盧彩晨

摘 要：公立高校的內(nèi)部治理體系，是指在黨委領導下管理高校的制度系統(tǒng)。我國公立高校內(nèi)部治理體系的特征集中體現(xiàn)為黨委領導、學術自主、計劃資源、多元共治、依法治理、民主監(jiān)督六個方面。與此同時，公立高校的內(nèi)部治理體系呈現(xiàn)出權力重心下移化、資源配置競爭化、參與主體多元化等新動向。試圖從公立高校內(nèi)部治理體系這一視角，對我國高等教育治理體系和治理能力進行探討，以期進一步明晰我國高等教育內(nèi)部治理體系和治理能力的內(nèi)涵和特征，為推進我國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

關鍵詞：高校;治理體系;內(nèi)涵特征;趨勢

公立高校內(nèi)部治理體系的內(nèi)涵

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，根據(jù)我國學者豐碩（2016年）的研究，在西方治理理論中，至今尚不存在明確和完整的“治理體系”概念?！爸卫眢w系”概念的提出和理論建構是治理理論中國化過程中的重要理論創(chuàng)新和理論發(fā)展。“治理體系”這一概念的明確提出首次見諸黨的十八屆三中全會關于“國家治理體系和治理能力”的相關表述，[1]即“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵2]在此基礎上，國內(nèi)學者從不同視角對高校內(nèi)部治理體系的概念進行了研究?？傮w上看，國內(nèi)學者對高校內(nèi)部治理體系這一概念的界定主要有以下三種觀點：

第一，制度安排觀。這種觀點側重于高校內(nèi)部治理體系的設計和制度安排，認為高校內(nèi)部治理體系是一種制度設計或制度安排。例如：甘暉（2015年）認為，“大學內(nèi)部層面的治理體系是指在一所大學內(nèi)部的橫向和縱向兩個方面，在理性化思維的指導下，由大學領導者、管理者、教職工及學生作用于大學辦學及管理活動時充分體現(xiàn)標準化、制度化、科學化和民主化等現(xiàn)代社會特征的權力結構安排及權力實施方式安排?！盵3]從這一觀點的內(nèi)容來看，具有“制度行動性”特征，反映的是“行動”的制度狀態(tài)。

第二，制度體系觀。這種觀點主要以系統(tǒng)論為依據(jù)，從系統(tǒng)的視角出發(fā)，認為高校內(nèi)部治理體系是一整套制度體系的集合體。例如：華起等（2015年）認為，“高校內(nèi)部治理主體管理高校內(nèi)部事務，保障高校良性、可持續(xù)發(fā)展的整套制度體系，它是高校內(nèi)部治理理念、治理組織架構、治理機制、治理手段等諸多緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)運行的有機整體?！盵4]再如：豐碩（2016年）提出，大學內(nèi)部治理體系可以理解為，為了實現(xiàn)大學的“善治”目標，以現(xiàn)代大學精神和價值為導向，以制度設計和制度安排為主要手段，以多主體民主參與以及協(xié)同合作為基本運行邏輯，包括正式制度約束和有效的非正式約束兩個方面內(nèi)容的大學規(guī)則和秩序體系。[5]從這一觀點的內(nèi)容來看，具有“制度靜態(tài)性”特征，反映的是“靜態(tài)”的制度狀態(tài)。

第三，權力分配觀。這種觀點從高校內(nèi)部的權力視角進行研究，側重于高校內(nèi)部的權力如何分配、如何運行和以及如何監(jiān)督。例如：孫松等（2015年）認為，“高校內(nèi)部治理體系是高校內(nèi)部權力的分配、運行與監(jiān)督的邏輯，其實質(zhì)是高校內(nèi)部利益相關者對權力分化與配置的追逐，對權力、利益與責任均衡的追求。”制度是權力的外在表現(xiàn)。因此，從本質(zhì)上說，這種觀點所反映的核心依然是制度。[6]

從以上三種觀點來看，不論是“制度安排說”，還是“制度體系說”，乃至于“權力分配說”，其本質(zhì)都是“制度”的反映，只不過界定的視角不同而已。根據(jù)以上三種觀點，結合“國家治理體系”的概念，我們認為，公立高校內(nèi)部治理體系的概念應界定為：公立高校內(nèi)部治理體系是指在黨委的領導下管理高校的制度系統(tǒng)。如此界定，主要原因在于高校內(nèi)部治理體系是國家治理體系中的教育子體系的子體系之一。因此，理應與上位概念（即屬概念）的“概念本質(zhì)”保持一致。即上位概念的本質(zhì)是制度，下位概念（即種概念）的本質(zhì)也同樣應該是制度。

那么，公立高校治理體系的內(nèi)涵是什么呢？通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，針對這一主題的研究很少。一種觀點認為：“高校治理體系主要包括由黨委領導形成的政治權力、校長負責形成的行政權力、教授治學形成的學術權力和師生參與形成的民主權力等四個要素構成的治理體系?！盵7]可以看出，其對高校治理體系的內(nèi)涵界定主要是從權力的視角進行界定的。另一種觀點認為，高校內(nèi)部治理體系的基本理論框架，即“價值構成—制度結構—行動模式”。[8]這一觀點主要是依據(jù)西方治理理論、中國的治理體系理論、治理體系的基本結構和運行機制等相關理論提出的，而且具有“行動性”特征。

根據(jù)我們對高校內(nèi)部治理體系的概念界定，結合已有的研究以及我國公立高校的實際，我們認為，公立高校內(nèi)部治理體系的內(nèi)涵主要包括五個方面的內(nèi)容：即政治制度、行政制度、學術制度、參與制度、監(jiān)督制度。具體而言，包括黨委領導下的校長負責制、大學章程、大學理事會制度、財務制度、人事制度、學術委員會制度、本科生培養(yǎng)制度、研究生培養(yǎng)制度、教學制度、學生管理制度、評價制度、民主監(jiān)督制度等。即凡是符合公立高校辦學理念和價值的大學制度，都屬于高校內(nèi)部治理體系內(nèi)涵的具體內(nèi)容，它是在一定理念指導下的高校制度的集合。

我國公立高校內(nèi)部治理體系的特征

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，時至今日，國內(nèi)尚未有對我國公立高校內(nèi)部治理體系特征的研究，僅有對美國公立大學內(nèi)部治理體系特征的研究。研究者以美國威斯康星大學為例，對美國公立大學內(nèi)部治理體系的特征進行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，美國公立大學內(nèi)部治理體系的特征主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是等級體系確保權力的制約與監(jiān)督。二是共治模式保障不同權力得以實現(xiàn)。三是運行程序成為規(guī)范權力的制度籠子。四是治理體系吸納學生的民主參與。[9]通過對比美國公立高校內(nèi)部治理體系的特征，根據(jù)我國公立高校內(nèi)部治理體系的實際，我們認為，我國公立高校內(nèi)部治理體系具有以下六個基本特征：

第一，黨委領導。黨委領導，即在組織領導上，我國公立高校實施黨委領導下的校長負責制，這是《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）所規(guī)定的?！陡叩冉逃ā返诙艞l規(guī)定，國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。其實，黨委領導下的校長負責制也是一個逐步形成的過程。中華人民共和國成立之初，我國大學實行的是校長負責制。20世紀50年代中期，曾一度實行“黨委領導下的校務委員會負責制”。改革開放初期，曾試點實行過校長負責制。1996年，頒布實施的《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，規(guī)定全國所有大學都實行“黨委領導下的校長負責制”。進入21世紀以來，為進一步加強黨對高校的領導，中共中央辦公廳于2014年10月印發(fā)《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，進一步明確“黨委領導下的校長負責制是中國共產(chǎn)黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善?！秉h委領導下的校長負責制，是我國公立高校內(nèi)部治理體系不同于國外公立高校內(nèi)部治理體系的最鮮明的特征，是最具有中國特色的特征，是確保我國高等教育社會主義辦學方向的根本保證。

第二，學術自主。學術自主，即高校的學術事務由高校的學術委員會負責管理，這也是我國《高等教育法》明確規(guī)定的?！陡叩冉逃ā返谌鍡l規(guī)定，高等學校根據(jù)自身條件，自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務。第三十六條規(guī)定，高等學校按照國家有關規(guī)定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作。第四十二條規(guī)定，高等學校設立學術委員會，履行下列職責：一是審議學科建設、專業(yè)設置，教學、科學研究計劃方案;二是評定教學、科學研究成果;三是調(diào)查、處理學術糾紛;四是調(diào)查、認定學術不端行為;五是按照章程審議、決定有關學術發(fā)展、學術評價、學術規(guī)范的其他事項?？傮w上看，在以往我國公立高校的運行過程中，存在大量的行政權力僭越學術權力的案例。21世紀以來，尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，絕大多數(shù)高校的學術事務都分別由校、院學術委員會負責管理，高校學術自主管理能力不斷增強，為進一步繁榮發(fā)展高校學術奠定了良好基礎。

第三，計劃資源。計劃資源，即在資源配置的制度設計上主要采取計劃方式，或者以計劃為主配置資源。長期以來，我國公立高校一直采取計劃配置資源模式。盡管國家已經(jīng)提出“市場在資源配置中起決定作用”，但實際上，計劃配置資源的方式，或者主要以計劃為配置資源的方式，并沒有實質(zhì)性改變。例如：人員基本上按照計劃配置。學?？偟娜藛T編制數(shù)基本上是固定的，因此決定每個學院的師資數(shù)量也基本上是固定的。又如：學生數(shù)是每所學校的招生總數(shù)基本上固定的，因為學校的學生總數(shù)是國家或省市教育行政部門計劃分配的。再如：經(jīng)費是按照學生數(shù)量核定的。因此，經(jīng)費基本上也是計劃的。從人員到經(jīng)費，再到招生數(shù)量，甚至有些公立高校的管理干部職數(shù)，都是計劃的。以資源的計劃性分配為主，至今依然是我國多數(shù)公立高校分配資源的主要做法。

第四，多元共治。多元共治，即公立高校在內(nèi)部運行管理過程中，積極吸納校內(nèi)師生，尤其是校外各界人士共同參與高校治理，這不僅是治理理念的核心要義之所在，而且也是《高等教育法》規(guī)定的內(nèi)容。《高等教育法》第十一條規(guī)定，高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。在我國公立高校以往的內(nèi)部管理過程中，主要依靠校內(nèi)師生進行管理，校外人士參與不多。近年來，尤其《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，各高校成立理事會、董事會的日益增多，吸納了包括政府、行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位等社會各界人士共同參與高校治理。但總體看，許多高校的理事會或董事會，組織形式已具備，實質(zhì)性參與還遠未達到預期，許多高校的理事會或董事會并沒有發(fā)揮應有的作用，有待于進一步研究和探討，以便切實發(fā)揮董事會或理事會的作用，避免虛設。

第五，依法治理。一方面，高校要依據(jù)《高等教育法》的有關規(guī)定辦學;另一方面，要依據(jù)學校的章程辦學?！陡叩冉逃ā返诹藯l規(guī)定，本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校，其中包括高等職業(yè)學校和成人高等學校。高校內(nèi)部治理必須依據(jù)《高等教育法》對學校設置、組織領導、師資隊伍、資源配置、學生管理等方面的規(guī)定。同時，2011年，教育部頒發(fā)《高等學校章程制定暫行辦法》指出，章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高校應當以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。自2011年以來，大部分高校都制定了各自章程，開啟了依據(jù)章程辦學的時代，這標志著我國高校內(nèi)部治理進入了依法、依規(guī)進行辦學的新時代，這是21世紀以來我國公立高校治理體系的一個新特征。當然，在實際辦學過程中，在一定程度上還存在一些不合規(guī)與不符合章程的地方，這是不爭的事實。但是，我國高校內(nèi)部治理正在逐步走出以往的“人治”時代，走上一個依據(jù)章程治理的新時代，這是不容否認的歷史性進步，對于推動我國高等教育現(xiàn)代化具有劃時代的意義和價值。

第六，民主監(jiān)督。民主監(jiān)督，即學校的任何事務都建立了相應的監(jiān)督制度，這也是《高等教育法》的規(guī)定?！陡叩冉逃ā返谒氖龡l規(guī)定，高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權益。第四十四條規(guī)定，高等學校應當建立本學校辦學水平、教育質(zhì)量的評價制度，及時公開相關信息，接受社會監(jiān)督。教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業(yè)機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質(zhì)量進行評估，評估結果應當向社會公開。從各公立高校的實際看，所有公立高校，毫無例外，都設計了監(jiān)督制度，不僅有教師監(jiān)督，而且有些高校還讓學生參與監(jiān)督，讓社會人員參與監(jiān)督，以此確保學校不偏離辦學方向，確保教育教學質(zhì)量不斷提高。

我國公立高校內(nèi)部治理體系的新動向

隨著世界治理研究的不斷深化，以及我國推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和高等教育治理體系現(xiàn)代化步伐的加快，各高校內(nèi)部治理體系建設也在不斷深入推進，我國公立高校內(nèi)部治理體系出現(xiàn)一些新趨勢。具體而言，主要有以下三種趨勢：

第一，權力重心下移化。從權力的視角來看，高校治理包括行政權力和學術權力兩種。在我國以往的高校內(nèi)部管理過程中，兩種權力大都集中在校級層面。近年來，隨著高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的興起，許多高校開始實行大部制或二級學院制，即將行政和學術權力重心下移，將更多的權力交給二級學院，增加二級學院的辦學自主權。用美國高等教育學家伯頓·克拉克的話說，即“激活學術的心臟地帶”。權力重心下移極大激發(fā)了二級學院的辦學積極性，增強了全校的辦學活力，值得各高校借鑒參考。

第二，資源配置競爭化。從我國公立高?，F(xiàn)有的治理體系來看，多數(shù)高?；旧鲜抢糜媱澥侄闻渲觅Y源。隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的興起以及二級學院自主權的增加，有些高校開始采用競爭方式配置資源。這種資源配置方式有效調(diào)動了各學院的積極性，有助于提升公立高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

第三，參與主體多元化。如前所述，近年來，隨著治理理念以及治理體系、治理能力現(xiàn)代化的理念逐步滲入大學校園，許多高校組建了理事會或董事會，校外人士參與公立高校治理越來越普遍。公立高校治理中增加了新鮮血液和新鮮力量，這對于拓展公立高校的治理視野，增強公立高校治理的科學性，提升公立高校內(nèi)部治理水平，可能都會產(chǎn)生與以往大不相同的內(nèi)部治理效果。

本文系中國教育科學研究院2019年度基本科研業(yè)務費專項基金項目（項目批準號：GY2019037）階段性成果

參考文獻：

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（作者單位：中國教育科學研究院）

[責任編輯：苑聰雯]