文_張憲鑫 李舟

1. 北京市北節(jié)能源設計研究所 2. 北京節(jié)能環(huán)保中心

1 引言

能源消費總量控制是落實生態(tài)文明建設、緩解能源供應壓力、應對氣候變化的必然選擇。十八屆五中全會提出實行能源消耗總量和強度“雙控”行動。北京市作為首善之區(qū)，自我國2006年開展節(jié)能考核工作以來，成為全國唯一連續(xù)14 年保持“超額完成”考核等級的省級地區(qū)，2019 年全市萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗較2015 年下降4.53%。

“十三五”期間，為踐行新發(fā)展理念，深入推進節(jié)能“三級雙控”工作，相繼印發(fā)了《北京市“十三五”時期節(jié)能降耗及應對氣候變化規(guī)劃》《北京市“十三五”時期節(jié)能減碳目標責任考評工作方案》，明確各用能主體“十三五”時期節(jié)能目標和節(jié)能目標責任考核要求。市級重點用能單位“雙控”考核工作作為“三級兩控”考核架構(gòu)中的重要組成部分，考核范圍實現(xiàn)了各區(qū)和主要用能行業(yè)的全覆蓋，對能源消耗總量和能耗強度“雙控”目標實現(xiàn)了定量控制，對節(jié)能管理和措施的落實情況實現(xiàn)了定性考核。

本文基于“十三五”時期北京市市級重點用能單位節(jié)能目標責任考核工作的實踐經(jīng)驗，圍繞考核內(nèi)容、考核方式、考核機制等進行探討，提出進一步優(yōu)化完善本市節(jié)能雙控工作的建議，為“十四五”的考核工作提出具有建設性和可借鑒性的意見。

2 “十三五”時期節(jié)能目標責任考核工作概況

2.1 考核范圍

表1 2016～2019年度北京市市級重點用能單位數(shù)量

“十三五”初期，北京市下達了《關于印發(fā)〈北京市“十三五”時期節(jié)能減碳目標責任考評工作方案〉的通知》，市級重點用能單位節(jié)能目標考核工作的考核范圍實現(xiàn)了全市16 個區(qū)全覆蓋，涉及年綜合能源消費總量在5 萬tce 以上的重點用能單位，對不存在年綜合能耗5 萬t 以上用能單位的區(qū)域，選取區(qū)內(nèi)年綜合能源消費量最大的一家納入被考核范圍，考核行業(yè)涵了蓋電力、熱力、石油化工、汽車制造、水泥生產(chǎn)、交通運輸、電信、高等院校、建筑施工等（表1）。

2.2 考核流程及內(nèi)容

市級重點用能單位節(jié)能目標責任考核工作主要分為：前期通知、自查與答疑、初審與數(shù)據(jù)核對、自查報告文審、專家打分復核、初步結(jié)果復核、結(jié)果公布7 個階段。市發(fā)展改革委、行業(yè)專家以及考評工作組對用能單位提交的自查報告進行評分，形成了初步考核結(jié)果?？己藵M分110 分，節(jié)能目標完成情況與節(jié)能措施實施情況各占50 分。節(jié)能目標即能源消耗總量、能耗強度兩項“雙控”目標各占25 分，依據(jù)完成程度進行細化定量考核；節(jié)能措施實施情況分為節(jié)能工作組織和落實情況、能源管理體系建設與運行情況、節(jié)能技術和工程實施情況、節(jié)能管理工作執(zhí)行情況等5 部分，各項分別占14 分、10 分、16 分和10 分，根據(jù)完成情況進行定性考核；獎勵指標10 分，圍繞能耗總量超額完成程度、新增新能源和可再生能源、節(jié)能量顯著的技改項目進行加分?？己私Y(jié)果設置優(yōu)秀、良好、基本完成和未完成4 檔。

2.3 “雙控”目標完成情況

“十三五”時期被考核的市級重點用能單位能耗總量占全市能耗總量的30%左右，較節(jié)能目標累計產(chǎn)生節(jié)能量434.2 萬t（截止到2019 年度），占“十三五”時期累計下達總目標量的4.7%。

圖1 2016 ～2018 年度節(jié)能目標完成情況

從圖1 可以看出，節(jié)能“雙控”目標考核滿分的重點用能單位比例逐年增加，由2016 年度的44%增長到2018 年度的62.5%，節(jié)能目標總分40 分的單位更是增幅達到17.1%。充分體現(xiàn)了市級重點用能單位的重視程度以及做出的努力，有效地降低了能耗強度，控制了能耗總量，為緩解北京市能耗壓力、提高整體能效水平，起到了行業(yè)示范作用。

2.4 節(jié)能措施取得的成效

節(jié)能措施為定性指標考核，得分項分為4 大類21 個小項，圍繞能源管理制度的制定與落實、能源管理體系建立與運行、節(jié)能新技術的應用與資金投入、節(jié)能改造項目的實施、能效對標和領跑者活動參與、落后耗能工藝設備的淘汰、能報能備、能源管理師聘用、能源審計或清潔生產(chǎn)的實行、計量器具的建設與完善、節(jié)能執(zhí)法的開展等，由考核專家組進行背對背定性評分。

由表2 可以看出，得分情況雖略有降低，但已基本處于穩(wěn)定水平，這與北京市近年來開展的節(jié)能工作密不可分，主要涉及：①提高用能單位的節(jié)能意識。開展形式豐富的節(jié)能宣傳周活動，深入用能單位開展節(jié)能宣講，積極推進能源管理師培訓。②加強政策支持力度。修訂節(jié)能技改項目獎勵資金辦法，鼓勵用能單位開展能源審計、清潔生產(chǎn)工作，推動節(jié)能技改項目落實，倡導新能源和可再生能源應用，不斷完善智能器具配置。③強化節(jié)能監(jiān)督檢查。采取市區(qū)兩級聯(lián)動模式，保障能源利用狀況報告、能源管理負責人備案按時準確填報，及時淘汰落后的用能設備，執(zhí)行能效限額標準。

表2 2016～2018年度節(jié)能措施完成情況

3 國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

3.1 細化考核機制，強化考核效果

廣州省江門市注重考核結(jié)果的透明和后期的指導意義，在考核結(jié)果通報中針對被考核單位出具節(jié)能目標責任評價考核意見，明確各項扣分原因，指出被考核單位在節(jié)能工作中的薄弱環(huán)節(jié)，并提出下一年度的節(jié)能工作建議，將節(jié)能目標責任制由單純的考核到工作督促的轉(zhuǎn)變。山東濟寧市的考核程序更加嚴謹，注重過程管理。市節(jié)能辦根據(jù)統(tǒng)計局核定數(shù)據(jù)每月向被考核單位印發(fā)節(jié)能目標完成情況晴雨表。每年第三季度，針對節(jié)能措施考核項的落實情況進行監(jiān)督檢查，同時提出整改意見。每年9 月底，有關部門結(jié)合國家政策及節(jié)能形式，對考核指標和評分標準進行適當?shù)恼{(diào)整優(yōu)化，保證工作的穩(wěn)定性和考核指標的合理性。

3.2 推進用能權(quán)交易，促進“雙控”市場化機制

用能權(quán)交易是針對能耗總量管控的一種市場化的經(jīng)濟手段，2016 年浙江省、福建省、四川省、河南省陸續(xù)實施并取得了積極的作用，4 省份在制度設計方式上又根據(jù)自身節(jié)能工作情況存在差異。浙江省用能權(quán)交易制度側(cè)重于從“控產(chǎn)能”著手控制能源消費量，通過對新增部分進行控制、對存量部分進行優(yōu)化實現(xiàn)的。福建省選取重點工業(yè)企業(yè)作為試點，模式更接近二氧化碳排放交易，對歷史數(shù)據(jù)進行分析測算，下達年度能耗總量配額指標。四川省交易主體同樣圍繞重點工業(yè)企業(yè)，但引入了節(jié)能量、綠色電力證書等作為抵消機制。相比于其他三省，河南省用能權(quán)交易經(jīng)驗更值得北京借鑒引進，河南省選取能耗5000tce 以上的重點用能單位進行試點，結(jié)合全省煤炭消費減量目標和能源消費總量、強度“雙控”目標等因素綜合考慮，同樣采用歷史趨勢法與產(chǎn)量基準法核定年度配額指標，建設高效透明的交易市場，從而約束能源消費總量。

3.3 建立協(xié)同評價，打造“雙控”監(jiān)管機制

實現(xiàn)政策協(xié)同是各部門間政策的最優(yōu)組合以及相互協(xié)同作用的效果，前期需要建立協(xié)同評價機制，作為政策運行績效的監(jiān)控手段。美國聘請非政府組織，協(xié)助制定、落實和評價該國的能源政策，研究對比美國與其他國家以及美國內(nèi)部各州之間的能效水平差距，對現(xiàn)有能源情況及相應政策進行評價，顯示其在與之相關聯(lián)的政策中產(chǎn)生的績效。江蘇省揚州市學習國外經(jīng)驗，出臺了《綠色發(fā)展評價統(tǒng)計制度》，將能耗“雙控”作為約束性指標，且設置較大權(quán)重，要加大評價中對“雙控”進展情況的關聯(lián)考核和督察整改，利用有力的政策運行績效考核工具來督促能耗“雙控”目標的順利實現(xiàn)。

4 問題與建議

4.1 提高用能單位參與人責任意識

部分用能單位內(nèi)部人員變動頻繁，新負責人節(jié)能基礎薄弱；部分參與人經(jīng)過前期“十二五”的工作經(jīng)驗積累，面對考核工作時態(tài)度不端正，出現(xiàn)激勵效應遞減的現(xiàn)象；建議定期開展培訓宣講，貫徹落實節(jié)能目標考核工作機制，明確自查報告編制要求，在提交自查報告初期進行初審，保障考核工作的質(zhì)量和效率。

4.2 規(guī)范考核工作內(nèi)容

4.2.1 優(yōu)化考核程序

“雙控”目標在每年初下達完畢后，建議在年末根據(jù)北京市的節(jié)能形勢及各重點用能單位的運行情況進行及時調(diào)整，加強考核的彈性管理，保障高質(zhì)量發(fā)展的用能需求。針對交通運輸業(yè)、熱電生產(chǎn)行業(yè)、電信行業(yè)、汽車制造業(yè)等典型行業(yè)中的重要影響因素，開展相關課題研究，幫助企業(yè)尋求應對能源消耗總量及能耗強度波動的方法。在考核工作中，建議每年選取一定比例的用能單位進行現(xiàn)場考核，現(xiàn)場查驗節(jié)能措施項的落實情況。在考核結(jié)束后，向被考核單位發(fā)放意見征集表，掌握用能單位在考核中存在的問題，尋找優(yōu)化考核工作的方法。

4.2.2 實現(xiàn)考核差異化

根據(jù)考核范圍內(nèi)的用能單位行業(yè)類別，拆分為工業(yè)、非工業(yè)和交通行業(yè)，如工業(yè)用能單位更側(cè)重于技術節(jié)能，非工業(yè)用能單位更偏向于管理類節(jié)能及建筑節(jié)能；而交通運輸業(yè)與民生息息相關，更多地關注新能源和可再生能源的利用；建議在考核評分中，同一打分項根據(jù)3 類行業(yè)設置不同權(quán)重分值，或重新制定3 套評分體系，實現(xiàn)差異化考核。

4.2.3 調(diào)整考核評分項

在考核評分標準中，可考慮在鼓勵指標中增設“搭建能源管控平臺”一項，倡導智慧能源，同時將各重點用能單位的能耗數(shù)據(jù)平臺接入北京市重點用能單位能耗數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)（“能報系統(tǒng)”），實現(xiàn)月度、季度、年度的數(shù)據(jù)自動傳導，同時設置“雙控”目標完成情況預警分析功能，做到及時監(jiān)測、適時診斷、評價預報；增設“開展‘碳達峰、碳中和’研究工作”的加項分，鼓勵用能單位積極參與。同時，調(diào)整“年度新增新能源和可再生能源應用”“采用節(jié)能新產(chǎn)品、新工藝、新材料”“實施節(jié)能改造項目”的分值，增加該部分得分比重，推動能源的高質(zhì)量發(fā)展和節(jié)能技改項目的創(chuàng)新。

4.2.4 合理運用考核結(jié)果

多地突破“雙控”限制的事實證明“雙控”考核工作仍然存在約束力不足、獎懲措施走過場，考核結(jié)果重結(jié)論輕反饋的現(xiàn)象，為我市的節(jié)能目標責任評價考核工作敲響了警鐘。一方面，應以結(jié)果促落實，考核結(jié)果僅以考核等級進行公布，并未明確各單位節(jié)能目標完成情況以及節(jié)能措施落實中存在的不足以及得失分情況，考核結(jié)果對重點用能單位的節(jié)能工作無法起到明確的指導作用，建議考核結(jié)果公布時，以密件的形式向各重點用能單位發(fā)送考核得分明細，并有針對性的提出指導意見；另一方面，以結(jié)果樹作風，建議加大考核的獎懲力度，制定相關的政策法規(guī)，針對考核“優(yōu)秀”的用能單位納入市區(qū)兩級節(jié)能獎勵政策的補貼范圍，給予被考核單位及相關參與人一定的物質(zhì)獎勵；考核結(jié)果“未完成”的用能單位要求提出書面整改措施，列入年度節(jié)能監(jiān)察計劃，同時，建立全市重點用能單位節(jié)能信用評價體系，將考核結(jié)果納入用能單位節(jié)能信用檔案。

4.3 建立“雙控”市場化機制

充分發(fā)揮市場配置資源的決定作用，樹立用能權(quán)有償使用的發(fā)展理念，切實提高能源要素配置的效率和效益。著重借鑒河南省用能權(quán)交易經(jīng)驗，選取參與“雙控”考核的重點行業(yè)作為北京市用能權(quán)使用和交易的試點范圍，基于本市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展需求以及“雙控”目標等因素，綜合考慮確定用能權(quán)配額，先期以無償交易為主，后期逐漸引入有償指標，逐步建立完善用能權(quán)交易系統(tǒng)，助力“雙控”目標任務的完成。在后期市場穩(wěn)定運行時，適時的引入抵消機制，消納可再生能源，推動能源高質(zhì)量發(fā)展。