郭金來(lái)

(1．國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì) 中國(guó)老齡科學(xué)研究中心，北京 100054; 2．清華大學(xué) 一帶一路戰(zhàn)略研究院，北京 100084)

一、引 言

家庭養(yǎng)老是中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，和其他養(yǎng)老方式相比，家庭養(yǎng)老具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，尤其在精神慰藉、心理支持等方面具有不可替代的作用。[1]然而，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展帶動(dòng)下的人口大規(guī)模流動(dòng)、計(jì)劃生育政策直接影響下的家庭規(guī)?？s小，以及現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值觀急劇轉(zhuǎn)變等因素的影響，當(dāng)前中國(guó)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。伴隨中國(guó)人口老齡化的快速發(fā)展，這一問(wèn)題日益凸顯，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)空巢和獨(dú)居老年家庭戶增多，獨(dú)生子女無(wú)力照顧老年父母，農(nóng)村留守老人問(wèn)題嚴(yán)峻等。

黨的十九屆五中全會(huì)提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，積極開(kāi)發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，國(guó)家確定了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的“三位一體”養(yǎng)老服務(wù)模式，其基本內(nèi)涵是發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用，滿足大多數(shù)老年人在家養(yǎng)老的需求，發(fā)揮社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充性作用，滿足一部分老年人通過(guò)社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求。[2]

目前，中國(guó)人口老齡化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展期。截至2019年末，60歲及以上人口25 388萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.1%。[3]預(yù)計(jì)2035年中國(guó)老齡化人口將超3億，席卷全國(guó)的“銀色浪潮”對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等方面都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。中國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題尤其是家庭養(yǎng)老服務(wù)支持體系建設(shè)問(wèn)題尤為突出。目前中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展仍處于初級(jí)階段，存在供需不匹配、家庭養(yǎng)老服務(wù)便捷性和靈活性較差；家庭養(yǎng)老服務(wù)范圍窄，內(nèi)容少，精神關(guān)愛(ài)缺失；家庭養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以衡量，管理效率較低；家庭養(yǎng)老服務(wù)存在供給滯后、設(shè)施及服務(wù)功能單一、布局不合理等諸多問(wèn)題。[4]這和家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策缺位、漏位或錯(cuò)位關(guān)系密切。中國(guó)自古以來(lái)重視家庭養(yǎng)老、以家庭為本提供全方位的養(yǎng)老支持。因此，探討家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。[5]

二、家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策概念及其內(nèi)涵闡釋

(一)家庭養(yǎng)老概念界定、內(nèi)容與定位

家庭養(yǎng)老是由家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的文化模式和運(yùn)作方式的總稱(chēng)。作為一種文化模式的家庭養(yǎng)老不僅是老年人贍養(yǎng)問(wèn)題，還是踐行中國(guó)文化核心價(jià)值觀的方式和手段。根據(jù)子代贍養(yǎng)老人的外在形式，家庭養(yǎng)老可分為共居(子女與父母共同居住并由子女直接提供贍養(yǎng))、分居和獨(dú)居養(yǎng)老(子女不與父母共同居住，可能存在父母異地養(yǎng)老的情況，子女定期或不定期地回家探望并盡贍養(yǎng)義務(wù))等多種形式，其核心在于家庭成員特別是子代承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任、提供養(yǎng)老資源。 家庭養(yǎng)老的內(nèi)容主要涉及經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉。在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)上，家庭養(yǎng)老是代際之間的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，以家庭為載體，自然實(shí)現(xiàn)保障功能，自然完成保障過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及高齡化、空巢化的加劇，老年人對(duì)生活照料和精神慰藉的需求日益強(qiáng)烈。從經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三項(xiàng)內(nèi)容的發(fā)展趨勢(shì)看，家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老在三個(gè)方面各自發(fā)揮著不同的作用。就經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)而言，家庭養(yǎng)老主要是作為社會(huì)養(yǎng)老的補(bǔ)充，作為社會(huì)保險(xiǎn)和企業(yè)年金制度外的必要保障而存在；生活照料既可以由家庭成員提供，同時(shí)也是社會(huì)化養(yǎng)老保障的重要組成部分，前者的優(yōu)點(diǎn)在于照料的過(guò)程中融合著濃濃的親情，后者的優(yōu)勢(shì)在于專(zhuān)業(yè)性；而在精神慰藉方面，家庭養(yǎng)老具有社會(huì)養(yǎng)老無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。

(二)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策概念內(nèi)涵闡釋

家庭養(yǎng)老服務(wù)是指國(guó)家和社會(huì)為保障家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟(jì)支持、生活照料、精神慰藉和健康促進(jìn)等相關(guān)服務(wù)的總稱(chēng)。家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策是社會(huì)政策的重要組成部分，指為支持和鞏固家庭養(yǎng)老采取的各項(xiàng)政策措施的總稱(chēng)。家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策是一個(gè)寬泛的概念，其主要內(nèi)涵表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。第一，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策首先是家庭政策，進(jìn)而是社會(huì)政策的重要組成部分，是政府用于穩(wěn)定家庭和承擔(dān)家庭養(yǎng)老功能而針對(duì)家庭所推行的社會(huì)政策。第二，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策可以對(duì)老年人、配偶、子女進(jìn)行直接支持，也可以對(duì)老年人之外但與老年人存在各種程度聯(lián)系的配偶、子女、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、營(yíng)利性企業(yè)、志愿者等進(jìn)行間接支持。第三，和支持對(duì)象相對(duì)應(yīng)，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持的提供者是多元的，包括家庭、政府、社會(huì)、市場(chǎng)，體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)原則。第四，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策以“能力”取向?yàn)槟繕?biāo)。家庭發(fā)展的核心在于家庭能力的發(fā)展，即作為家庭成員的人的發(fā)展。家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策以增強(qiáng)家庭成員養(yǎng)老能力、修復(fù)和強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能為目的。從這個(gè)意義上講，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策不但要通過(guò)“輸血”協(xié)助家庭成員贍養(yǎng)老人，更重要的是通過(guò)“造血”恢復(fù)和強(qiáng)化家庭成員的養(yǎng)老能力。政府、社會(huì)、市場(chǎng)提供的家庭養(yǎng)老服務(wù)支持與家庭成員對(duì)居家老人的支持不是機(jī)械的替代關(guān)系，而是在統(tǒng)籌協(xié)作的前提下充分發(fā)揮這些不同資源各自的積極作用，更重要的是通過(guò)對(duì)家庭成員的支持增強(qiáng)“造血”功能，進(jìn)而延續(xù)或擴(kuò)展家庭養(yǎng)老功能。第五，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策遵循“適度普惠”的原則。家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策在重點(diǎn)支持特殊困難老年人家庭的基礎(chǔ)上，應(yīng)覆蓋所有老年人家庭。

三、中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策需求分析

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策需求仍十分迫切，其基本特征如下。

一是老年人的家庭照護(hù)需求強(qiáng)烈。失能老年人是老年人中最需要得到照料和護(hù)理的群體，而在失能老年人中，只有很小一部分能夠在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到照護(hù)，大部分仍然依靠家庭照料者的幫助。隨著人口老齡化的快速發(fā)展，高齡、失能老年人數(shù)量不斷增多，老年人對(duì)居家長(zhǎng)期照護(hù)的需求明顯增大，但由于家庭小型化等因素的影響，這方面的需求遠(yuǎn)未得到滿足。

二是老年人對(duì)于社區(qū)醫(yī)療康復(fù)服務(wù)的需求非常迫切。由于老年人患慢性病的比例較高，需要經(jīng)常到醫(yī)院或診所治療和領(lǐng)取藥物，而大部分老年人的經(jīng)濟(jì)能力較弱。因此，老年人對(duì)位置臨近和價(jià)格低廉的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求很高。雖然衛(wèi)生部門(mén)在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)方面已經(jīng)開(kāi)展了一系列工作，但老年人對(duì)上門(mén)就診、家庭病床、上門(mén)康復(fù)護(hù)理指導(dǎo)等方面的服務(wù)需求仍未得到很好的滿足。

三是高齡、空巢、失能老年人家庭亟需送餐服務(wù)。在吃飯問(wèn)題上，農(nóng)村老年人更多是依靠自己的配偶或子女，但隨著社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)理念的推廣，一些農(nóng)村老年人和他們的子女也逐漸可以接受家庭以外的生活服務(wù)。與農(nóng)村相比，城市子女幫助老人解決就餐問(wèn)題相對(duì)困難，因此城市老年人更期望社區(qū)幫助解決就餐問(wèn)題。由于需要的迫切性，不少城市社區(qū)都開(kāi)展了送餐服務(wù)，這一服務(wù)在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村也開(kāi)始出現(xiàn)。[6]

四是家庭照料者對(duì)于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的需要強(qiáng)烈。中國(guó)部分老年人的經(jīng)濟(jì)狀況較差，保障水平偏低。尤其是長(zhǎng)期患病和生活不能自理的老年人的經(jīng)濟(jì)狀況更加困難，并且部分子女因照料老人而無(wú)法外出工作，加劇了整個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。為使老年人獲得更好的家庭照顧，同時(shí)緩解照料者的經(jīng)濟(jì)壓力，一方面應(yīng)鼓勵(lì)子女盡量和失能老人同住，另一方面應(yīng)給予失能老人的家庭照料者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

五是家庭照料者需要喘息服務(wù)。無(wú)論照料者是老人配偶還是老人的子女，如果長(zhǎng)期照料失能老人，對(duì)他們的身心健康都有很大影響。尤其是高齡老年人作為主要的照料者，因其自身也年老多病，無(wú)論從身體上還是從精神上都承受著巨大的壓力，部分老人甚至產(chǎn)生了輕生的念頭。照料者和老人都十分需要喘息時(shí)間，但目前我國(guó)的喘息服務(wù)還處在起步階段，只有個(gè)別地方開(kāi)始試點(diǎn)。

總之，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)老年人家庭對(duì)于家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的需要非常迫切，今后隨著高齡、失能以及空巢和獨(dú)居老年人群體規(guī)模的快速增加，需要照料的居家老年人數(shù)也將急劇增加，這對(duì)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策將提出更高的要求。

四、中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策現(xiàn)狀

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展做過(guò)重要指示，即將“制定家庭養(yǎng)老支持政策”作為著力完善老齡政策制度的重要內(nèi)容之一。[7]政府在家庭養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)力量，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是要制定宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃，確保發(fā)展方向的正確性；二是要在政策上給予相應(yīng)的支持，讓家庭養(yǎng)老服務(wù)在真正的實(shí)踐過(guò)程中有政策上的依靠；三是加大資金與人力的投入，確保養(yǎng)老工作的可持續(xù)發(fā)展。[8]

(一)政策主體

到2019年底，國(guó)家層面出臺(tái)家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文件272個(gè)(見(jiàn)表1)，地方層面出臺(tái)家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文件220個(gè)(見(jiàn)表2)。根據(jù)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的直接支持對(duì)象和間接支持對(duì)象的需求，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策涉及到諸多機(jī)構(gòu)和地區(qū)，國(guó)家層面，主要集中在民政部、國(guó)家衛(wèi)健委、人社部及全國(guó)老齡辦等部門(mén)；地方層面，主要集中在北京、上海、福建、江蘇、廣東等直轄市或沿海發(fā)達(dá)省份。

表1 國(guó)家層面家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策匯總

表2 地方層面家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策匯總

(二)歷年家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策出臺(tái)總體情況

我國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策自2005年左右開(kāi)始頒布，但涉及面窄且數(shù)量較少，到2013年起在政策內(nèi)容和數(shù)量上都有了較大進(jìn)展，到2015年已覆蓋8個(gè)方面的內(nèi)容(見(jiàn)表3)。其中，頒布較早且數(shù)量較多的是扶持政策，占比為26%，其次是宣傳引導(dǎo)，占比為21%，而精神慰藉和人才隊(duì)伍建設(shè)方面的政策較少，分別僅占比3%與4%。經(jīng)濟(jì)支持、醫(yī)療護(hù)理和資金投入方面的政策出現(xiàn)時(shí)間較晚，均在2014年前后，但出臺(tái)的政策數(shù)量較多、力度顯著，幾年之內(nèi)占比就提升至10%以上，其中醫(yī)療護(hù)理占比更達(dá)到14%?？傮w而言，2013年以來(lái)，我國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策在內(nèi)容覆蓋和數(shù)量上都取得了較大進(jìn)展，整個(gè)支持政策體系初具規(guī)模，為今后的持續(xù)提升奠定了較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

表3 歷年中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策出臺(tái)總體情況

五、中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策評(píng)估

家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策體系以緩解家庭養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)壓力、增強(qiáng)家庭養(yǎng)老能力、提高老年人晚年生活質(zhì)量為重點(diǎn)，現(xiàn)有研究從不同角度對(duì)支持政策進(jìn)行了分類(lèi)，進(jìn)而展開(kāi)政策評(píng)估。支持系統(tǒng)可以分為正式支持和非正式支持，其中來(lái)自政府、社區(qū)的支持作為正式支持的重要來(lái)源，來(lái)自社會(huì)組織、企業(yè)、鄰里的支持作為非正式支持的主要來(lái)源?？偟膩?lái)看，各項(xiàng)政策之間存在較為密切的互動(dòng)關(guān)系，相互支撐共同構(gòu)建家庭養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系，然而目前的分類(lèi)方法未能體現(xiàn)這種內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在評(píng)估過(guò)程中也就難免存在片面性。

對(duì)此，本研究采用主成分分析的方法對(duì)國(guó)家層面的家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策進(jìn)行量化分析和綜合評(píng)價(jià)，嘗試從整體上把握政策支持體系的現(xiàn)狀，進(jìn)而提出更加科學(xué)、合理的對(duì)策。主成分分析是多元分析中降維的一種方法，在本研究中的應(yīng)用主要是進(jìn)行多指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)，在科學(xué)分析中，經(jīng)常需要考察一個(gè)對(duì)象多方面的情況，最終又需要對(duì)該對(duì)象給出一個(gè)整體評(píng)價(jià)，這就涉及到多指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題，主成分分析是解決綜合評(píng)價(jià)問(wèn)題的一條有效途徑。

(一)政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，大多將家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策按不同視角進(jìn)行簡(jiǎn)化分類(lèi)來(lái)評(píng)估，比如扶持政策就歸入宏觀，精神慰藉就歸入微觀。這種劃分方法較為直觀簡(jiǎn)便，但未能充分考慮同一政策事實(shí)上可能對(duì)宏觀和微觀方面同時(shí)造成影響，這是因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為一個(gè)整體運(yùn)作的系統(tǒng)，各層級(jí)和部門(mén)之間不斷進(jìn)行著資源和信息交換，同一種政策可能對(duì)宏觀和微觀環(huán)境都造成影響，而同一環(huán)境可能受多種類(lèi)型的政策的影響，可以說(shuō)，其間的相互作用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)極為復(fù)雜，學(xué)界也尚未對(duì)此有定論。本研究嘗試在以往研究基礎(chǔ)上有所推進(jìn)，應(yīng)用了主成分分析方法，通過(guò)抽取公因子進(jìn)行具有Kaiser標(biāo)準(zhǔn)化的正交旋轉(zhuǎn)，整體上對(duì)不同類(lèi)型的政策進(jìn)行測(cè)量和分析，從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度初步建立起不同類(lèi)型政策與宏觀、微觀影響之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基于分析結(jié)果構(gòu)建一個(gè)更加科學(xué)、全面的政策評(píng)估指標(biāo)體系(見(jiàn)表4)。

(二)基于支持政策指數(shù)的政策評(píng)估

在已有的政策評(píng)估指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，本研究將歷年政策數(shù)量代入計(jì)算支持政策指數(shù),見(jiàn)表5。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策自2013年以來(lái)取得顯著進(jìn)展，到2016和2017年間達(dá)到一個(gè)峰值，實(shí)現(xiàn)全面、快速布局，為應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)爭(zhēng)取到了更多主動(dòng)性和有利位置，2018年進(jìn)入調(diào)整期，數(shù)量上有所回落，但從長(zhǎng)期來(lái)看還有較大空間(見(jiàn)圖1)。

表4 家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

表5 歷年家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策指數(shù)

圖1 歷年家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策指數(shù)分布情況

從支持類(lèi)別上來(lái)看，中國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是以宏觀支持政策為主，注重從政策扶持、宣傳引導(dǎo)等方面進(jìn)行支持，特別是2016年和2017年間這一特征更為顯著。這一情況在2018年得到緩解，宏觀支持調(diào)整回落，而微觀支持穩(wěn)中有升。

從作用機(jī)制上來(lái)看，隨著中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)的微型化、小型化和功能趨于弱化，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老自身需要來(lái)自政府、市場(chǎng)及社會(huì)等多方支持和扶助，宏觀和微觀支持政策各有其優(yōu)勢(shì)作用，在宏觀支持政策構(gòu)建起初步框架之后，還要以微觀支持政策加以銜接方能發(fā)揮最大效果，統(tǒng)計(jì)分析表明目前兩者權(quán)重相差不大，且差距正在減小，近期的主要任務(wù)應(yīng)更注重現(xiàn)有政策的微調(diào)和協(xié)同。

六、中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策體系構(gòu)建與思考

(一)中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策體系構(gòu)建

結(jié)合本研究對(duì)“家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策”的定義，本部分構(gòu)建了中國(guó)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策體系，重點(diǎn)回答家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的幾個(gè)主要問(wèn)題。

1.支持的目的——政策目標(biāo)

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)的“孝”文化和“家庭養(yǎng)老”觀念使家庭成為中國(guó)老年人養(yǎng)老資源的主要承擔(dān)者，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及家庭戶規(guī)模的縮小，家庭在承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任方面開(kāi)始面臨著種種挑戰(zhàn)，但絕大多數(shù)老年人仍然愿意選擇家庭養(yǎng)老，愿意留在自己熟悉的環(huán)境中度過(guò)晚年。因此，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的最終目的就是通過(guò)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策來(lái)提高家庭養(yǎng)老的能力，通過(guò)各種方式來(lái)補(bǔ)充并強(qiáng)化家庭的養(yǎng)老功能，盡可能長(zhǎng)地延長(zhǎng)老年人在家養(yǎng)老的時(shí)間，滿足老年人的家庭養(yǎng)老愿望。

2.支持誰(shuí)——目標(biāo)群體

本研究中所提到的家庭養(yǎng)老，是指家庭成員在直接為老年人提供養(yǎng)老資源的同時(shí)，也可以借助外力來(lái)實(shí)現(xiàn)在家贍養(yǎng)老年人的責(zé)任。據(jù)此，我們可以將家庭養(yǎng)老的支持對(duì)象分為直接的支持對(duì)象和間接的支持對(duì)象兩種。

一是直接的支持對(duì)象。直接支持對(duì)象包括：居住在家中的老年人，以及為老年人提供養(yǎng)老資源的家庭成員，包括配偶、子女以及其他家庭成員等。

二是間接的支持對(duì)象。間接的支持對(duì)象是指可以為家庭成員提供支持，彌補(bǔ)家庭成員在贍養(yǎng)和照料老年人方面不足的機(jī)構(gòu)、組織和企業(yè)。通過(guò)支持、發(fā)展這些機(jī)構(gòu)、組織或著企業(yè)，間接地為家庭成員提供相應(yīng)的支持和服務(wù)，來(lái)鞏固和提高家庭在為老年人提供養(yǎng)老支持方面的能力，從而滿足老年人家庭養(yǎng)老的愿望。

3.支持什么——政策內(nèi)容

(1)直接支持內(nèi)容

首先，從老年人個(gè)體的需求來(lái)看，他們除了有人類(lèi)的普遍性需要外，還有作為老年人的特殊性需要?？偟恼f(shuō)來(lái)，學(xué)界普遍認(rèn)同將老年人的基本需要分為經(jīng)濟(jì)支持和照料服務(wù)兩大類(lèi)，而后者又可進(jìn)一步分為生活照料、醫(yī)療護(hù)理和精神慰藉。

一是經(jīng)濟(jì)支持。即通過(guò)社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利等制度來(lái)滿足老年人的經(jīng)濟(jì)保障需求。

二是生活照料。這是老年人的主要養(yǎng)老需求，包括老年人的日常起居飲食照料、洗浴、就醫(yī)等方方面面的照顧。

三是醫(yī)療護(hù)理。對(duì)于那些罹患較嚴(yán)重疾病的老年人來(lái)說(shuō)，除了生活照料，還需要較專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，老年人的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)需求僅僅依靠家庭成員是難以滿足需求的，必須通過(guò)專(zhuān)業(yè)的衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)和護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的服務(wù)支持。

四是精神慰藉。家庭所能提供的精神慰藉對(duì)老年人來(lái)說(shuō)是最為理想的，這也是中國(guó)老年人更認(rèn)可家庭養(yǎng)老的一個(gè)重要原因。

其次，從家庭成員的需求，特別是家庭照料者的需求來(lái)看，照料的長(zhǎng)期性可能導(dǎo)致照料者健康狀況變差，社會(huì)交往、閑暇時(shí)間減少，心理壓力增大，最終陷入身心俱疲的狀態(tài)和異常艱難的境況。因此，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要對(duì)家庭照料者給予應(yīng)有的支持，包括經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、心理、培訓(xùn)、喘息服務(wù)等方面都應(yīng)該給予家庭照料者更多的關(guān)注和支持。

(2)間接支持內(nèi)容

第一，扶持政策。即為市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展家庭養(yǎng)老服務(wù)提供相應(yīng)的行政審批、用地、稅收、水電等優(yōu)惠和扶持政策。

第二，資金投入。在扶持市場(chǎng)和社會(huì)力量發(fā)展家庭養(yǎng)老服務(wù)初期，政府的投入是必不可少的，除了要不斷提高老年人及家庭成員本身的經(jīng)濟(jì)保障水平，保證他們有足夠的家庭養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力之外。還應(yīng)該加大對(duì)民間養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的投入，包括設(shè)施建設(shè)投入、運(yùn)管經(jīng)費(fèi)投入、相應(yīng)的補(bǔ)貼與優(yōu)惠等。

第三，人員隊(duì)伍。在人員素質(zhì)和技能培訓(xùn)、待遇、就業(yè)政策、人才獎(jiǎng)勵(lì)與職業(yè)發(fā)展等方面，國(guó)家也應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)和扶持政策，以滿足家庭養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的人才需求。

第四，宣傳引導(dǎo)?，F(xiàn)階段的家庭養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老，是一個(gè)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭、個(gè)人都要參與其中的新型家庭養(yǎng)老體系。因此在輿論宣傳和引導(dǎo)方面，也應(yīng)該有相應(yīng)的措施和手段，引導(dǎo)人們更新觀念，厘清家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的互補(bǔ)關(guān)系。

4.誰(shuí)來(lái)支持——政策主體

近年來(lái)在社會(huì)福利領(lǐng)域里的“福利多元主義”和在公共管理領(lǐng)域里的“多中心治理”理論開(kāi)始成為許多國(guó)家進(jìn)行福利改革和管理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想。[9]家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策體系的建立和完善，不能僅依靠政府、家庭，或者僅依靠市場(chǎng)，必須通過(guò)多個(gè)部門(mén)的共同協(xié)作與配合，才能滿足老年人的家庭養(yǎng)老需求。[10]家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的政策主體包括三個(gè)部分。

一是為老年人提供支持的部門(mén)，指為老年人提供經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、服務(wù)保障支持的政策部門(mén)，如人社部、民政部、國(guó)家衛(wèi)健委，另外為特殊老年群體提供服務(wù)和權(quán)益保障的部門(mén)，如殘聯(lián)、婦聯(lián)等部門(mén)也是制定和出臺(tái)相應(yīng)支持政策的主要部門(mén)。

二是為家庭成員提供支持的部門(mén)，指為照顧贍養(yǎng)老年人的家庭成員提供就業(yè)、居住、經(jīng)濟(jì)保障等支持的政策部門(mén)，如人社部、住建部、公安部(提供戶籍管理以及戶口隨遷等政策)，以及為特殊家庭，如獨(dú)子家庭、失獨(dú)家庭提供特殊支持政策的部門(mén)，如衛(wèi)健委等。

三是為社會(huì)部門(mén)提供支持的部門(mén)，指為市場(chǎng)、NGO、社區(qū)等社會(huì)部門(mén)提供優(yōu)惠和扶持政策的部門(mén)，如發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、自然資源部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)等，這些部門(mén)可以為市場(chǎng)、NGO和社區(qū)提供家庭養(yǎng)老所需的產(chǎn)品和服務(wù)出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，彌補(bǔ)家庭成員在贍養(yǎng)老人方面的不足和缺陷，共同滿足老年人家庭養(yǎng)老的服務(wù)需求。

綜上所述，根據(jù)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的直接支持對(duì)象和間接支持對(duì)象的需求，家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策所涉及到的政策制定部門(mén)涵蓋了方方面面。

5.怎么支持——支持方式與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

(1)支持方式

家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的支持方式主要有以下幾種。

第一，法律手段。家庭養(yǎng)老制度應(yīng)通過(guò)法律制度的形式固定下來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)法制化、制度化，并根據(jù)需要適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。一方面可以通過(guò)行政立法和司法方式來(lái)調(diào)整家庭養(yǎng)老的各種關(guān)系，鞏固和增強(qiáng)家庭養(yǎng)老功能，如《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中明確對(duì)家庭成員贍養(yǎng)老年人進(jìn)行了規(guī)定。另一方面，也可以通過(guò)法律手段來(lái)明確其他支持主體，包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)等在支持家庭養(yǎng)老中的責(zé)任和義務(wù)。

第二，行政手段。即通過(guò)規(guī)定、規(guī)章制度等行政方式來(lái)支持家庭養(yǎng)老，如出臺(tái)相應(yīng)的政策來(lái)對(duì)家庭養(yǎng)老給予支持。

第三，經(jīng)濟(jì)手段。一方面，可以通過(guò)各種保障、補(bǔ)貼制度來(lái)直接對(duì)老年人及其家庭成員給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)支持;另一方面，也可以利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿如稅收、利率等來(lái)鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)市場(chǎng)更多地參與到養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中來(lái)，彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老在功能上的不足和缺陷。

第四，宣傳手段。通過(guò)宣傳引導(dǎo)，促使人們正確理解當(dāng)代社會(huì)的家庭養(yǎng)老內(nèi)涵與家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策的體系內(nèi)容，更好地滿足老年人的家庭養(yǎng)老愿望與需求。

(2)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

應(yīng)通過(guò)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、全社會(huì)的廣泛參與來(lái)保證家庭養(yǎng)老服務(wù)支持體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。政府主導(dǎo)，就是要突出政府在家庭養(yǎng)老服務(wù)支持體系中制定規(guī)劃、出臺(tái)政策、投入資金、培育市場(chǎng)、營(yíng)造環(huán)境等方面的主導(dǎo)作用;市場(chǎng)運(yùn)作，就是要發(fā)揮企業(yè)在為老年人及其家庭提供產(chǎn)品和服務(wù)方面的作用，補(bǔ)充家庭養(yǎng)老的不足和缺陷；社會(huì)參與，就是要弘揚(yáng)中華民族尊老敬老助老的優(yōu)良傳統(tǒng)，引導(dǎo)社會(huì)上的各種非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、中介組織、志愿者等力量參與構(gòu)建家庭養(yǎng)老服務(wù)支持體系。

(二)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策頂層設(shè)計(jì)層面的具體思考

1.稅收支持政策

首先，著手制定遺產(chǎn)稅、所得稅的優(yōu)惠、減免等政策。一是針對(duì)須長(zhǎng)期照顧70歲及以上的高齡老人或久病、失能老人的低收入或困難家庭，可視情況減免收入所得稅；二是對(duì)其他長(zhǎng)期照料老年人的家庭(非低收入)，視情況對(duì)收入所得稅進(jìn)行一定優(yōu)惠與減免；三是完善遺產(chǎn)稅，如老人與照顧者居住時(shí)間達(dá)規(guī)定年限(如五年及以上)并給老人送終者，在遺產(chǎn)稅方面給予優(yōu)惠，如打8折等，五年以下8.5折等等；四是照料者與老人均有住房，但因照顧老人需要生活在一起的家庭，可對(duì)其中一方出售房屋或收入所得稅方面給予優(yōu)惠、減免。因養(yǎng)老需要購(gòu)房、老人的房產(chǎn)出售、出租等方面產(chǎn)生的稅收給予相應(yīng)的減免或優(yōu)惠。

其次，在自主創(chuàng)業(yè)方面給予需長(zhǎng)期照顧的老人的家庭稅收優(yōu)惠。經(jīng)濟(jì)是家庭養(yǎng)老服務(wù)供給之基礎(chǔ)，是制約老年人生活質(zhì)量的重要因素。因此，經(jīng)濟(jì)狀況應(yīng)作為家庭養(yǎng)老政策制定必須考慮的因素。如：子女或親屬因照顧老人無(wú)法參加工作或外出謀生，政府可通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，并給予稅收優(yōu)惠減免，來(lái)增加需長(zhǎng)期照顧老人家庭的經(jīng)濟(jì)收入。

2.住房支持政策

首先，完善福利房分配制度，激勵(lì)積極養(yǎng)老。一方面在公租房、經(jīng)適房、廉租屋等福利性住房資源配置上，對(duì)積極履行贍養(yǎng)義務(wù)且愿意與老人共同居住的家庭給予政策性照顧；另一方面，對(duì)三代同堂或三代以上的家庭在公租房、廉租房等住房申請(qǐng)給予優(yōu)先安排，在購(gòu)買(mǎi)福利性住房上給予優(yōu)惠。

其次，完善住房公積金政策，創(chuàng)新公積金項(xiàng)目。在住房公積金中設(shè)立家庭養(yǎng)老住房公積金項(xiàng)目，鼓勵(lì)子女積極自愿與父母長(zhǎng)輩共同居住，以提升老年人的生活質(zhì)量，尤其是精神層面的生活質(zhì)量。

3.經(jīng)濟(jì)支持政策

首先，完善居民最低生活保障制度。一是規(guī)范以家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查為核心的收入審核制度，將金融信貸、稅收、住房以及日常消費(fèi)和支出情況相結(jié)合進(jìn)行審核，符合條件的家庭基于相應(yīng)的最低生活保障層面的支持；二是建立完善與促進(jìn)就業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，如在公益崗位方面按優(yōu)先順序向承擔(dān)家庭養(yǎng)老義務(wù)的低保家庭傾斜；三是一旦家庭平均收入超過(guò)最低生活標(biāo)準(zhǔn)，但因有失能、疾病等須長(zhǎng)期照料的老人的家庭可繼續(xù)保留幾個(gè)月的待遇；四是超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)，但在一定標(biāo)準(zhǔn)以下的養(yǎng)老家庭可以保留低保相關(guān)的配套福利措施。

其次，建立完善家庭養(yǎng)老補(bǔ)貼/津貼政策。其一，對(duì)履行家庭養(yǎng)老責(zé)任與義務(wù)的家庭在子女教育、學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、付費(fèi)型養(yǎng)老服務(wù)等方面給予一定的支持津貼。其二，建立照料者津貼制度。可對(duì)長(zhǎng)期照料失能、久病父母或長(zhǎng)輩親屬、鄰里長(zhǎng)輩達(dá)一定年限(如3年、5年)的年輕人給予一定的補(bǔ)貼等。為鼓勵(lì)和支持家庭積極照料老人，可通過(guò)向長(zhǎng)期照料老人的家庭成員且效果明顯的照料者提供一次性獎(jiǎng)勵(lì)，或以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的方式給予激勵(lì)。其三，設(shè)立家庭養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金。將家庭養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金納入公共財(cái)政預(yù)算，以中央財(cái)政支持為主導(dǎo)，地方財(cái)政為基礎(chǔ)，通過(guò)央地政府公共財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款，以及諸如福利彩票收入等公益收入為調(diào)劑，設(shè)立家庭養(yǎng)老扶助基金組織，并出臺(tái)相應(yīng)的家庭養(yǎng)老資金籌措制度以解決家庭養(yǎng)老資金不足的難題。

4.醫(yī)療護(hù)理支持政策

首先，建立健全長(zhǎng)期護(hù)理制度。長(zhǎng)期護(hù)理是養(yǎng)老服務(wù)中費(fèi)用支出最大、精力消耗最多的項(xiàng)目，對(duì)家庭而言也是負(fù)擔(dān)最重的項(xiàng)目。因此，政策層面可按照老年人的具體情況，如年齡、需求情況、需護(hù)理程度等進(jìn)行支持。如高齡、重病、失能等老人家庭等按年齡、病情、自理能力情況等享受相應(yīng)待遇，情況嚴(yán)重者的待遇高于一般情況者。上述家庭醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)率隨情況不同而變化。

其次，完善護(hù)理機(jī)構(gòu)服務(wù)供給制度。家庭護(hù)理服務(wù)可由本人或照料者以及其他家屬提出申請(qǐng)，護(hù)理機(jī)構(gòu)對(duì)老人身體狀態(tài)、自理能力、家庭狀況等進(jìn)行評(píng)估，而后確定護(hù)理級(jí)別。一是由非營(yíng)利性公益護(hù)理機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的服務(wù)；二是由專(zhuān)業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，費(fèi)用由家庭、政府、公益組織等通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)、財(cái)政劃撥、公益基金資助等形式共擔(dān)。

(三)家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策微觀層面的思考

1.針對(duì)家庭照顧者出臺(tái)相應(yīng)的支持政策，提供多種服務(wù)性支持

一是引導(dǎo)開(kāi)展“替代性照顧服務(wù)”。鼓勵(lì)資源豐富的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)照料中心為長(zhǎng)期照料老人的家庭成員定期或在其有需要時(shí)，以無(wú)償或日托服務(wù)的形式提供臨時(shí)性替代服務(wù)。二是鼓勵(lì)社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為家庭照顧者提供相關(guān)家庭照顧技能培訓(xùn)服務(wù)。依托醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，為有自理能力的老人以及家庭成員提供培訓(xùn)，以提高老人自我照料能力以及家庭照料者的技能，進(jìn)而提升照料質(zhì)量。三是為家庭提供心理支持服務(wù)。依托村舍、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)家庭老人、照料者開(kāi)展針對(duì)性的心理疏導(dǎo)與治療服務(wù)，尤其是針對(duì)家庭成員長(zhǎng)期照顧老人者進(jìn)行心理慰藉和情感疏導(dǎo)，以緩解他們的心理壓力，以此增進(jìn)身心健康。四是充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)為養(yǎng)老家庭提供信息服務(wù)支持。

2.建立匹配家庭養(yǎng)老保障服務(wù)制度體系

一是完善家庭養(yǎng)老及激勵(lì)制度?？刹扇　耙元?jiǎng)代補(bǔ)”的形式建立家庭養(yǎng)老津貼保障機(jī)制；亦可采取“雇主津貼”鼓勵(lì)有條件的家庭自行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府給予一定的補(bǔ)助。

二是完善老年人健康保健服務(wù)體系。加強(qiáng)社區(qū)家庭保健中心、老人活動(dòng)中心等組織體系建設(shè)，向老年人家庭提供生活及護(hù)理服務(wù)。

三是完善養(yǎng)老規(guī)劃，保障與拓展老年人活動(dòng)空間。規(guī)范家庭養(yǎng)老服務(wù)的操作細(xì)則，嚴(yán)格監(jiān)管、定期評(píng)估、合理引導(dǎo)、給予支持。在社區(qū)/村莊現(xiàn)有的諸如“老年活動(dòng)中心”等養(yǎng)老設(shè)施基礎(chǔ)上，強(qiáng)化以“政府出資、企業(yè)投資、社會(huì)捐助、集體籌資”的融資模式，針對(duì)養(yǎng)老所需對(duì)老年人活動(dòng)空間、設(shè)施等進(jìn)行優(yōu)化與設(shè)計(jì)。

四是開(kāi)發(fā)老年資源，滿足老年精神慰藉?？赏ㄟ^(guò)依托街道辦事處、村委會(huì)等組織對(duì)老年人開(kāi)展教育學(xué)習(xí)、職業(yè)培訓(xùn)、技能指導(dǎo)等活動(dòng)，豐富老年人的精神文化生活。

3.加強(qiáng)家庭養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

在職業(yè)院校、普通高校等教育體系中設(shè)立家庭養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，從源頭上建立家庭養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系；在人才人事部門(mén)為養(yǎng)老服務(wù)人才開(kāi)辟職稱(chēng)體系，支持養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化發(fā)展，打通與其他人才的旋轉(zhuǎn)門(mén)，促進(jìn)家庭養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍健康發(fā)展。

4.鼓勵(lì)社會(huì)組織合理介入家庭養(yǎng)老服務(wù)供給

第一，發(fā)展家庭“喘息服務(wù)”?！按⒎?wù)”是由政府牽頭，社會(huì)組織參與為家庭提供個(gè)人護(hù)理、專(zhuān)業(yè)照護(hù)等老年人相關(guān)服務(wù)，以給長(zhǎng)期照料者喘息的服務(wù)模式。因此，政府可在稅收、場(chǎng)地、技術(shù)、人力資源等方面給予相關(guān)組織相應(yīng)的照顧。同時(shí)，加強(qiáng)“喘息服務(wù)”提供者、志愿服務(wù)人員及家庭照顧者的技能培訓(xùn)，提升服務(wù)供給質(zhì)量。

第二，激發(fā)社會(huì)活力，鼓勵(lì)社工組織積極參與，提升家庭養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)化水平。一方面，鼓勵(lì)社會(huì)組織為家庭養(yǎng)老戶提供醫(yī)療照護(hù)、個(gè)人護(hù)理等專(zhuān)業(yè)服務(wù)，另一方面，完善家庭醫(yī)生簽約服務(wù)機(jī)制，將送醫(yī)上門(mén)落到實(shí)處，同時(shí)建立健全政府出資、社會(huì)提供、家庭分擔(dān)的服務(wù)供給模式，積極吸納民間組織、公益組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)等主體積極為家庭養(yǎng)老提供醫(yī)護(hù)、康復(fù)、保健等多元化服務(wù)。