盧頌馨

(1.深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 深圳 440300；2.遼寧科技大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 鞍山 210300；3.澳門大學(xué) 法學(xué)院，澳門 氹仔 999078)

一、澳門土地空間開拓的必要性

土地空間的大小和質(zhì)量不僅影響著社會(huì)民生需求的平衡，還決定著城市發(fā)展的規(guī)模和發(fā)展水平。隨著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，大量外來(lái)人口涌入，澳門土地空間緊缺所引發(fā)的問題日益突出，制約著澳門持續(xù)穩(wěn)健地發(fā)展，因此開拓澳門土地空間顯得尤為重要。

(一)澳門人地矛盾的突出問題

澳門由澳門半島、凼仔島和路環(huán)島三部分組成。根據(jù)澳門官方數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，澳門的陸地面積(不包括澳門大學(xué)新校區(qū))為32.9平方公里[1]，總?cè)丝跀?shù)達(dá)685,400人[2]，人口密度達(dá)到20,833人/平方公里。根據(jù)2019年澳門統(tǒng)計(jì)暨普查局公布的數(shù)據(jù)顯示，半島(即花地瑪堂區(qū)、圣安多尼堂區(qū)、風(fēng)順堂區(qū)、大堂區(qū)和望德堂區(qū))的人口密度為57,300人/平方公里，氹仔的人口密度為13,700人/平方公里，路環(huán)的人口密度為3,900人/平方公里。[3]根據(jù)2017年澳門統(tǒng)計(jì)暨普查局公布的數(shù)據(jù)顯示，花地瑪堂區(qū)的人口最多，共246,600人；其次是圣安多尼堂區(qū)，共137,200人；氹仔共104,700人；風(fēng)順堂區(qū)共54,200人；大堂區(qū)共49,400人；望德堂區(qū)共33,300人；路環(huán)區(qū)則最少，只有26,700人。[4]可見，澳門人口分布極不均勻，土地利用強(qiáng)度分配不均[5]，人口主要集中在半島，土地承載壓力極大(見圖1)。換言之，半島的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界水平，人地關(guān)系也相當(dāng)緊張。

圖1 澳門人口堂區(qū)分布圖

根據(jù)澳門官方數(shù)據(jù)顯示，自回歸以來(lái)澳門的人口數(shù)量不斷上漲，從2000年的431,500人到2020年第二季度的685,400人[2]，增幅達(dá)到58.84%。近十年來(lái)，澳門經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特區(qū)政府大力發(fā)展會(huì)展業(yè)和博彩業(yè)，吸引了來(lái)自國(guó)內(nèi)外的大量游客，入境旅客也從2009年的21,752,751人次增漲至2019年的39,406,181人次[6]，增幅高達(dá)81.15%。

自然環(huán)境是社會(huì)發(fā)展必不可少的條件，也是人類活動(dòng)的前提條件，這些都是人地關(guān)系規(guī)律的應(yīng)有之義。生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，人類對(duì)自然影響的逐漸增大，并不意味著人類可以離開自然，而帶來(lái)人類利用自然和利用自然規(guī)律的深化，人類與自然關(guān)系的緊密化和復(fù)雜化。而地狹人密已經(jīng)成為澳門人地關(guān)系的特征，澳門是人類活動(dòng)對(duì)自然干擾最強(qiáng)烈的地區(qū)之一。[7]反之自然對(duì)人類活動(dòng)的干擾亦是如此。由于澳門長(zhǎng)期面臨著人口增長(zhǎng)所帶來(lái)的壓力，城市的土地承載力面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，居民的生活水平也越來(lái)越得不到保障。澳門政府不斷倡導(dǎo)通過改造各類“剩余空間”以營(yíng)造休憩空間的寶貴土地資源。[8]有學(xué)者更是指出，“本澳現(xiàn)時(shí)人口密度高，部分舊區(qū)密度超過10萬(wàn)人/平方公里，人口密度若再提升將難以優(yōu)化生活質(zhì)素；同時(shí)，現(xiàn)時(shí)澳門半島有約1/6面積位于世界遺產(chǎn)緩沖區(qū)內(nèi)，相關(guān)區(qū)難以再進(jìn)一步加大發(fā)展強(qiáng)度?！盵9]由此可見，目前澳門人地矛盾的問題非常突出。

(二)經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展的要求

自回歸以來(lái)，澳門的國(guó)民生產(chǎn)總值也已經(jīng)從2000年的53,938百萬(wàn)澳門元到2019年的434,670百萬(wàn)澳門元[10]，人均生產(chǎn)總值也從2000年的125,271澳門元到2019年的645,438澳門元[11]，均位居世界前列。由于長(zhǎng)久以來(lái)澳門的發(fā)展主要以博彩業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的數(shù)據(jù)顯示，2009年澳門的博彩稅收益約占特別行政區(qū)政府財(cái)政收入的七成多，近年來(lái)澳門的博彩毛收入更曾超越了美國(guó)拉斯維加斯金光大道[12]，澳門已成為全球第一大賭城。

澳門目前又被賦予了新的歷史使命。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《大灣區(qū)綱要》)的要求，澳門需要融入國(guó)家發(fā)展大局，維護(hù)其長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。在完善城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展體系方面，澳門需要建設(shè)世界旅游休閑中心、中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地；在戰(zhàn)略定位方面，澳門作為自由開放經(jīng)濟(jì)體的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化改革、擴(kuò)大開放，加快制度創(chuàng)新和先行先試，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，更好融入全球市場(chǎng)體系；在空間格局方面，澳門要求發(fā)揮澳門—珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，深化澳珠合作，提升整體實(shí)力和全球影響力，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)深度參與國(guó)際合作。同時(shí)，《大灣區(qū)綱要》的指導(dǎo)思想也是要求澳門全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，堅(jiān)持新發(fā)展理念，充分認(rèn)識(shí)和利用“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)、港澳獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和廣東改革開放先行先試優(yōu)勢(shì)，解放思想、大膽探索，不斷深化粵港澳互利合作，進(jìn)一步建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，為港澳發(fā)展注入新動(dòng)能，為全國(guó)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制提供支撐，建設(shè)富有活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范。[13]6其中，廣東省對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)多元化的政策集中體現(xiàn)在2011 年《粵澳合作框架協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《粵澳協(xié)議》)中，其目的在于落實(shí)2010年10月《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》“支持澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展”[14] 136的定位，《珠三角規(guī)劃綱要》《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(簡(jiǎn)稱為CEPA)，推進(jìn)粵澳更緊密合作，推動(dòng)廣東科學(xué)發(fā)展和澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展。[15]由此可見，澳門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面將發(fā)揮重要的作用。

由于澳門總的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一，于是澳門開始通過打破生產(chǎn)空間規(guī)律，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的生產(chǎn)資源重組和集合。然而，澳門在過去不斷強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)合作加強(qiáng)的實(shí)踐中所能產(chǎn)生的作用甚微[16]123，這都與澳門生產(chǎn)資料中的土地緊缺不無(wú)關(guān)系。但澳門發(fā)展適度多元化經(jīng)濟(jì)又必須依賴土地空間的支撐。澳門目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不均衡性使得土地資源高度集中，土地與本地居民的關(guān)系愈發(fā)緊張。近年來(lái)，澳門的鋪?zhàn)怙j升、交通擁擠、老字號(hào)店鋪倒閉、打的難等問題一度成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)，這些表現(xiàn)均與澳門“成為世界旅游休閑中心”和“中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)”所要求的現(xiàn)代化城市的國(guó)際形象存在差距?？v觀歷史，與澳門相鄰的香港在這方面早已提供過相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。香港早年的發(fā)展主要集中在九龍和香港島地區(qū)，承載著全港絕大部分人口，城市十分擁擠。但自20世紀(jì)80年代以來(lái)，香港通過逐步實(shí)現(xiàn)生活空間從核心區(qū)域向總面積有著975平方公里、占全港面積90%的新界郊區(qū)進(jìn)行拓展，成功解決了當(dāng)時(shí)發(fā)展成本的問題，并且成為自身雄厚的整體實(shí)力和較高的發(fā)展層次得到可持續(xù)發(fā)展的重要活力來(lái)源。[17]近年來(lái)，澳門政府提出了都市更新的議題、新填海區(qū)規(guī)劃的建設(shè)、舊城重建等方案，以期使得土地空間與澳門經(jīng)濟(jì)達(dá)到一個(gè)較為平衡的狀態(tài)。

實(shí)踐表明，澳門目前的土地空間已經(jīng)無(wú)法繼續(xù)為澳門新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提供支撐。要實(shí)踐《大灣區(qū)綱要》中的目標(biāo)，即“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，更好融入全球市場(chǎng)體系”，“發(fā)揮澳門—珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，進(jìn)一步建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展”[13]6，澳門就必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過土地拓展為未來(lái)的發(fā)展提供更優(yōu)質(zhì)的配套設(shè)施，更為廣闊的休閑空間，更為舒適的旅游環(huán)境。換言之，土地空間與適度多元化經(jīng)濟(jì)具有密切的聯(lián)系，土地空間的狹窄將制約著適度多元化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此土地空間的拓展也是澳門未來(lái)發(fā)展過程中的戰(zhàn)略性選擇，更是區(qū)域合作的廣泛發(fā)展趨勢(shì)。

二、澳門土地空間開拓的可行性

基于澳門人地關(guān)系矛盾緊張的現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，目前澳門主要通過填海造地、土地租賃和區(qū)域合作方式取得三種方式解決土地空間緊缺的問題。

(一)既有開拓實(shí)踐的成效評(píng)價(jià)

1.通過填海造地取得

實(shí)際上，澳門人地關(guān)系緊張的問題并不是現(xiàn)在才有的，而是始終貫穿于澳門歷史發(fā)展的過程中。為了解決土地資源的供給與需求之間的矛盾，澳門很早就開始采取填海造地的方式。澳門填海造地的歷史可追溯到清代咸豐年間。從1866年開始至今，100多年來(lái)，澳門共進(jìn)行了六次較大規(guī)模的填海拓地工程：1866至1910年的北渡和淺灣填海；1919至1924年的內(nèi)港填海；1923至1938年的新口岸和南灣填海；1980年代后新口岸和黑沙環(huán)的填海；1990年代初的南灣整治工程、澳門國(guó)際機(jī)場(chǎng)填海工程以及1990年代中的路氹城地區(qū)填海工程等。[18]回歸以后，澳門又經(jīng)歷過多次的填海造地工程，主要包括：根據(jù)2003年國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立珠澳跨境工業(yè)區(qū)，首期總面積約0.4平方公里，其中珠海園區(qū)面積約0.29平方公里，澳門園區(qū)面積約0.11平方公里，兩個(gè)園區(qū)之間由一條約15米寬的水道作為隔離，開設(shè)專門口岸通道連接。[19]澳門園內(nèi)企業(yè)的勞務(wù)、稅務(wù)及土地等按澳門現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)政策及法例處理，有利于澳門產(chǎn)業(yè)多元化，有利于澳門工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有利于增加本地就業(yè)，有利于以可持續(xù)發(fā)展為方向。[20]2009年國(guó)務(wù)院批復(fù)澳門填海造地以興建新城區(qū)，其共分5塊，分別位于澳門半島東、南，以及氹仔的背面，總面積約為3.5平方公里。

經(jīng)過多次的填海造地工程后，澳門的土地面積已經(jīng)從1912年的11.6平方公里發(fā)展到2017年的30.8平方公里(不包括澳門大學(xué)校區(qū))[1]，土地增加了近兩倍。填海造地對(duì)未來(lái)澳門發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生具有必要性和迫切性。[21]由此可見，填海造地的方式是澳門開拓土地空間最開始采取的常見且有效的方式。這種方式為城市建設(shè)提供了寶貴的土地空間，一定程度上緩解了人地之間的緊張關(guān)系。

2.通過土地租賃取得

在土地租賃方面，澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的實(shí)踐是典型代表。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄的決定》(2009年6月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過)(以下簡(jiǎn)稱《橫琴?zèng)Q定》)，國(guó)務(wù)院授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)的土地使用權(quán)，租賃期限自該校區(qū)啟用之日起至2049年12月19日止。橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)位于廣東省珠海市橫琴口岸南側(cè)，橫琴島環(huán)島東路和十字門水道西岸之間，用地面積為1.0926平方公里。值得注意的是，該決定中還提到：“租賃期限屆滿，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，可以續(xù)期”[22]。

有學(xué)者指出，澳門政府橫琴用地的法律性質(zhì)是“特區(qū)租管地”，具有雙重法律屬性，包含租賃屬性和管轄屬性兩個(gè)方面：在土地使用上是國(guó)有土地租賃的方式，因雙方簽訂租賃合同約定權(quán)利義務(wù)而結(jié)成特殊的民事法律關(guān)系；澳門特區(qū)依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)對(duì)所租地享有管轄權(quán)，體現(xiàn)為一國(guó)兩制下法律管轄權(quán)的讓渡。[23]也有學(xué)者認(rèn)為，橫琴因有澳門大學(xué)“租管地”形成了法域交錯(cuò)的格局，即總的來(lái)說是中國(guó)法域，但包含了一塊中國(guó)澳門法域，具體而言包含了內(nèi)部法律關(guān)系和外部法律關(guān)系，前者是指橫琴澳門大學(xué)租管地的法律適用所產(chǎn)生的內(nèi)部問題，基本上是澳門法律的內(nèi)部問題，應(yīng)適用澳門相關(guān)法律解決；后者是指存在著一個(gè)“外拓”型的層級(jí)結(jié)構(gòu)，如澳門大學(xué)與橫琴新區(qū)管委會(huì)和廣東自貿(mào)區(qū)管委會(huì)層面、與珠海市層面、與更高位階的廣東省乃至與中央政府之間的關(guān)系。[24]

必須承認(rèn)，這種嘗試不僅解決了填海造地所存在的問題，同時(shí)也標(biāo)志著澳門的土地空間開拓可以通過突破行政地域邊界的方式實(shí)現(xiàn)。一方面，這是“一國(guó)兩制”下突破性的創(chuàng)新方式，也是多元法律交融的嘗試與探索，為澳門的土地空間開拓提供了可行的路徑導(dǎo)向。另一方面，我們也必須理性地認(rèn)知到這種方式目前仍然缺乏理論方面的制度性構(gòu)建，存在著一些原則性的法律問題的空白地帶，如法律空間效力的沖突問題。這些都關(guān)系到“一國(guó)兩制”理論在新時(shí)期的發(fā)展和創(chuàng)新，也關(guān)系到澳門特區(qū)未來(lái)的繁榮穩(wěn)定，因此不容忽視。

3.通過區(qū)域合作方式取得

通過區(qū)域合作方式拓展空間是近年來(lái)澳門在“一國(guó)兩制”實(shí)踐下探索解決土地資源緊張問題的新模式，也是澳門將來(lái)土地空間拓展的發(fā)展趨勢(shì)。自回歸以來(lái)，澳門通過這種方式取得土地的工程主要包括：2000年關(guān)閘口岸的擴(kuò)建，面積約為0.028平方公里；2011年橫琴粵澳合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，面積約為5.0平方公里；2015年港珠澳大橋口岸區(qū)，面積約為0.75平方公里(有待商議)；2015年橫琴新街坊，面積約為0.20平方公里(有待商議)。[25]需要說明的是，此處的“2015年港珠澳大橋口岸區(qū)”(即“珠海公路口岸”)的數(shù)據(jù)已于2018年4月得到最終確認(rèn)，總用地面積約為1.0733平方公里[26]；此處的“2015年橫琴新街坊”(即“澳門新街坊”項(xiàng)目)的數(shù)據(jù)已于2020年3月得到最終確定，宗地面積19.4萬(wàn)平方米，計(jì)容總建筑面積42.2萬(wàn)平方米。[27]這種方式目前主要是通過澳門與珠海兩地合作進(jìn)行。2011年3月6日《粵澳協(xié)議》的順利簽署，標(biāo)志著粵澳合作實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與生活的全面融合與拓展，邁向了區(qū)域一體化發(fā)展的新階段。[28]橫琴島作為澳門的發(fā)展腹地，可成為澳門本地產(chǎn)業(yè)延伸的重要載體，同時(shí)能夠讓澳門中產(chǎn)階級(jí)與弱勢(shì)群體在生活方式等方面有更多的選擇，從而拓寬城市的空間。[16]25-36與此所配套的是，“一河兩岸”等特色旅游項(xiàng)目的開發(fā)、口岸的無(wú)縫連接、24小時(shí)的通關(guān)政策、港珠澳大橋的巴士路線開通以及澳門單牌車輛于兩地自由來(lái)往等政策開放，越來(lái)越多的澳門人選擇去珠海就業(yè)、置業(yè)和投資，澳門的世界旅游休閑中心也將帶動(dòng)珠海旅游業(yè)模式的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

實(shí)際上，人才、產(chǎn)業(yè)和資金等方面流動(dòng)是將珠海作為澳門空間的延伸，相反亦然，澳門也可以視為珠?？臻g的拓展，兩者互相促進(jìn)。有學(xué)者認(rèn)為，這種共同管理的模式比由一方單方面管理更具優(yōu)勢(shì)，理由包括：第一，有利于粵澳合作開發(fā)中發(fā)揮粵澳各自的優(yōu)勢(shì)；第二，有利于粵澳合作開發(fā)中的權(quán)責(zé)一致；第三，有利于落實(shí)并完善粵澳合作機(jī)制。[29]筆者認(rèn)為，其意義在于：第一，彌補(bǔ)了土地空間開拓方式中填海造地對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的破壞，以及成本投入和施工周期長(zhǎng)等固有問題；第二，通過兩地的互融發(fā)展增強(qiáng)了兩地的文化交流，土地資源所帶來(lái)的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)模式的改變，促進(jìn)了兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料的整合，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)空間的最大化；第三，順應(yīng)了適度多元化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，符合了《粵澳協(xié)議》的要求。

(二)“一國(guó)兩制”情形下的合憲性

如上所述，以上澳門土地空間開拓的方式目前已經(jīng)取得了現(xiàn)實(shí)層面上的成效，然而由于上層建筑經(jīng)常滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，目前這些模式在理論界存在一些爭(zhēng)議問題，討論焦點(diǎn)主要在于通過土地租賃取得的模式上。比如有學(xué)者認(rèn)為：“‘一國(guó)兩制’是指在一個(gè)中國(guó)的前提下，國(guó)家主體堅(jiān)持社會(huì)主義制度；香港、澳門、臺(tái)灣是中國(guó)不可分割的組成部分，它們作為特別行政區(qū)保持原有的資本主義制度和生活方式”，“一國(guó)兩制”理論對(duì)地域是具有其適用范圍的，同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《澳門基本法》)序言中的規(guī)定，特區(qū)并不包括橫琴地塊，因此“一國(guó)兩制”理論不應(yīng)當(dāng)適用于橫琴。[30]246還有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院授權(quán)珠海政府與澳門特別行政區(qū)政府簽署《珠海市國(guó)有土地租賃合同書》，授予澳門特區(qū)政府對(duì)新邊檢大樓及配套設(shè)施的建設(shè)及相關(guān)地段的管轄權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第67條和第89條的規(guī)定并沒有明確規(guī)定上述機(jī)構(gòu)有權(quán)授予特區(qū)政府管轄內(nèi)地土地的權(quán)力，由于“法無(wú)授權(quán)即禁止”的公法原則，國(guó)務(wù)院的做法缺乏《憲法》層面的直接依據(jù)。[31]然而，筆者認(rèn)為這種模式符合《憲法》的精神和要求，主要包括以下三個(gè)方面：

1.《憲法》和《澳門基本法》的精神要求

《澳門基本法》的基本原則是“一國(guó)兩制”、“澳人治澳”、高度自治，至于具體形式則未作要求。有學(xué)者認(rèn)為，基本原則的精神在于：“‘一國(guó)’要求的是為了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，‘兩制’則是為了維護(hù)澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，‘一國(guó)兩制’實(shí)施的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就在于國(guó)家的主權(quán)統(tǒng)一，領(lǐng)土完整和特區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”[32]

《橫琴?zèng)Q定》規(guī)定澳門大學(xué)橫琴校區(qū)不得變更該校區(qū)土地的用途，主要出于澳門博彩業(yè)的考慮；另外租賃期限自該校區(qū)啟用之日起至2049年12月19日止，主要出于與鄧小平1984年提出的“一國(guó)兩制”“澳人治澳”五十年不變的要求一致的考慮。澳門特別行政區(qū)前行政長(zhǎng)官崔世安在2010年財(cái)政年度施政報(bào)告中就新城區(qū)建設(shè)的發(fā)展亦提出：“政府依循經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的路向，新填海土地的規(guī)劃中將預(yù)留適量的土地，發(fā)展有利促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元進(jìn)程的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但不包括博彩業(yè)?！盵33]這些都是符合《憲法》和《澳門基本法》的具體體現(xiàn)。

在實(shí)踐“一國(guó)兩制”的過程當(dāng)中，凡是有利于香港繁榮穩(wěn)定的事，就要堅(jiān)決去辦；凡是不利于香港繁榮穩(wěn)定的事，就絕不能辦。[34]256筆者認(rèn)為，澳門亦是如此。從目前的實(shí)施成效來(lái)看，由于澳門土地空間狹窄、人地關(guān)系矛盾突出，且產(chǎn)業(yè)單一，毗鄰澳門的珠海以其獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)和豐富的資源為其解決問題，這種創(chuàng)新的方式不但沒有違反《憲法》和《澳門基本法》的精神，反而對(duì)澳門的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)適度多元化具有促進(jìn)作用，對(duì)澳門居民的生活水平具有提高作用。

2.“一國(guó)兩制”理論的適用范圍

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第45條法律解釋權(quán)的規(guī)定，“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋：(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！睋Q言之，澳門土地空間不能與新的發(fā)展需求相適應(yīng)實(shí)際上屬于《澳門基本法》制定后出現(xiàn)的新情況而需要明確適用法律依據(jù)的情況。澳門在《大灣區(qū)綱要》中的定位是建設(shè)世界旅游休閑中心和中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)，要求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地；并且《大灣區(qū)綱要》的指導(dǎo)思想包含全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，充分認(rèn)識(shí)和利用“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)、港澳獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和廣東改革開放先行先試優(yōu)勢(shì)，這些內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)均要求澳門必須開拓土地空間。全國(guó)人大常委會(huì)通過《橫琴?zèng)Q定》明確將《澳門基本法》適用到澳門大學(xué)橫琴新校區(qū)，符合《憲法》和《澳門基本法》精神，那么澳門法律制度適用于澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的規(guī)定也合法。

3.授權(quán)主體的合法性問題

根據(jù)《憲法》第31條、第62條第13款和第14款、第67條第3款和第21款的規(guī)定，①授權(quán)可以由全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施，此模式的授權(quán)可以視作對(duì)《澳門基本法》的補(bǔ)充或者部分修改。[35]而且《憲法》和《澳門基本法》是澳門特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，規(guī)范憲法學(xué)主張公共權(quán)力應(yīng)該受到適當(dāng)限制，而《澳門基本法》第17條和第19條②的規(guī)定實(shí)際上也是規(guī)范憲法學(xué)的體現(xiàn)，這兩條規(guī)定了在涉及到特區(qū)原則性問題時(shí)《憲法》優(yōu)于《澳門基本法》，人大制定的法律效力及于特區(qū)。另外，在憲法法律沒有明確規(guī)定前，我們可依規(guī)范的目的、歷史、體系等法規(guī)范解釋方法，并從憲法學(xué)理上、憲法慣例上推定全國(guó)人大常委會(huì)是根據(jù)該款規(guī)定行使上述授權(quán)的。[35]因此，我們可以得出此模式中的授權(quán)主體即全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)行為是合憲的結(jié)論。

三、結(jié)論

多年來(lái)，澳門與毗鄰的珠海不斷探索跨境和跨領(lǐng)域的合作，先后制定和出臺(tái)了一系列措施，包括：澳門單牌車出入珠海橫琴，澳門常住居民參加珠海醫(yī)保試點(diǎn)，以及澳門居民在參加內(nèi)地舉行的國(guó)家司法考試合格并取得中華人民共和國(guó)法律職業(yè)資格證書后可以在內(nèi)地申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)的規(guī)定等，可見兩地間的合作在不斷深化。

筆者認(rèn)為，在 “一國(guó)兩制”下的合憲性問題上應(yīng)當(dāng)把握好兩點(diǎn)。第一，我們應(yīng)該用發(fā)展的眼光去理解“一國(guó)兩制”?！耙粐?guó)兩制”是可以發(fā)展的，該構(gòu)想的初衷是為了實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一。有人提出“一國(guó)兩制第三地”的提法，認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府對(duì)澳門大學(xué)橫琴校區(qū)按照澳門法律實(shí)施管轄，橫琴新區(qū)實(shí)質(zhì)上已成為“一島兩制”區(qū)域，既不同于港澳又不同于內(nèi)地的獨(dú)特區(qū)域。[36]也有學(xué)者認(rèn)為：“因?yàn)樘貐^(qū)政府也是國(guó)家的地方行政區(qū)內(nèi)的一個(gè)地方政府，它參與合作區(qū)一定范圍的行政管理，不涉及主權(quán)，在政治上不存在問題，反而體現(xiàn)了‘兩制’在‘一國(guó)’下合作，對(duì)治理權(quán)進(jìn)行制度創(chuàng)新的嘗試?！盵29]第二，只要在不違反“一國(guó)兩制”的大原則下，這些新模式都是可以探討的。在2020年3月，珠海市自然資源局發(fā)布一則國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議出讓公示稱，擬向澳門都市更新股份有限公司出讓一宗綜合用地，用于澳門特區(qū)政府兼具住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老于一體的綜合性民生保障項(xiàng)目，即“澳門新街坊”項(xiàng)目。該宗地總建筑面積42.2萬(wàn)平方米，擬出讓價(jià)格為53.48億元。[37]該項(xiàng)目也已經(jīng)列入了《大灣區(qū)綱要》中。這不僅是對(duì)土地空間開拓新模式的探索，更是在不違反“一國(guó)兩制”大原則下土地空間開拓的具體體現(xiàn)。換言之，在探討澳門土地空間開拓問題時(shí)，只要在“一國(guó)兩制”的原則下，均是可以進(jìn)行治理權(quán)制度上的創(chuàng)新和嘗試的。

注釋：

①《憲法》第31條規(guī)定：國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。第62條“全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)”第13款規(guī)定：批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；第14款規(guī)定：決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。第67條“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)”第3款規(guī)定：在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；第21款規(guī)定：決定全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)。

②《澳門基本法》第17條規(guī)定：澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)。澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。備案不影響該法律的生效。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見后，如認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無(wú)溯及力。第19條規(guī)定：澳門特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。澳門特別行政區(qū)法院除繼續(xù)保持澳門原有法律制度和原則對(duì)法院審判權(quán)所作的限制外，對(duì)澳門特別行政區(qū)所有的案件均有審判權(quán)。澳門特別行政區(qū)法院對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為無(wú)管轄權(quán)。澳門特別行政區(qū)法院在審理案件中遇有涉及國(guó)防、外交等國(guó)家行為的事實(shí)問題，應(yīng)取得行政長(zhǎng)官就該等問題發(fā)出的證明文件，上述文件對(duì)法院有約束力。行政長(zhǎng)官在發(fā)出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。