劉瑋 宋錦 李曦晨

【內(nèi)容提要】 為什么同一國際金融組織對(duì)不同項(xiàng)目的貸款批準(zhǔn)時(shí)長會(huì)存在差別？既有研究對(duì)國際金融組織貸款規(guī)模和條件的分配政治進(jìn)行了豐富研究，但對(duì)貸款批準(zhǔn)時(shí)長的分配及其影響因素缺乏充分討論。文章構(gòu)建了一個(gè)共同代理的理論框架，并以世界銀行作為案例，探究了國際金融組織貸款項(xiàng)目決策效率的影響因素。文章發(fā)現(xiàn)，核心股東國在追求本國利益過程中產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本總體上會(huì)降低世界銀行的決策效率。當(dāng)核心股東國的利益攸關(guān)度較高時(shí)，貸款項(xiàng)目設(shè)計(jì)的專業(yè)性讓位于大國政治利益，環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)對(duì)項(xiàng)目審批時(shí)長的影響減弱。核心股東國的偏好異質(zhì)性會(huì)增加協(xié)調(diào)成本，顯著延長項(xiàng)目審批時(shí)間，但其影響會(huì)隨著核心股東國整體利益增大而減弱。當(dāng)核心股東國的偏好強(qiáng)度較高時(shí)，核心股東國的內(nèi)部交易傾向會(huì)抑制大國協(xié)調(diào)成本對(duì)國際金融組織決策的拖延作用。上述研究發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)啟示是，除了改革冗余的行政程序，包容性地提升大國政治利益攸關(guān)度有利于提升國際金融組織的決策效率。

【關(guān)鍵詞】 國際金融組織 世界銀行 發(fā)展援助委托—代理 大國協(xié)調(diào)

【作者簡介】 劉瑋，中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員。電子郵箱： s j z - l i u w e i @ c a s s . o r g . c n

宋錦，中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員。電子郵箱： s o n g j i n @ c a s s . o r g . c n李曦晨，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)博士研究生。電子郵箱： l x c s u n s h i n e @1 6 3. c o m

一、引言

作為世界上最大的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，世界銀行通過提供貸款幫助廣大發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)各種發(fā)展挑戰(zhàn)。2 1世紀(jì)以來，世界銀行平均每年向全球提供3 2 8億美元貸款。①但世界銀行的貸款分配問題一直飽受質(zhì)疑。對(duì)世界銀行借貸行為的既有研究發(fā)現(xiàn)，貸款國的選擇、貸款規(guī)模分配以及貸款條件設(shè)計(jì)等長期受到主導(dǎo)國的地緣政治利益、經(jīng)濟(jì)利益及價(jià)值觀念的影響②，但對(duì)事關(guān)項(xiàng)目實(shí)際效果和申請(qǐng)國利益的項(xiàng)目審批過程卻鮮有涉及。③從世界銀行工作人員開始籌備項(xiàng)目材料到項(xiàng)目通過世界銀行執(zhí)董會(huì)（ E D s）審議，申請(qǐng)國要經(jīng)歷對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行反復(fù)論證和調(diào)整的煎熬過程。實(shí)際上，世界銀行在不同貸款項(xiàng)目上的批準(zhǔn)時(shí)長相差很大，一些貸款項(xiàng)目能夠很快被審議通過，審批時(shí)間短的只需1年；而另一些貸款項(xiàng)目則要經(jīng)歷更漫長的審批過程，長的甚至超過1 0年。那么，為什么一些項(xiàng)目的貸款批準(zhǔn)時(shí)間較短，而另一些項(xiàng)目的貸款批準(zhǔn)時(shí)間較長呢？進(jìn)一步來說，什么因素決定了世界銀行對(duì)貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)長的分配差異呢？

事實(shí)上，項(xiàng)目準(zhǔn)備和批準(zhǔn)程序?qū)儆谑澜玢y行提供發(fā)展融資全過程的上游環(huán)節(jié)，可能是整個(gè)世界銀行借貸政治的集中體現(xiàn)。項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間可以成為考察大國影響世界銀行貸款的非正式機(jī)制及相應(yīng)決策過程的窗口。項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)長不僅對(duì)急需發(fā)展融資的借款國產(chǎn)生重大的分配后果④，而且會(huì)影響世界銀行的項(xiàng)目執(zhí)行效果①。不少研究關(guān)注到國際金融組織借貸政治，并將分析焦點(diǎn)從貸款規(guī)模和條件拓展到對(duì)項(xiàng)目籌備時(shí)間的考察，認(rèn)為主要股東國會(huì)推動(dòng)自身具有特殊利益項(xiàng)目的前期進(jìn)度，由此提出了霸權(quán)國利益主導(dǎo)②與核心股東國集團(tuán)利益主導(dǎo)③兩種不同的解釋。這些研究發(fā)現(xiàn)了霸權(quán)國利益或核心股東國整體利益對(duì)項(xiàng)目審批進(jìn)度的加速機(jī)制，但卻忽視了大國間的利益沖突及其協(xié)調(diào)過程帶來的復(fù)雜影響。

本研究試圖引入共同代理的分析框架④，提出核心股東國的偏好異質(zhì)性（ p r e f e r e n c e h e t e r o g e n e i t y）⑤和偏好強(qiáng)度（ p r e f e r e n c e i n t e n s i t y）⑥來解釋國際金融組織的項(xiàng)目決策效率差異。概括地說，世界銀行的國際官僚在核心委托人的約束下開展日常工作。當(dāng)核心股東國偏好強(qiáng)度較低時(shí)，國際官僚具有一定程度的自主權(quán)，項(xiàng)目的審批時(shí)間受其滿足專業(yè)指標(biāo)要求（世界銀行的環(huán)境與社會(huì)影響評(píng)級(jí)）的影響。隨著核心股東國對(duì)項(xiàng)目的偏好強(qiáng)度增加，國際官僚的專業(yè)性會(huì)讓位于大國政治利益。核心股東國在追求自身利益過程中會(huì)面臨協(xié)調(diào)問題：一方面，核心股東國對(duì)借款國的偏好異質(zhì)性會(huì)增大項(xiàng)目審批過程中的協(xié)調(diào)成本，延長審批時(shí)間；另一方面，隨著核心股東國偏好強(qiáng)度的增加，核心股東國會(huì)傾向于通過內(nèi)部交易實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，從而抑制偏好異質(zhì)性對(duì)項(xiàng)目審批的延遲效應(yīng)。

本研究借助委托—代理理論考察了大國政治與國際金融組織的關(guān)系，其中的共同代理模型能夠有效地解釋國際金融組織的借貸行為。在國際金融組織決策過程中，核心股東國和國際官僚都按自身偏好行動(dòng)，但會(huì)受到委托—代理關(guān)系的約束，國際官僚的專業(yè)性指標(biāo)只在核心股東國偏好強(qiáng)度較低時(shí)發(fā)揮作用，而核心股東國作為集體委托人，對(duì)項(xiàng)目審批進(jìn)度的控制受其內(nèi)部利益分歧和協(xié)調(diào)成本的影響。接下來，本文將首先對(duì)既有國際金融組織借貸決策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧，然后在此基礎(chǔ)上提出共同代理理論的解釋框架和可檢驗(yàn)的具體假設(shè)。第三部分和第四部分介紹本研究的模型設(shè)定和數(shù)據(jù)來源，并分析主要的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果。最后，總結(jié)本研究的主要發(fā)現(xiàn)，并討論其政策啟示。

二、文獻(xiàn)回顧

貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)是國際金融組織決策過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)受到整體借貸政治的影響。盡管對(duì)國際金融組織項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間的專門研究較少，但可以從既有關(guān)于借貸分配政治中貸款流向、條件設(shè)計(jì)的研究中獲得啟示。概括地說，關(guān)于國際金融組織借貸政治的研究可以分為三類。

（一）霸權(quán)主導(dǎo)模式

對(duì)國際金融組織借貸政治的一種解釋是霸權(quán)主導(dǎo)模式。這種觀點(diǎn)遵循傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義，認(rèn)為國際組織是主導(dǎo)成員國的代理人或工具，無法獨(dú)立發(fā)揮作用。①國際金融組織的決策受到主導(dǎo)成員國的政治影響。許多經(jīng)驗(yàn)研究也發(fā)現(xiàn)，世界銀行的貸款決策并不是由發(fā)展融資的技術(shù)指標(biāo)決定，而是反映了霸權(quán)國美國的利益。①美國的利益通常既包括在聯(lián)合國大會(huì)決議投票中尋求支持②、籠絡(luò)聯(lián)合國安理會(huì)非常任理事國③等地緣政治利益，也包括貿(mào)易和金融等經(jīng)濟(jì)利益④，還包括國內(nèi)利益集團(tuán)、府會(huì)政府部門等國內(nèi)政治利益⑤。甚至有研究認(rèn)為，為了維護(hù)地緣政治利益，美國能夠利用非正式機(jī)制，越過正式程序控制國際金融組織。⑥霸權(quán)主導(dǎo)模式在對(duì)國際金融組織貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)的研究中也得到了驗(yàn)證。有研究發(fā)現(xiàn)，與美國在聯(lián)合國大會(huì)決議投票上立場越是接近的國家，其貸款項(xiàng)目會(huì)更快獲得批準(zhǔn)。⑦然而，霸權(quán)主導(dǎo)模式缺乏對(duì)正式?jīng)Q策規(guī)則和國際官僚自主作用的關(guān)注，也未考慮核心股東國偏好的作用及其內(nèi)部互動(dòng)對(duì)貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)的影響。

（二）官僚政治模式

對(duì)國際金融組織借貸政治的另一種解釋是官僚政治模式。這種觀點(diǎn)認(rèn)為國際官僚并不是成員國的附庸，而是具有自身獨(dú)立偏好和行動(dòng)能力。①基于公共選擇理論，世界銀行官僚的偏好既可能來自官僚政治的自我利益②，也可能表現(xiàn)為專業(yè)理念或機(jī)構(gòu)本身的政策目標(biāo)。③國際官僚具有權(quán)力擴(kuò)張和預(yù)算最大化的動(dòng)機(jī)。例如，世界銀行雇員面臨官僚化的貸款壓力，安排許多雇員處理新的貸款，但卻安排很少的人手來監(jiān)督已有的項(xiàng)目。④同時(shí)，國際官僚也希望決策能夠最大限度上獨(dú)立于成員國。例如，世界銀行曾在1 9 8 9年推動(dòng)I D A（國際開發(fā)協(xié)會(huì)）貸款分配改革，對(duì)I D A貸款發(fā)放附加“國家政策和制度評(píng)估”（ C P I A）來提升對(duì)貸款發(fā)放的決定權(quán)。⑤此外，世界銀行專家的經(jīng)濟(jì)學(xué)教育背景也使得他們多數(shù)堅(jiān)持“新自由主義”經(jīng)濟(jì)信念，這逐漸成為世界銀行的機(jī)構(gòu)文化。⑥總的來說，官僚政治模型對(duì)國際金融組織借貸行為的歷時(shí)性變化很有解釋力，但對(duì)同一時(shí)期不同案例的變化解釋不足。①進(jìn)一步來說，國際官僚對(duì)不同貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)長的具體影響和條件仍有待探討。

（三）委托—代理模式

上述兩種解釋模式都缺乏對(duì)正式制度條件下成員國和國際官僚的作用范圍和條件的探討。隨著委托—代理理論被引入國際組織研究，正式的授權(quán)和決策機(jī)制日益受到重視。②委托—代理理論的核心假定是國際組織作為代理人在委托人即各成員國的約束下實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，委托人通過監(jiān)督、懲罰等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人的控制，即代理人追求自身利益，但要遵循委托人施加的約束。③簡單的委托—代理關(guān)系是單一委托者授權(quán)單個(gè)代理完成某項(xiàng)任務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中多是更為復(fù)雜的共同代理。一種是多頭委托，即代理人同時(shí)受到多個(gè)委托人授權(quán)，且代理人與每個(gè)委托人之間締結(jié)獨(dú)立合同。④例如，歐洲部長理事會(huì)和歐洲議會(huì)分別授權(quán)歐洲委員會(huì)行使職能，各自獨(dú)立對(duì)歐洲委員會(huì)施加影響。另一種是集體委托，即一組行為者通過同一委托合同共同授權(quán)代理人履行職責(zé)，即代理人向集體委托人的共同決定負(fù)責(zé)。⑤

集體委托模式被認(rèn)為準(zhǔn)確地反映了國際金融組織與其成員國之間的關(guān)系。①世界銀行和國際貨幣基金組織并不是美國單方面授權(quán)的，而是多個(gè)成員國集體委托形成的代理機(jī)構(gòu)。美國單方面控制國際組織決策會(huì)非常困難，執(zhí)董會(huì)中基于規(guī)則的正式?jīng)Q策和國際官僚的日常工作都會(huì)顯著影響最終決定。②一方面，現(xiàn)有委托—代理理論強(qiáng)調(diào)集體委托人的控制作用，特別是正式?jīng)Q策權(quán)較大的核心股東國的偏好。鑒于美國、日本、德國、法國和英國等五國集團(tuán)（ G 5）是世界銀行和國際貨幣基金組織的最大股東和執(zhí)行董事成員，且這五個(gè)成員國在經(jīng)濟(jì)理念和地緣政治利益上比較接近，因此有研究提出G 5的地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益會(huì)影響貸款決策。③例如，國際貨幣基金組織對(duì)G 5銀行債務(wù)敞口較高的國家的危機(jī)救助貸款的批準(zhǔn)時(shí)間較短。④一些研究進(jìn)一步將考察范圍擴(kuò)展到七國集團(tuán)（ G 7） ，發(fā)現(xiàn)在聯(lián)合國大會(huì)決議投票中與G 7立場越接近的國家，獲得世界銀行和國際貨幣基金組織貸款的可能性越大。⑤也有研究系統(tǒng)地考察了執(zhí)董身份對(duì)貸款流向的影響，發(fā)現(xiàn)2 5個(gè)執(zhí)董成員國在擔(dān)當(dāng)執(zhí)董后，會(huì)為母國帶來貸款“紅利”。⑥

另一方面，由于不完全契約或委托人高昂的監(jiān)督和執(zhí)行成本，代理人經(jīng)常會(huì)獲得自主性。當(dāng)代理人追求的政策脫離委托者原本目標(biāo)時(shí)，就出現(xiàn)了“代理松懈”（ a g e n c ys l a c k）問題。①世界銀行官僚作為捐資國的代理人，在專業(yè)技術(shù)、項(xiàng)目運(yùn)作等方面的優(yōu)勢使其可能脫離委托人的控制，從而出現(xiàn)“代理松懈”現(xiàn)象。②特別是在共同代理的情況下，代理人更容易利用委托人之間的偏好差異追求自身利益。③從上述討論可知，委托—代理理論為國際組織決策提供了較有解釋力的分析工具，相關(guān)研究為進(jìn)一步闡釋核心股東國偏好結(jié)構(gòu)及其戰(zhàn)略互動(dòng)在貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)中的作用奠定了基礎(chǔ)。

三、世界銀行貸款的批準(zhǔn)政治：一個(gè)共同代理的分析框架

委托—代理理論中的共同代理模型比較適用于世界銀行的治理結(jié)構(gòu)。世界銀行可以視為一個(gè)共同代理人，由多個(gè)不同成員國（委托人）集體授權(quán)履行職責(zé)。世界銀行由1 8 5個(gè)成員國集體授權(quán)運(yùn)行，旗下的國際復(fù)興開發(fā)銀行（ I B R D）、I D A、國際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)各有一個(gè)執(zhí)董會(huì)管理，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)貸款、擔(dān)保業(yè)務(wù)和管理機(jī)構(gòu)常規(guī)行政業(yè)務(wù)等。執(zhí)董會(huì)實(shí)質(zhì)上是成員國（委托人）集體監(jiān)督、控制世界銀行官僚（代理人）行為的機(jī)構(gòu)，對(duì)世界銀行的所有政策擁有最終決定權(quán)。世界銀行執(zhí)董會(huì)共由2 4名執(zhí)行董事構(gòu)成，其中最大的五個(gè)股東國（目前為美國、日本、德國、法國和英國）各任命一名執(zhí)董，中國、俄羅斯和沙特阿拉伯任命各自的執(zhí)行董事，其余執(zhí)行董事由所屬選區(qū)選出（代表國家集團(tuán)）。在執(zhí)董會(huì)中，成員國的投票權(quán)與捐資配額掛鉤，且日常集體決策較少使用投票表決，一般以執(zhí)董會(huì)共識(shí)來決策。④因此，執(zhí)董會(huì)成員的決策權(quán)并不是平等的，少數(shù)主要股東國對(duì)執(zhí)董會(huì)的決定發(fā)揮著重要影響。

對(duì)核心股東國的界定，一類研究突出霸權(quán)國美國在國際金融組織中的主導(dǎo)作用，但正式的決策權(quán)取決于投票權(quán)分配和決策規(guī)則程序，盡管美國持有對(duì)修改世界銀行和國際貨幣基金組織協(xié)議條款的否決權(quán)①，但它實(shí)質(zhì)上仍無法通過絕對(duì)多數(shù)投票權(quán)來控制這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的日常決策。另一類研究將G 5、G 7等作為國家集團(tuán)來整體分析核心股東國的影響，這不僅忽視了這些國家內(nèi)部偏好差異的影響，還忽略了中國等具有獨(dú)立董事地位的新興經(jīng)濟(jì)體的作用。特別是貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間往往受到協(xié)調(diào)過程的影響，更加需要關(guān)注核心股東國的偏好差異。因此，本文將綜合以下兩條標(biāo)準(zhǔn)來確定核心股東國：一是可任命獨(dú)立董事的成員國，二是近2 0年來平均投票權(quán)的排名。在8個(gè)可任命獨(dú)立董事的國家中，美國、日本、德國、中國、法國和英國等六大股東國（后文稱作G 6）在2 0 0 0年至2 0 1 8年一直是I B R D的前六大投票權(quán)份額持有者，而俄羅斯和沙特阿拉伯的投票權(quán)排名則并不穩(wěn)定且排名都在第9名之外，落后于加拿大、印度等非獨(dú)立董事成員國，見表1。目前， G 6共同持有I B R D和I D A的3 9. 5 3%和3 6. 5 0%的投票權(quán)，并在過去的2 0年中維持在一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的水平②，具有壓倒性影響力。因此，綜合執(zhí)董會(huì)中的獨(dú)立董事身份和投票權(quán)排位兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看，本文將G 6作為行使集體授權(quán)的核心股東國（委托人） ，對(duì)世界銀行官僚（代理人）準(zhǔn)備項(xiàng)目的行為進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

根據(jù)委托—代理理論，核心股東國控制世界銀行官僚（代理人）按其目標(biāo)開展工作。核心股東國實(shí)質(zhì)上能夠框定執(zhí)董會(huì)決策，執(zhí)董會(huì)認(rèn)定項(xiàng)目是否準(zhǔn)備充足并決定項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)董會(huì)審批程序的時(shí)間。盡管國際官僚提出的總體原則和具體技術(shù)指標(biāo)整體上代表了核心股東國的長期利益，但很難靈活滿足核心股東國在特殊情況下的利益。因此，當(dāng)核心股東國對(duì)項(xiàng)目的偏好強(qiáng)度較大時(shí)，就更有動(dòng)力干預(yù)批準(zhǔn)流程，國際官僚的技術(shù)性指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目審批進(jìn)度的影響就較小。但核心股東國的干預(yù)并不一定就是單向的加速作用，當(dāng)核心股東國的偏好異質(zhì)性較大時(shí)，反而會(huì)加劇分配沖突，增加協(xié)調(diào)成本，從而延長審批時(shí)間。①核心股東國的利益分歧拖延世界銀行決策時(shí)間的一個(gè)生動(dòng)案例就是，美國與歐洲成員及日本圍繞I D A 5 0%的資金是以贈(zèng)款還是貸款的形式分發(fā)出現(xiàn)爭執(zhí)，結(jié)果導(dǎo)致I D A第十三次增資談判在2 0 0 1年1 2月截止日期之后被擱置了三個(gè)多月。②但是，隨著核心股東國偏好強(qiáng)度的增加，股東國之間達(dá)成投票交易（ l o g r o l l i n g）或私下交易（ h o r s e t r a d i n g）的機(jī)會(huì)空間增大，從而可能稀釋偏好異質(zhì)性對(duì)項(xiàng)目審批的延時(shí)效應(yīng)。①也就是說，偏好異質(zhì)性發(fā)揮作用會(huì)受到偏好強(qiáng)度的制約。

那么，應(yīng)該如何確定核心股東國的偏好呢？已有研究對(duì)于到底是地緣政治利益還是經(jīng)濟(jì)利益更能反映股東國的偏好存在爭論，本文將同時(shí)考察地緣政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的影響。股東國地緣政治利益由該年度其與借款國在聯(lián)合國大會(huì)決議投票中的立場接近程度來衡量。股東國經(jīng)濟(jì)利益由該年度其對(duì)借款國的貿(mào)易量來衡量。此外，文中還用雙邊援助規(guī)模來衡量股東國對(duì)替代性融資渠道的偏好。在此基礎(chǔ)上，本文提出如下假設(shè)： G 6的偏好異質(zhì)性越大，項(xiàng)目審批時(shí)間越長，但這一作用會(huì)隨著G 6的偏好強(qiáng)度增加而受到削弱。

盡管核心股東國保持對(duì)世界銀行的控制，但國際官僚仍負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批的日常工作。項(xiàng)目批準(zhǔn)程序包括世界銀行官僚對(duì)項(xiàng)目的調(diào)查、論證和評(píng)估等，其中的項(xiàng)目評(píng)估主要是對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)與環(huán)境影響、財(cái)務(wù)可持續(xù)性以及可能的替代方案等進(jìn)行評(píng)估。只有評(píng)估合格之后才會(huì)向世界銀行執(zhí)行董事會(huì)推薦該項(xiàng)目。②當(dāng)然，世界銀行工作人員必須考慮其提交的項(xiàng)目方案能否被執(zhí)董會(huì)通過，因此可能在提交執(zhí)董會(huì)之前，分別與執(zhí)董會(huì)成員“非正式溝通”。因此，世界銀行官僚雖然整體上受到G 6的控制，但他們也可能追求自主的政策目標(biāo)。特別是當(dāng)核心股東國對(duì)項(xiàng)目的偏好強(qiáng)度較低時(shí)，國際官僚的自主性就會(huì)凸顯出來。

世界銀行官僚的偏好很大程度源自其專業(yè)知識(shí)和組織文化。世界銀行將推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境與社會(huì)保護(hù)下的可持續(xù)發(fā)展作為重要政策目標(biāo)。從2 0世紀(jì)8 0年代開始，世界銀行超越傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長理念，推廣社會(huì)凝聚力、氣候變化、公共健康等更廣泛的發(fā)展理念①，并自1 9 8 9年開始將環(huán)境與社會(huì)保障政策引入項(xiàng)目可行性評(píng)估框架②，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的潛在環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)級(jí)，以確保項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)影響可控。世界銀行技術(shù)團(tuán)隊(duì)會(huì)對(duì)環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目給予高度關(guān)注，要求在反復(fù)修改項(xiàng)目活動(dòng)和尋找替代方案之后才會(huì)考慮進(jìn)入批準(zhǔn)流程。因此，本文假定世界銀行官僚的偏好是降低項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，本文提出以下假設(shè)：項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)越高，項(xiàng)目審批時(shí)間越長，但這種影響會(huì)隨著G 6的偏好強(qiáng)度的增加而下降。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

（一）模型設(shè)定

本文的實(shí)證模型致力于分析世界銀行貸款項(xiàng)目從籌備到被批準(zhǔn)的時(shí)間長度即審批周期的決定因素，并檢驗(yàn)前文基于共同代理理論提出的研究假設(shè)。由于世界銀行并不公布項(xiàng)目的審批周期，只公布項(xiàng)目最終通過審批得以立項(xiàng)的時(shí)間（ a p p r o v a l d a t e） ，我們可以建立如下模型③

即借款國i的項(xiàng)目j的立項(xiàng)時(shí)間是由項(xiàng)目開始籌備的時(shí)間和審批周期來決定的。其中， I D D a t e i j表示實(shí)際申請(qǐng)日期， u i j表示該項(xiàng)目的實(shí)際審批周期。

但是，世界銀行也未公布項(xiàng)目開始籌備的具體時(shí)間（ I D D a t e） ，我們能獲得的是項(xiàng)目的“身份識(shí)別號(hào)”（ P r o j e c t I D）。在世界銀行貸款項(xiàng)目的實(shí)際立項(xiàng)、運(yùn)營和管理流程中，為了滿足項(xiàng)目籌備的管理需要，世界銀行從項(xiàng)目籌備開始會(huì)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目賦以項(xiàng)目編號(hào)，類似于項(xiàng)目的“身份識(shí)別號(hào)”，并以此編號(hào)為基礎(chǔ)開展之后的資料收集、可行性研究、文件起草、預(yù)算籌備、人員調(diào)配以及談判、審批、運(yùn)營、執(zhí)行、評(píng)估等活動(dòng)。該編號(hào)根據(jù)項(xiàng)目開始籌備的時(shí)間順序排列，每一個(gè)新的項(xiàng)目開始籌備，編號(hào)依次向后順延，保障每個(gè)項(xiàng)目編號(hào)都是獨(dú)有而不重復(fù)的。①在這個(gè)機(jī)制下，編號(hào)越小的項(xiàng)目被提出的時(shí)間越早，編號(hào)越大的項(xiàng)目被提出的時(shí)間越晚，編號(hào)的數(shù)值可以用來反映項(xiàng)目開始籌備的先后順序。由于I D D a t e i j的測量數(shù)據(jù)無法獲得，只能將P r o j e c t I D i j作為I D D a t e i j的代理變量，即

其中， X i j包括貸款項(xiàng)目自身性質(zhì)、項(xiàng)目申請(qǐng)國特征和G 6對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)國的偏好這三類特征變量，具體如下：

第一，項(xiàng)目特征。主要包括： （ 1）是否是補(bǔ)充性貸款。（ 2）是否是結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目。（ 3）項(xiàng)目活動(dòng)涉及領(lǐng)域的數(shù)量。例如，項(xiàng)目是否既涉及水利領(lǐng)域又涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。（ 4）環(huán)境與社會(huì)保障條款分級(jí)。該變量代表世界銀行工作人員的偏好，我們預(yù)期世行評(píng)估的項(xiàng)目潛在環(huán)境與社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)越高，審批時(shí)間越長。（ 5）項(xiàng)目貸款規(guī)模。（ 6）是否是I D A贈(zèng)款。這些項(xiàng)目特征可能影響項(xiàng)目籌備的復(fù)雜性。

第二，貸款國特征。主要包括： （ 1）貸款國投票份額。我們預(yù)期投票份額越高，申請(qǐng)貸款過程中游說能力越強(qiáng)，批準(zhǔn)周期越快。（ 2）貸款國是否為非常任理事國。我們預(yù)期非常任理事國身份能夠推進(jìn)融資申請(qǐng)。（ 3）貸款國的政體。我們預(yù)期民主國家更容易獲得世界銀行貸款支持。（ 4）貸款國的人均G D P。相對(duì)而言，貧窮國家的融資需求更容易得到滿足。（ 5）貸款國涉及的沖突和戰(zhàn)爭數(shù)量。（ 6）貸款國的外債占G D P的比重。這些特征變量在整個(gè)項(xiàng)目籌備階段可能發(fā)生變化，本文使用項(xiàng)目批準(zhǔn)年份滯后三年的變量取值分別代入方程，主要是由于世界銀行項(xiàng)目的平均籌備時(shí)間在一年半左右①，那么項(xiàng)目可行性研究和相關(guān)評(píng)估分析可觀測的國別特征變量一般為項(xiàng)目批準(zhǔn)年份前兩年半的數(shù)據(jù)。考慮到主要宏觀變量進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)都是年度統(tǒng)計(jì)而多數(shù)項(xiàng)目是年度間進(jìn)行，本文認(rèn)為滯后三年的國別特征變量是世界銀行項(xiàng)目審批時(shí)考慮的依據(jù)。

項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)、貸款規(guī)模、是否是I D A貸款、是否是補(bǔ)充性貸款、項(xiàng)目覆蓋的行業(yè)數(shù)量、申請(qǐng)?jiān)鷩谑澜玢y行的投票份額都來自世界銀行的公開數(shù)據(jù)。項(xiàng)目是否為結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目來自A i d D a t a數(shù)據(jù)。國家是否為非常任理事國來自D r e h e r和A x e l （ 2 0 0 9）。①貸款國的政體數(shù)據(jù)來自P o l i t y V。貸款國的人均G D P和外債占G D P的比重來自世界發(fā)展指數(shù)（WD I） ，其中外債占G D P比重存在部分缺失值，使用Q E D S數(shù)據(jù)庫進(jìn)行補(bǔ)充，并剔除了外債中I B R D貸款規(guī)模。G 6國家分別對(duì)各國的雙邊援助額來自A i d D a t a和O E C D數(shù)據(jù)庫中的O D A官方援助項(xiàng)目。G 6國家與申請(qǐng)?jiān)鷩业耐镀毕嗨贫鹊臄?shù)據(jù)來自M i c h a e l B a i l e y， A n t o n S t r e z h n e v和E r i k V o e t e n（ 2 0 1 6）②。G 6國家與貸款國的雙邊貿(mào)易規(guī)模和G 6各自的貿(mào)易總規(guī)模數(shù)據(jù)來自I MF D OT S數(shù)據(jù)庫。

其中， X表示對(duì)不同類型利益的偏好，即投票相似度水平、雙邊貿(mào)易份額和雙邊援助規(guī)模。具體而言，本文以G 6國家與該國在聯(lián)大投票中的立場相似度的總和反映G 6對(duì)該國政治偏好強(qiáng)度，而G 6國家與該國在聯(lián)大投票中相似度的標(biāo)準(zhǔn)差反映G 6對(duì)該國的政治偏好的異質(zhì)性。以G 6國家對(duì)該國援助規(guī)模（ l n形式）的總和反映G 6對(duì)該國援助偏好的強(qiáng)度；以G 6國家對(duì)該國援助規(guī)模的變異系數(shù)反映G 6對(duì)該國援助偏好的異質(zhì)性。以G 6國家對(duì)該國雙邊貿(mào)易規(guī)模（占G 6各國自身貿(mào)易份額）的總和反映G 6對(duì)該國貿(mào)易偏好的強(qiáng)度，以G 6國家對(duì)該國雙邊貿(mào)易規(guī)模的變異系數(shù)反映G 6對(duì)該國偏好的異質(zhì)性。表2展示了上述主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

（三）主要回歸結(jié)果

整體而言，項(xiàng)目的審批時(shí)間與項(xiàng)目自身特征的相關(guān)性很?。ū憩F(xiàn)為項(xiàng)目特征變量的回歸結(jié)果都不顯著）。除了補(bǔ)充性貸款項(xiàng)目的批準(zhǔn)時(shí)間顯著下降，其他項(xiàng)目層面控制變量的影響非常有限。即使是補(bǔ)充性貸款，其影響也遠(yuǎn)比G 6國家的影響特別是G 6國家對(duì)該國政治上考量的影響要小。由此可見，項(xiàng)目的審批周期是由政治考量決定的，而非取決于項(xiàng)目特征指標(biāo)。在控制美國偏好和項(xiàng)目特征的情況下， G 6國家的偏好結(jié)構(gòu)是影響世界銀行援助項(xiàng)目審批周期的最重要因素，這是本文的基本發(fā)現(xiàn)之一。表3報(bào)告了控制時(shí)間、行業(yè)和國家效應(yīng)后的隨機(jī)前沿模型估計(jì)結(jié)果，根據(jù)模型（ 4）的估計(jì)，世界銀行貸款項(xiàng)目的平均審批周期為5 0 2天。

基于回歸分析獲得的主要發(fā)現(xiàn)如下。

第一， G 6政治偏好的異質(zhì)性會(huì)顯著影響項(xiàng)目審批時(shí)間，但其影響隨G 6政治偏好強(qiáng)度的增加而減小，但是G 6經(jīng)濟(jì)偏好強(qiáng)度和異質(zhì)性對(duì)項(xiàng)目審批時(shí)間沒有顯著影響。政治偏好差異是所有潛在因素中影響最為明顯、作用最大的。如果G 6與借貸國之間的政治利益的差異較大，該借款國申請(qǐng)世界銀行援助獲批的時(shí)間往往更長。政治偏好強(qiáng)度和政治偏好異質(zhì)性的交叉項(xiàng)的回歸結(jié)果顯示，政治偏好異質(zhì)性的影響隨政治偏好強(qiáng)度的增加而減小。假設(shè)一個(gè)貸款項(xiàng)目除G 6政治偏好強(qiáng)度外所有變量均取均值，那么當(dāng)G 6政治偏好強(qiáng)度①分別是3、3. 5、4和4. 5時(shí)， G 6政治偏好異質(zhì)性提高1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，它申請(qǐng)?jiān)@批的時(shí)間分別會(huì)增加3 6天、減少1 2天、減少5 5天和減少9 3天。即若G 6對(duì)借款國的政治偏好強(qiáng)度較高， G 6內(nèi)部的政治利益差異對(duì)項(xiàng)目審批的延遲作用較小。如果G 6對(duì)借款國的政治偏好強(qiáng)度較低，那么G 6內(nèi)部政治利益不一致對(duì)項(xiàng)目審批的延遲作用就非常明顯。如圖3所示，根據(jù)回歸（ 3）的系數(shù)計(jì)算出的使G 6政治偏好異質(zhì)性對(duì)審批周期的邊際影響等于0的G 6政治偏好強(qiáng)度水平為3. 3 6（約為前1 0%分位） ，當(dāng)G 6政治偏好強(qiáng)度大于0. 3 6時(shí)， G 6政治偏好異質(zhì)性的影響開始為負(fù)，即縮短項(xiàng)目審批時(shí)間；但是進(jìn)一步的邊際效應(yīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，僅當(dāng)G 6政治偏好強(qiáng)度大于4時(shí)（約為前2 0%分位） ， G 6政治偏好異質(zhì)性隨政治偏好強(qiáng)度增加而減少審批時(shí)間的作用才是統(tǒng)計(jì)顯著的。

上述回歸結(jié)果符合共同代理理論對(duì)核心股東國作用的預(yù)期。核心股東國的偏好分歧會(huì)增加協(xié)調(diào)成本，從而延長項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間。但是協(xié)調(diào)成本帶來的延時(shí)機(jī)制會(huì)隨著核心股東國總體偏好強(qiáng)度的增加而減弱。這是由于隨著利益攸關(guān)度的增加， G 6達(dá)成投票交易或私下交易的可能性提升，協(xié)調(diào)成本降低。因此，實(shí)證結(jié)果顯示， G 6政治偏好的異質(zhì)性會(huì)顯著影響項(xiàng)目審批時(shí)間，但其影響隨G 6政治偏好強(qiáng)度的增加而減小。據(jù)此可以推斷，一個(gè)國家若對(duì)G 6的地緣政治重要性均較低，且在G 6內(nèi)部處于“選邊站隊(duì)”的位置，那么其獲得世界銀行項(xiàng)目批準(zhǔn)的周期最長。對(duì)于在地緣政治上不那么重要的借貸國來說，為盡快獲得國際金融組織的貸款支持，其理性選擇應(yīng)是進(jìn)行“兩邊下注”，避免因核心股東國偏好分歧而延長項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間。對(duì)于地緣政治重要性較高的借貸國，盡管核心股東國偏好分歧可能延長項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)間，但是G 6達(dá)成內(nèi)部交易的傾向會(huì)削弱這種延時(shí)機(jī)制的作用。

第二，世界銀行官僚偏重的項(xiàng)目環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)（ e n v r i s k，以下簡稱“評(píng)級(jí)”）會(huì)影響項(xiàng)目審批周期，但其影響會(huì)隨著G 6對(duì)貸款國政治偏好強(qiáng)度的增加而降低。回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，控制了項(xiàng)目所在年份、所在行業(yè)和國家固定效應(yīng)后，項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)水平越高，審批周期越長。根據(jù)模型預(yù)測結(jié)果，當(dāng)其他變量取均值水平、評(píng)級(jí)為不需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，審批時(shí)間為3 5 8天；當(dāng)評(píng)級(jí)為需要部分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者子項(xiàng)目需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，審批時(shí)間為5 2 6天；當(dāng)評(píng)級(jí)為需要完全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，審批時(shí)間為7 7 1天。但當(dāng)G 6對(duì)借款國政治偏好強(qiáng)度較高時(shí)，項(xiàng)目潛在的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)審批周期的影響有所下降（如圖4） ，即因潛在環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的項(xiàng)目審批周期延長的作用受到抑制，主要表現(xiàn)為G 6_v o t e s i m_t o t與e n v r i s k的交叉項(xiàng)系數(shù)為負(fù)。

上述結(jié)果符合共同代理理論對(duì)國際官僚作用的預(yù)期。盡管世界銀行官僚對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)會(huì)影響項(xiàng)目審批周期，但官僚的偏好會(huì)受到核心股東國的控制。特別是，當(dāng)核心股東國的政治利益較大時(shí)，就會(huì)出于自身政治利益考慮干預(yù)世界銀行貸款審批，導(dǎo)致世界銀行官僚對(duì)項(xiàng)目潛在環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的把控降低。由此可以發(fā)現(xiàn)，在世界銀行援助分配過程中， G 6的政治利益弱化了世界銀行作為旗艦發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)的主要結(jié)果

考慮到項(xiàng)目的審批過程可能因納入申請(qǐng)?jiān)鷩业淖钚绿卣髯兓绊懥藢?shí)際審批進(jìn)度，本文使用滯后兩期的國別特征變量以及使用面板回歸估算審批時(shí)間u兩種方法對(duì)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。從結(jié)果來看，不論是替換滯后兩期的變量，還是對(duì)l n u進(jìn)行面板回歸檢驗(yàn)，本文的主要結(jié)論都沒有發(fā)生變化。穩(wěn)健性檢驗(yàn)的主要結(jié)果如表4所示。

對(duì)G 6變量和援助國相關(guān)變量滯后2期處理后，主要結(jié)果如下：第一，項(xiàng)目識(shí)別號(hào)（ P r o j e c t I D）與項(xiàng)目批準(zhǔn)日期之間的相關(guān)關(guān)系沒有顯著調(diào)整。第二， G 6在政治上的利益分歧、利益集中度及其交互作用的影響均高于基線模型中回歸結(jié)果，這更加顯著地反映出G 6出于自身政治利益考量對(duì)世界銀行貸款項(xiàng)目審批施加的干擾作用。第三， G 6政治利益分布對(duì)項(xiàng)目潛在環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響的干擾與基線模型中的發(fā)現(xiàn)一致，政治利益強(qiáng)度會(huì)顯著減弱審批對(duì)項(xiàng)目潛在環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的審慎程度，加快項(xiàng)目審批流程。第四，各國雙邊援助和雙邊貿(mào)易對(duì)項(xiàng)目審批周期仍然沒有顯著影響。使用O L S方法對(duì)估計(jì)的審批時(shí)間進(jìn)行重新估計(jì)后，本文的主要結(jié)論都沒有發(fā)生變化，但G 6政治利益偏好的系數(shù)顯著性略有下降。

五、結(jié)論

本研究試圖明確那些影響國際金融組織對(duì)不同貸款項(xiàng)目批準(zhǔn)時(shí)長存在差異的決定性因素。通過引入委托—代理模型，本研究發(fā)現(xiàn)，國際金融組織核心股東國對(duì)貸款項(xiàng)目的偏好結(jié)構(gòu)，即偏好強(qiáng)度和偏好差異，會(huì)顯著影響項(xiàng)目批準(zhǔn)周期。具體來說，在委托—代理框架下，一方面，核心股東國保持對(duì)國際金融組織的決策控制。當(dāng)決策事項(xiàng)與核心股東國的利益攸關(guān)度較高時(shí)，核心股東國政治利益就會(huì)取代國際組織的專業(yè)性。在核心股東國政治干預(yù)過程中，政治利益紛爭會(huì)增加協(xié)調(diào)成本，從而降低決策效率。然而，核心股東國的偏好差異對(duì)決策的延遲機(jī)制受到偏好強(qiáng)度的調(diào)節(jié)。當(dāng)核心股東國偏好強(qiáng)度較高時(shí)，核心股東國之間的私下交易傾向會(huì)降低協(xié)調(diào)成本，弱化對(duì)決策延遲的效果。另一方面，國際金融組織的官僚具有一定的自主性，特別是當(dāng)決策事項(xiàng)與核心股東國的利益攸關(guān)度降低時(shí)，國際官僚的專業(yè)作用更會(huì)凸顯，即環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)越高的項(xiàng)目，審批周期越短。

本研究的主要發(fā)現(xiàn)具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)啟示：第一，傳統(tǒng)的霸權(quán)利益和核心股東國集體利益模式無法充分解釋國際組織的決策行為，核心股東國的偏好結(jié)構(gòu)對(duì)借貸決策的影響顯著。國際組織核心股東國內(nèi)部的利益聯(lián)盟和戰(zhàn)略互動(dòng)值得進(jìn)一步深入研究。第二，委托—代理理論是解釋國際組織決策的有益分析框架。國際組織官僚在核心股東國的控制下發(fā)揮作用，核心股東國的偏好強(qiáng)度會(huì)影響國際組織的專業(yè)性。當(dāng)決策事項(xiàng)對(duì)核心股東國的政治利益重大時(shí)，國際組織的專業(yè)性讓位于政治性。第三，國際組織決策效率的不均衡分布會(huì)帶來分配后果，反過來會(huì)影響國家的地緣政治選擇。在核心股東國政治偏好強(qiáng)度較低時(shí)，政治利益分歧對(duì)決策的延遲機(jī)制更加明顯。由此可以推斷，“選邊站隊(duì)”的地緣小國更容易遭遇決策“僵局”。第四，本文對(duì)國際制度改革的啟示是，為了提升國際組織決策效率，不僅要改革繁雜冗余的行政程序，更重要的是要包容性地提升大國的政治利益攸關(guān)度，降低大國間協(xié)調(diào)成本。

* 本文是國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“亞投行與現(xiàn)有多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的競爭性與互補(bǔ)性研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)： 1 8 C G J 0 2 2）的階段性成果。感謝《國際政治科學(xué)》期刊匿名評(píng)審專家的寶貴意見，文中疏漏由筆者負(fù)責(zé)。

①估計(jì)方法如下： （ 1）將項(xiàng)目根據(jù)I D從低到高排序，每3 0個(gè)項(xiàng)目分1組； （ 2）使用該組中最早的批準(zhǔn)日期作為整個(gè)組的標(biāo)識(shí)日期； （ 3）根據(jù)批準(zhǔn)日期對(duì)數(shù)值和這個(gè)近似的識(shí)別日期對(duì)數(shù)值之間的差異估算持續(xù)時(shí)間。

①項(xiàng)目貸款規(guī)模、貸款國人均G D P、G 6對(duì)貸款國援助、G 6對(duì)貸款國雙邊貿(mào)易的原始數(shù)據(jù)均已按照2 0 0 5年不變價(jià)調(diào)整。

①G 6政治偏好強(qiáng)度取值區(qū)間為2. 4 1～5. 2 5，均值為3. 8 6。