17]

(四)多層次養(yǎng)老保險體系存在的突出問題：結構失衡

以上關于各層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展現(xiàn)狀的分析表明，我國多層次體系并未真正建立起來，呈現(xiàn)出結構失衡的狀況，具體體現(xiàn)在：基本養(yǎng)老保險一支獨大的局面一直存在，第二層次和第三層次的補充養(yǎng)老保險發(fā)展不足。

首先，從參保人數(shù)來看，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)遠高于企業(yè)年金和個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險參保人數(shù)，第二層次和第三層次養(yǎng)老保險覆蓋范圍極為有限。從全國層面來看，2019年底全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為96748萬人，其中城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)分別為43482萬人和53266萬人。2019年底全國參加企業(yè)年金人數(shù)為2548萬人。截至2018年12月，試點省市區(qū)累計承保保單約3.58萬件[16]，稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險參保人數(shù)也極為有限。

其次，從基金規(guī)模來看，基本養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模遠大于企業(yè)年金基金和個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險基金。據(jù)統(tǒng)計，2019年末中國三層次養(yǎng)老保險基金總值為90323億元，占當年GDP的比重為9.1%。第一層次養(yǎng)老金基金結余總值為62337億元，占養(yǎng)老保險金總值的比重為69%，其中：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余54181億元，占養(yǎng)老金總值比重為60%；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金結余8156億元，占養(yǎng)老金總值比重為9%(如表2數(shù)據(jù)所示)。第二層次養(yǎng)老保險基金總值為27985億元，占養(yǎng)老金總值比重為31%，其中：企業(yè)年金基金為17985億元，職業(yè)年金為10000億元左右。第三層次的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險基金規(guī)模極小，基金規(guī)模約為0.6億元。

表2 2019年中國三層次養(yǎng)老金結余規(guī)模及分布

由此可見，我國基本養(yǎng)老保險發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保率都較高，而第二層次和第三層次的補充養(yǎng)老保險發(fā)展滯后，出現(xiàn)“第一層次獨大，第二、三層次發(fā)展薄弱”的狀況。多層次養(yǎng)老保險體系是各國養(yǎng)老金改革的普遍做法和通行模式，能夠實現(xiàn)國家、單位和個人三方養(yǎng)老責任共擔，在保障國民基本養(yǎng)老生活的同時，實現(xiàn)養(yǎng)老金體系的健康可持續(xù)發(fā)展。例如，美國、加拿大、澳大利亞等國家的養(yǎng)老基金資產(chǎn)規(guī)模較大，占GDP的比重達一倍以上，且以第二層次和第三次的養(yǎng)老金為主。具體來看：美國積累的養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比重為146%，其中第二層次和第三層次養(yǎng)老保險金占GDP的比重分別為85.89%和45.5%；加拿大積累的養(yǎng)老金資產(chǎn)占GDP的比重為179.23%，其中第二層次和第三層次養(yǎng)老保險金占GDP的比重分別為97.1%和64.73%。[18]455-456相比而言，我國的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模小，占GPD的比重僅為9.1%，且以第一層次基本養(yǎng)老金為主，第二層次和第三層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展滯后，規(guī)模較小。如何發(fā)展壯大第二層次和第三層次的養(yǎng)老保險項目，是健全我國養(yǎng)老保險體系過程中需要思考和解決的首要問題。

三、完善多層次養(yǎng)老保險體系的對策建議

黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的各項主要目標，其中明確了“多層次社會保障體系更加健全”的發(fā)展目標。[19]該提法一方面堅持了我國多層次社會保障體系的發(fā)展方向，另一方面對“十四五”時期社會保障體系發(fā)展質量提出了更高的要求，要求多層次社會保障體系更加健全以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老保險作為社會保障體系中極為重要的組成部分，需要重點完善養(yǎng)老保險體系建設的頂層設計，妥善處理好多層次制度之間的關系。這是我國養(yǎng)老保險制度體系走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。為此，亟需從以下幾個方面探索改革我國多層次養(yǎng)老保險體系，以充分發(fā)揮養(yǎng)老保險制度的治理效能。

(一)堅持“廣覆蓋、?；?、可持續(xù)”的發(fā)展方向，完善基本養(yǎng)老保險制度

目前我國基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了制度全覆蓋和人群廣覆蓋的目標，體現(xiàn)了基本養(yǎng)老保障的廣泛性和公平性。同時基本養(yǎng)老保險制度定位于保障老年人的基本生活，新時代人民多層次的美好生活需求還需要由第二層次和第三層次的養(yǎng)老保險制度來提供更高水平的保障。隨著中國人口老齡化問題的不斷加劇，我國基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比不斷提高，基本養(yǎng)老保險基金面臨較大的支付壓力，我國多省市出現(xiàn)了養(yǎng)老金收不抵支的情況。在此背景下，一方面，我國亟待分步推進基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國調劑使用，發(fā)揮養(yǎng)老保險基金更大的互助共濟功能，增強基本養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性。另一方面，目前我國基本養(yǎng)老保險基金個人賬戶部分及社會統(tǒng)籌賬戶結余部分的基金投資方式極為有限，限制了基本養(yǎng)老保險基金的保值增值。為此，需要完善基本養(yǎng)老保險基金投資管理體制和方式，探索通過市場化和專業(yè)化的養(yǎng)老保險基金投資管理方式來實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的保值增值。

(二)從多層次養(yǎng)老保險體系的高度，調整基本養(yǎng)老保險制度的構成，為第二層次和第三層養(yǎng)老保險體系提供發(fā)展空間

我國國家主導的基本養(yǎng)老保險制度長期是絕大多數(shù)老百姓養(yǎng)老金的唯一來源，“?；尽弊兂闪恕氨Ｈ俊薄Ｖ鼗颈Ｕ?、輕其他層次養(yǎng)老保障制度安排的取向，使得基本養(yǎng)老保險繳費比例過高，企業(yè)和職工個人難以負擔額外的養(yǎng)老保險費支出來參加第二層次和第三層次的養(yǎng)老保險制度。為此，建議將基本養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶分離，將社會統(tǒng)籌部分整合為第一層次基本養(yǎng)老保險制度，實行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。此外，將基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶(按照工資8%的比例繳費)和第二層次補充養(yǎng)老保險中的企業(yè)年金和職業(yè)年金個人賬戶、第三層次稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險個人賬戶合并，適當降低基本養(yǎng)老保險繳費比例，為第二層次和第三層養(yǎng)老保險制度發(fā)展提供資金來源和發(fā)展空間。將基本養(yǎng)老保險制度中社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶制度分離后，通過相關的優(yōu)惠政策支持企業(yè)年金和個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，提高這兩項制度的參保率和繳費水平，并通過市場化和專業(yè)化的運作，提高企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險基金的投資收益率。由此，真正實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度?；旧钚枰?，第二層次和第三層養(yǎng)老保險制度提供重要補充的多層次養(yǎng)老保障格局。

(三)進一步完善稅收優(yōu)惠等配套政策，擴大企業(yè)年金和稅收遞延型養(yǎng)老保險覆蓋面

企業(yè)年金和稅收遞延型養(yǎng)老保險都實行自愿建立原則，稅收優(yōu)惠是提升企業(yè)和職工參保積極性的重要工具。目前我國企業(yè)年金和稅收遞延型養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠力度相對發(fā)達國家來說都較小。在完善第一層次基礎養(yǎng)老金制度的基礎上，應逐步加強稅收優(yōu)惠等政策，支持企業(yè)年金制度進一步發(fā)展。與此同時，加強對企業(yè)年金的投資和監(jiān)管，從制度設計上保障企業(yè)年金保值增值，以更好地提高養(yǎng)老金水平。在第三層次養(yǎng)老保險制度方面，建議采用單一的絕對稅前扣除數(shù)額，并適當提高稅前扣除標準(例如根據(jù)社會平均工資水平的變動，適當調整稅前扣除標準)。在稅收改革中，將稅收遞延型養(yǎng)老保險繳費納入個人所得稅專項扣除項目中，增強稅收激勵的精準性。對于收入低于納稅起征點的人員愿意參加稅收遞延型養(yǎng)老保險，應給予一定比例的補貼以增強第三層次養(yǎng)老保險制度對該群體的吸引力。此外，在稅收遞延型養(yǎng)老保險金領取階段的稅收政策比照個人所得稅模式，設置免征額，實現(xiàn)超額累進，以提高該項制度的吸引力。隨著第二層次和第三層次養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，需加強市場化運作提升投資回報，增強對企業(yè)職工的吸引力。