□李志浩 朱榮瑞

[內(nèi)容提要]本文以豫北梨鎮(zhèn)的河道專項治理的行動事件為分析文本，將河道治理作為一個“事件”，放置于動態(tài)化的運動式治理“過程”平臺之上，并采用半結(jié)構(gòu)訪談法進行資料收集。在環(huán)境保護被各級政府越來越重視的情況下，盡管環(huán)境治理能夠被列入市級政府的年度規(guī)劃中，但是在政府的治理注意力分配不均及政府財政資金有限的情況下，基層政府常規(guī)環(huán)保治理的績效有限，導致多年來難以徹底解決河灘違建養(yǎng)殖問題。在中央政府“清四亂”環(huán)保政策的指導下，市政府把財政資金向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府河道治理傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過河道專項治理的方式成功完成治理任務，順勢轉(zhuǎn)型為新型常規(guī)河道治理，有效地維持了河道專項治理的績效。研究發(fā)現(xiàn)：上級政府的行政性政治激勵、基層政府財政能力的紓解、基層政府的行政注意力分配、基層政府間的橫向競爭等等，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府河道專項治理大獲成功的實踐邏輯?；鶎诱膶ｍ椫卫砟軌颢@得成功，需要上述條件的完備。

一、問題的提出

改革開放后，在“專項行動、整治行動、專項治理、專項整治、治理行動、治理工作”等不同的稱謂下，我國的運動式治理均取得較為理想的治理績效[1]。基于此，筆者將運動式治理等同于專項治理，與常規(guī)治理相對應，共同構(gòu)成一組相互關(guān)聯(lián)的治理形態(tài)。十八大之后，生態(tài)文明建設越來越受到地方政府的重視，成為各級地方政府的中心工作之一。運動式治理追求的是“短、平、快”，即在短時間內(nèi)采取雷厲風行的政府層級動員方式，以行政主導的“強權(quán)力”保障治理過程的相對順利，可以迅速展現(xiàn)令各級政府和人民群眾都比較滿意的治理績效。在社會治理中，環(huán)境治理是政府的一項重要治理任務，是各級政府嚴格踐行環(huán)保理念的重要政府工作內(nèi)容。運動式治理作為政府合法性承載的政策手段，環(huán)境專項治理行動可以部分消弭因環(huán)境污染而引發(fā)的政府公信力下降的事實，能夠逆轉(zhuǎn)“差序政府信任”的解構(gòu)，并且能彌補政府對于整體系統(tǒng)的“體制性信任”的缺失[2]。因此，運動式治理在各級政府的社會治理實踐中，以其治理績效的顯著性獲得獨特的運用價值，因而被各級政府在常規(guī)治理失敗的情況下或者具有緊急性的行政任務中所使用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境治理實踐具有較強的研究價值和研究意義，因此本文以豫北A市梨鎮(zhèn)的河道專項治理為分析對象。在2019年之前，河道的治理采用常規(guī)治理的方式進行，因此十多年來，河道治理處于“弱治理”狀況，導致沿河違建養(yǎng)殖問題一直未能得到有效解決。2018年，最高人民檢察院與水利部對沿黃河9省區(qū)發(fā)起“攜手清四亂，保護母親河”專項行動，A市的黃河支流也被納入治理范疇。黃河支流流經(jīng)A市的龍鎮(zhèn)和梨鎮(zhèn)，且龍鎮(zhèn)的黃河支流位于梨鎮(zhèn)的上游，因此龍鎮(zhèn)也是承擔A市主要河道治理任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。鑒于兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河道專項治理的相似過程，因此筆者以梨鎮(zhèn)的河道治理為例進行介紹。財政資源匱乏與基礎性權(quán)力弱小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實條件，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力型體制運作邏輯下的“高指標、多任務”的現(xiàn)實情況產(chǎn)生矛盾[3]。在A市市政府主導的河道常規(guī)治理中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其財政資金的限制和繁重的治理任務，既無財力也無動力實現(xiàn)轄區(qū)河道的有效治理。在市政府的“清四亂”治理行政任務分派下，市政府撥付專項治理資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則將河道專項治理暫時提高到中心工作的地步。因此，在市級財政專項撥款的前提下，梨鎮(zhèn)政府以河道專項治理的方式，順利完成了治理任務。因此，筆者通關(guān)實地調(diào)查，對梨鎮(zhèn)河道專項治理的過程和結(jié)果進行分析，以此探討專項治理如何實踐的，以及這種實踐的邏輯是什么。筆者試圖揭示出河道專項治理成功運作的實踐邏輯，以此給予基層政府在社會治理中的具體參考，助力基層政府展開更加有效的社會治理實踐。

二、專項治理的實踐價值及其文獻回顧

采取運動治理(專項治理)的方式，通過自上而下的政治動員和資源整合，通過跨部門聯(lián)合行動，以集中不同部門的權(quán)力和資源來有效地解決人民群眾迫切希望解決的社會重大難題，可以實現(xiàn)國家與基層社會的有效銜接，并增強國家權(quán)力的合法性，是各級政府最現(xiàn)實的選擇[4]。在不同的治理領(lǐng)域展開運動式治理成為各級政府的社會治理手段，盡管運動式治理常常會出現(xiàn)治理反彈的弊端，引發(fā)“治理——穩(wěn)定——反彈——再治理”的循環(huán)過程，但是通過運動式治理以及隨后的常態(tài)化治理，可以將某一領(lǐng)域的社會危害降至最低，因此運動式治理依然能保障治理任務的治理績效，因此具有實際的運用價值。盡管運動式治理是針對常規(guī)治理失敗之后產(chǎn)生的替代機制，但在特定的時期和特定的治理項目選擇方面，運動式治理以其強大的治理績效成為政府社會治理的主導方式[5]。運動式治理作為中國政府特有的社會治理模式，其存在有足夠的合法性、合理性的社會空間。

(一)不同社會治理模式的對比分析

常規(guī)式治理和運動式治理可以理解為動員程度高低不同的兩個極端類型，是兩種理想類型相距甚遠的社會治理方式[6]。常規(guī)治理是各級政府最常用的社會治理模式，專項治理(運動式治理)往往是各級政府常規(guī)治理失敗后的產(chǎn)物，新型常規(guī)治理則是在專項治理后，為維持專項治理的績效所采納的社會治理模式。理清常規(guī)治理、運動式治理、新型常規(guī)治理三者的邏輯關(guān)系，是理解梨鎮(zhèn)政府河道專項治理邏輯的前提條件。因此，下面對常規(guī)治理、運動式治理、新型常規(guī)治理的定義、異同點、優(yōu)缺點、使用范圍進行對比分析。

常規(guī)治理、運動式治理和新型常規(guī)治理，都是各級政府可以使用的社會治理模式，本質(zhì)上并無優(yōu)劣之分，只有合適與不合適之別：常規(guī)治理作為各級政府首選的社會治理模式，具有廣泛的適用性與實用性，能夠在政府治理資源總量有限的情況下，通過不同的治理任務匹配相應的治理資源，能夠取得政府和群眾都較為滿意的治理績效；運動式治理則十分耗費政府治理資源(財力、物力、人力)，常常影響其他常規(guī)治理任務的完成，因此，只有在常規(guī)治理失敗或者具有緊迫性的治理任務上，才會被使用；新型常規(guī)治理主要是在運動式治理取得績效的前提下使用，和常規(guī)治理的資源投入相差無幾，但是對運動式治理的治理績效具有良好的維持效果。因此，三種社會治理模式各有千秋，都有各自的優(yōu)點和缺點；同時，都有各自社會治理的土壤存在，即具有相應的適用范圍和使用場景。三種社會治理模式不存在孰優(yōu)孰劣，只有適用與不適用。

表1 常規(guī)治理、運動式治理、新型常規(guī)治理的比較分析

(二)運動式治理的文獻回顧

隨著改革開放的深入發(fā)展，全國性的運動式治理頻次不斷下降，運動式治理成為地方政府進行社會治理的“特效”手段，與常規(guī)化治理模式交替進行。中國的社會治理以制度化的常規(guī)治理為主，輔之以必要的運動式治理，這兩種社會治理方式的交替使用，可以保證社會治理效用最大化。權(quán)威體制和有效治理的矛盾是我國國家治理模式運作邏輯所內(nèi)生的，需要通過運動式治理機制來化解，中央政府可以據(jù)此糾正國家運行過程中的差錯之處。自上而下的干預和組織上的政治動員，可以讓國家保持“糾偏”的能力[8]。壓力型體制構(gòu)成了我國科層組織任務過程的基本制度框架，目標管理責任制則是壓力型體制的具體制度運行方式。在壓力型體制下，通常是由常規(guī)型多任務模式來完成上級政府的行政發(fā)包，當此類模式失敗時，運動式治理或項目制等非常規(guī)任務模式就會被采納[9]。運動式治理需要三個動員機制，分別是強化激勵、行政控制和資源動員，而激勵強度、行政控制和資源約束是常規(guī)治理和運動式治理模式中共同的治理工具[10-11]。運動式治理作為在中國社會治理中的實踐方式，有失敗的案例，也有成功的案例，因此既不能一概否定運動式治理的績效，也不能肆意夸大運動式治理的績效，需要在具體的情境中分析運動式治理的績效與價值。

在日常的社會治理實踐中，常常出現(xiàn)下列情況：政府急功近利的社會治理和環(huán)境治理一刀切[12]；運動式治理政策與當?shù)氐纳鐣嶋H情況不相符[13]；運動式治理沒有考慮到當?shù)厝嗣袢罕姷膶嶋H需求[14]。涉及上述因素的運動式治理，因為治理體系與社會運行不相符而產(chǎn)生“內(nèi)耗式治理”“無效化治理”“社會治理內(nèi)卷化”等問題，導致以失敗告終或者被迫轉(zhuǎn)為常規(guī)治理任務。運動式治理，只有合乎當?shù)厣鐣膶嶋H需求且政府擁有充足的治理資源時，才能獲得成功。當上述治理條件得到滿足，地方政府的運動式治理行動才能迅速取得治理績效。國家常規(guī)治理機制的失效及其所面臨的現(xiàn)實難題，是政府采用運動式治理的根本動因，這一做法具有一定的歷史慣性[15]。當政府的常規(guī)化治理的治理績效不足時，會引發(fā)人民群眾的不滿，需要政府轉(zhuǎn)變治理思路，將運動式治理納入社會治理的進程，通過自上而下的政治動員、資源整合、統(tǒng)一行動等，迅速解決人民群眾關(guān)注的社會問題。常規(guī)治理到運動式治理的轉(zhuǎn)變過程中，運動式治理因其治理效績明顯且迅速而得到各級地方政府的青睞。運動式治理在中國社會轉(zhuǎn)型的背景下具有特定價值，例如創(chuàng)建衛(wèi)生城市[16]、環(huán)境污染治理[17]、政府精準扶貧[18]，運動式治理的運用促進了政府治理的顯著績效。由常規(guī)治理的低效化到運動式治理的高效化，彰顯了運動式治理的獨特價值。

綜上所述，在大多數(shù)學者看來，運動式治理只是常規(guī)治理失敗模式下的替代性社會治理模式，且這兩種社會治理模式都受到政府治理資源的限制，只是運動式治理因其良好的績效而被政府投入更多的治理資源，但同時也分散了其他社會領(lǐng)域的政府治理資源。因此，運動式治理不是一種常態(tài)化的治理手段，而是政府為了解決常規(guī)治理績效不足問題下的替代方案。但筆者認為，常規(guī)治理具體時間跨度大的特點，在日積月累下，政府投入的治理資源總量依然可觀，而運動式治理具有時間短、見效快的優(yōu)點，即使政府的治理資源投入較大，也具有適用的價值。在運動式治理后轉(zhuǎn)型為新型常規(guī)治理，能夠維持治理績效，且政府資源投入較少。因此，新型常規(guī)治理的前提是運動式治理取得良好的績效，在此基礎上新型常規(guī)治理十分適用。雖然常規(guī)治理向運動式治理的轉(zhuǎn)化，是常規(guī)治理績效不足情況下的必然選擇，通常情況下運動式治理的績效遠高于常規(guī)治理，能夠解決常規(guī)治理所不能解決的社會問題。但是運動式治理不是萬能的，而是應該在恰當?shù)臅r機下，因地制宜地制定治理方案，盡可能發(fā)揮運動式治理的優(yōu)勢，減少運動式治理不利的一面，即可成功地解決困擾各級政府多年的頑疾性社會問題，從而將運動式治理的績效發(fā)揮至最大限度。本文的案例，就是梨鎮(zhèn)政府的河道治理由常規(guī)治理到專項治理再到新型常規(guī)治理的變化過程。鑒于常規(guī)治理中治理績效低下，加之本文主要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的河道專項治理實踐，且專項治理是新型常規(guī)治理的前提，故下文介紹梨鎮(zhèn)的河道專項治理及其隨后轉(zhuǎn)為新型常規(guī)治理的具體實踐過程，并分析專項治理取得成功的邏輯。

三、梨鎮(zhèn)河道專項治理的實踐過程

十八大將“大力推進生態(tài)文明建設，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”作為各級政府的重要工作目標之一，把生態(tài)文明建設放在政府工作的突出地位。在明確的環(huán)保政治信號下，各級政府把環(huán)境治理作為一項政府中心工作來納入日常的工作范疇。中心工作是縣域治理核心內(nèi)容，是縣鄉(xiāng)(市鎮(zhèn))兩級政府的主要運行目標。涉及政績和上級問責的治理事務，縣級(市級)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會表現(xiàn)出“強治理”的特征，而涉及民眾日常生活小事的治理不能顯示政績，則顯現(xiàn)出“弱治理”的特征[19]?；鶎诱暮拥乐卫韺嵺`，顯示了該市黃河支流下游河段在常規(guī)治理中被忽視的“弱治理”到運動式治理中極為重視的“強治理”過程。在專項治理之前，梨鎮(zhèn)的黃河支流養(yǎng)殖區(qū)違建問題一直存在，并未得到妥善解決。直到中央政府出臺“清四亂”的治理政策并以中央政府強制力來層層傳導行政壓力，在市級政府的行政激勵和財政支持下，梨鎮(zhèn)政府以運動式治理的方式完成河道專項治理任務。梨鎮(zhèn)的河道專項治理行動，主要通過摸底調(diào)查、集中整治、鞏固提升三個階段來進行治理。

(一)河道專項治理的準備期

A市政府對黃河支流的“清四亂”的專項治理，前期經(jīng)歷了地方政府多次動員的過程，即省政府和市政府通過召開密集的“清四亂”動員會議來完成對下級政府的組織動員。據(jù)統(tǒng)計，2018年8月份截止2019年8月份，市級“清四亂”會議召開八次,主持者級別較高，多數(shù)由分管的副市長主持召開，或者由市檢察分院院長主持，參與者由市級河長辦、水利局、河務局等相關(guān)部門負責人以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長組成。省級會議召開四次，主持者級別更高，由省級檢察院院長、省級副河長、水利廳副廳長等主持，參與者主要是地級市河長辦和水利部門負責人。政府會議作為一種重要的科層動員手段，在政府的工作推進過程中，高密度的會議帶來了多維度的動員，能夠及時地傳達上級部門的信息，能夠聚合下級單位注意力，從而影響各級政府的治理行為[20]。在會議現(xiàn)場可構(gòu)建上級領(lǐng)導與下級人員的權(quán)力關(guān)系，具有統(tǒng)一思想、下達任務、明確獎懲的重要功能，形式多樣化的會議內(nèi)容，可以應對不同階段的不同工作重點[15]。政府會議主持人的行政級別越高，以及參與會議人員的行政級別越高、聯(lián)動部門數(shù)量越多、參與人員規(guī)模越大等等，越是顯示出會議的必要性和行政任務的重要性，越是能調(diào)動參與人員的工作積極性。

2018年8月至2019年3月，有關(guān)“清四亂”的行政任務，省級政府和市級政府在此期間多次召開動員會議，逐步完成了對下級部門和單位的動員。A市的河長制發(fā)揮了協(xié)同調(diào)度、明察暗訪的作用，市河長辦聯(lián)合河務局、水利局、農(nóng)牧局、環(huán)保局等單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的配合下，先期對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要治理的河道區(qū)域進行調(diào)查。在調(diào)查的基礎上建立了問題清單，為集中整治階段的工作開展明確了目標。A市根據(jù)全國最高人民檢察院和水利部聯(lián)合會議做出的“攜手清四亂，保護母親河”專項行動的要求，發(fā)布了《A市攜手“清四亂”保護母親河專項行動實施方案》，在市域范圍內(nèi)展開對黃河支流的河道流域治理。梨鎮(zhèn)政府因地制宜地制定了《梨鎮(zhèn)河灘“清四亂”工作實施方案》、《梨鎮(zhèn)關(guān)于“攜手清四亂，保護母親河”畜禽養(yǎng)殖場(戶)限期拆除獎勵公告》等政策文件。文件治國作為一種客觀存在的事實，不同等級的政府發(fā)布的文件具有效力不等的作用[21]?；鶎诱仁俏募慕邮苷?，亦是文件的生產(chǎn)者?；鶎又卫淼膬?nèi)容與形式離不開上級文件中的指導與規(guī)定，上級文件的落實同樣離不開基層政府自制的文件[22]。通過大量會議和不同層級政府部門的文件，來自中央政府的河道治理任務在層級發(fā)包過程中被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)村干部在具體實踐中落實。

(二)河道專項治理的攻堅期

機構(gòu)重組，聯(lián)動“條塊”。2019年3月，梨鎮(zhèn)全面啟動“攜手清四亂，保護母親河”行動，對轄區(qū)河道范圍內(nèi)“亂占、亂采、亂堆、亂建”行為開展整治。梨鎮(zhèn)黨委和梨鎮(zhèn)政府高度重視，提升了對行政任務的重視程度，把專項治理行動作為政治任務來完成，作為暫時的中心工作來完成。暫時叫停原有科層制常規(guī)過程并確立新的政府運行模式，是運動式治理的顯著特征。梨鎮(zhèn)在原有的行政系統(tǒng)的基礎上，重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織的隸屬關(guān)系，成立了以鎮(zhèn)黨委書記為政委、鎮(zhèn)長為指揮長的“清四亂攻堅指揮部”，并且抽調(diào)42名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員，一共組成9個攻堅小組，組長由總指揮和副總指揮擔任，并根據(jù)村莊養(yǎng)殖戶的數(shù)量，每個村由1到2個攻堅小組負責。在梨鎮(zhèn)的常規(guī)治理中，駐村干部制度依然發(fā)揮著作用。每個攻堅小組中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐村干部作為組長或者小組成員參與其中。梨鎮(zhèn)政府的“清四亂”攻堅指揮部的人事安排，相當于在黨委、政府部門的基礎上建立一套嶄新的政府體系[23]。這種治理任務單一的政府體系，成員行動力更強、辦事效率更高、治理目標更加明確。4月1日，梨鎮(zhèn)召開攻堅指揮部系統(tǒng)內(nèi)部的會議，會議明確了每個人的責任分工，明確了攻堅的具體時間節(jié)點，明確了工作進度的獎勵辦法。4月2日，梨鎮(zhèn)政府聯(lián)合A市的河長辦、河務局、水利局、農(nóng)牧局、環(huán)保局等相同級別的“條條”機關(guān)，并聯(lián)合6個村莊村干部和鎮(zhèn)政府攻堅組成員，召開專項治理工作推進會。

表2 攻堅指揮部領(lǐng)導系統(tǒng)、附屬辦公室、村莊三委成員

廣泛宣傳，全面動員。政府工作宣傳，是中國共產(chǎn)黨通過社會輿論的力量完成對社會大眾的廣泛動員。黨組織中的宣傳部門成為黨的工作的重要組成部分，發(fā)揮了不可替代的積極作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多次召開河流沿岸村莊村干部參加的“清四亂”專題會議，通過營造政治氛圍，讓廣大村干部的積極性充分調(diào)動起來，并且以“清四亂”工作完成的質(zhì)量來對各個村的工作進度進行排名，通過一套獎勵制度來對村干部的積極性進行二次調(diào)動。攻堅指揮部與河長辦、河務局積極溝通，攻堅組則采用其他地區(qū)的經(jīng)驗，以“先易后難、穩(wěn)步推進”的整治思路深入到家戶宣傳政策。梨鎮(zhèn)政府先后多次召開村干部和群眾的動員會，集中觀看“清四亂”宣傳片，組織養(yǎng)殖戶宣傳講解會，讓養(yǎng)殖戶了解政府政策，消除養(yǎng)殖戶的顧慮。6個村莊的村口、村主干道、村廣場等區(qū)域，懸掛宣傳橫幅，進行墻面噴繪，張貼宣傳公告和限期拆除獎勵公告，并通過宣傳車巡回播放宣傳錄音，派遣法律顧問深入養(yǎng)殖戶，解答養(yǎng)殖戶的法律咨詢。全方位、多渠道的宣傳方式，讓“攜手清四亂，保護母親河”家喻戶曉，極大地調(diào)動了河道專項治理的輿論氛圍，得到了大部分村民的理解、支持和配合，為下一階段的違建拆除奠定了良好的民意基礎。

表3 梨鎮(zhèn)獎補標準一

表4 梨鎮(zhèn)獎補標準二

攻堅中的“攻堅”。梨鎮(zhèn)政府制定了三個時間節(jié)點，并根據(jù)當年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政水平和市政府的財政補助情況，制定了合適的獎補措施。梨鎮(zhèn)需要拆除違建的養(yǎng)殖戶達228戶，其中幾十戶早已放棄養(yǎng)殖，在攻堅階段的前幾天就簽署了《同意拆除協(xié)議》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獎補資金隨即匯入養(yǎng)殖戶賬戶。示范效應下，剩余的養(yǎng)殖戶的積極性被充分調(diào)動，其中的214戶在5月5日完成了拆除協(xié)議的簽署，他們的獎勵資金也隨即匯入了賬戶。至于僅有的數(shù)位養(yǎng)殖戶進行了越級集體上訪，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合自有的治理資源的情況下，被順利化解[24]。梨鎮(zhèn)政府制定了兩套獎補標準，具體的資金發(fā)放按照對養(yǎng)殖戶最有利的方式來執(zhí)行。最后的統(tǒng)計結(jié)果表明，大部分養(yǎng)殖戶都是120元/平方米的資金發(fā)放標準，滿足了大部分養(yǎng)殖戶的心理預期。在拆除違建過程中，動員式治理的過程以“無情執(zhí)法，有情操作”的形式表現(xiàn)出來。有情操作成為動員式治理的行動邏輯，這是一種社會化的治理方式，使消極影響最大限度地降低，并且大大減少執(zhí)法對象的激烈抵抗[25]。農(nóng)村中，公平的觀念深入村民的價值觀，獎補的資金發(fā)放標準照顧了養(yǎng)殖戶的實際情況，平息了大部分養(yǎng)殖戶的不滿。在攻堅指揮部的運作下，在村干部的積極配合下，梨鎮(zhèn)河道專項治理大獲成功。

(三)河道專項治理的鞏固期

在市、鎮(zhèn)兩級河長制的基礎上，A市將河長制貫徹到村莊一級，該市共計市級河長12名、鎮(zhèn)級河長46名、村級河長362名。該市建立了河道治理長效機制，優(yōu)先從建檔立卡貧困戶中聘請村民作為河道管護員。梨鎮(zhèn)政府設置河道管護員12名，配合沿岸6個村莊的村級河長開展維護工作。市級領(lǐng)導調(diào)研梨鎮(zhèn)河流“清四亂”治理的行動三次，最高級別是市長親自調(diào)研；省級政府調(diào)研兩次，河南省人民檢察院鄭州鐵檢分院檢察長調(diào)研一次，水利部河湖管理司副司長調(diào)研一次。上級領(lǐng)導干部調(diào)研下級政府的行政任務完成進度、質(zhì)量等，其級別越高越是顯示出該行政任務的重要性和緊迫性，越是能夠調(diào)動下級政府的工作積極性。隨著梨鎮(zhèn)河長制的貫徹落實，適時把運動式的“清四亂”專項行動轉(zhuǎn)化為一項新型的常規(guī)治理成為轉(zhuǎn)變政府治理方式的需求，也是維持專項治理績效的必要行動。環(huán)境治理具有長期性，需要對環(huán)境治理的結(jié)果予以維護。因此，在河道專項治理結(jié)束后，梨鎮(zhèn)政府對專項治理的成果進入長期的維護階段。

在河灘上違建不是一朝一夕的事情，可以預計梨鎮(zhèn)的“清四亂”治理成果通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長的不定期督查，村級河長、河道管護員的日常巡視，專項治理行動的成果能夠得到維護。新型常規(guī)治理是運動式治理轉(zhuǎn)型的方向，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化追求的是持續(xù)有效的常規(guī)治理[26]。在A市的規(guī)劃中，黃河支流沿岸的河灘，除目前的果樹種植區(qū)繼續(xù)保持外，違建拆除后清理出的空地用于村莊土地流轉(zhuǎn)。梨鎮(zhèn)政府的財政資金用于對“村級河長”和河道管護員日常巡視工作的補貼，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長采取不定期的巡視制度，以加強對村級層面的工作監(jiān)督。這是一種將河道維護與參與人員利益捆綁的方式，能夠提高村干部和村莊河道管護員的維護積極性，是確保專項治理成果長期維護的有力措施。這是一種持續(xù)有效的新型常規(guī)治理形式，能夠?qū)⒑訛┻`建扼殺在萌芽期，并大幅度減少治理成本。梨鎮(zhèn)的黃河支流河段，在歷時多年的治理中，經(jīng)過常規(guī)治理中不被重視的階段到疾風驟雨般的運動式治理階段，再由運動式治理到新型常規(guī)治理階段，是中國各地政府環(huán)保治理的縮影。

在環(huán)境政策的實施過程中，政府內(nèi)部上下級部門間會出現(xiàn)“博弈”性質(zhì)的談判?！皠訂T模式”的環(huán)境政策中，在委托方采納動員模式的條件下，“準退出”是代理方的最佳應對策略[27]。在梨鎮(zhèn)的河道專項治理行動中，面對“條條而非塊塊”的中央政府(全國最高檢察院、水利部)的治理任務，A市政府以巨大的財力、物力、人力來投入到專項治理行動中，在治理過程中既沒有出現(xiàn)下級政府與上級政府的“博弈”，也沒有出現(xiàn)下級政府的“準退出”。面對“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保宗旨，面對來自中央政府釋放的來自環(huán)保領(lǐng)域的強烈政治信號，面對來自全國最高檢察院和水利部召開的聯(lián)合治理行動方針，梨鎮(zhèn)政府把河道專項治理行動作為階段性的中心工作來完成，最后成功地完成了河道專項治理任務，并且通過將運動式治理轉(zhuǎn)為新型常規(guī)治理來維持治理績效。

四、河道專項治理成功的邏輯

在市政府和梨鎮(zhèn)政府對轄區(qū)河流的常規(guī)治理實踐中，在A市的“十三五”環(huán)保規(guī)劃和之前的環(huán)保規(guī)劃中，黃河主要支流的下游區(qū)域都沒有受到市政府的重視。盡管河堤內(nèi)的養(yǎng)殖場阻礙泄洪通道并帶來養(yǎng)殖業(yè)污染，在A市的農(nóng)村環(huán)境治理中，黃河支流河段下游的治理一直是缺位的。在實地調(diào)查中，了解到下游河段的治理缺位是存在緣由的，但是這種緣由不應該成為環(huán)保治理執(zhí)行不力的借口。A市黃河支流下游河流在違建養(yǎng)殖的情況下，流域污染和泄洪通道不暢的“頑疾”在最高人民檢察院和水利部的聯(lián)合發(fā)文的專項治理下，該河段才迎來了治理的“春天”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專項治理下，黃河支流的河灘違建養(yǎng)殖問題得到了有效治理。A市黃河支流的治理進程可以概括為以下特點：常規(guī)治理下的治理失敗——運動式治理下的成功治理——新型常規(guī)治理下的治理成果維護。在A市的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)的河道治理取得成功的前提下，分析河道專項治理的實踐邏輯，能夠概括中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行運動式治理取得成功的普遍性緣由。在案例中不難得出一個結(jié)論，即政府治理激勵強度、政府治理的注意力分配、環(huán)保治理發(fā)包的層級、政府治理資源投入等等，在很大程度上決定環(huán)境治理的成敗。

(一)上級政府的政治激勵與財政支持

1.上級政府的政治激勵

在中國的科層制中，下級政府官員的晉升由上級政府決定，基層官員晉升的政治激勵需要被上級政府納入視線并引發(fā)上級政府足夠的重視。由此，環(huán)境治理作為晉升效力較弱的“弱治理”，才能轉(zhuǎn)為對晉升有較強效力的“強治理”。基層政府的社會治理，在縣市級別政府中，為了能夠在“晉升錦標賽”中獲得優(yōu)勢地位，此類基層政府擁有較多的財政資金，由更全面的專業(yè)部門組成，是最低一級的完備政府。在招商引資、社會治理、精準扶貧等方面，基層政府主要官員會通過積極作為來謀求晉升，即試圖通過超出該地區(qū)其他同級別政府的顯赫政績，來向上級政府發(fā)出有“晉升資格”的信號。政府績效表現(xiàn)是官員向上級釋放信號的重要渠道，上級控制而下級謀求的升遷機會是稀缺的，只有完成其他同級政府(部門)難以完成的行政任務才能獲得上級的青睞[28]。當某位官員政績斐然卻多年難以晉升，即他發(fā)出的晉升信號失敗了，遇到了職業(yè)生涯的天花板，其日常行政工作的積極性就會下降。為了維護下級官員的工作積極性，上級政府也會適時對政績較好且任期內(nèi)沒有犯重大錯誤的下級官員進行提拔。下級官員的晉升既空出了下級官員的職位用于更低級別官員的晉升需求，也提高了各個層級官員的工作熱情。但是站在行政層級最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，縣市政府的提拔并非只看鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的績效，而是摻雜了一些“關(guān)系運作”的成分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要干部的晉升，在很大程度上取決于鑲嵌在差序格局的社會關(guān)系，即越往基層，基層官員晉升的關(guān)系運作越普遍[29]。因此，在“晉升錦標賽”中，縣市及其以上各級政府官員的晉升中，上級政府對下級政府干部的提拔的“政績”偏好遠強于縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提拔的“政績”偏好。

梨鎮(zhèn)所在的A市，科級干部的籍貫大部分在該市，具備差序格局的社會關(guān)系的條件。因此，梨鎮(zhèn)科級干部的晉升途徑除了在任期中以經(jīng)濟發(fā)展為代表的“顯赫政績”信號外，在市域范圍內(nèi)具有差序格局特征、縱橫交織的社會關(guān)系網(wǎng)絡也是梨鎮(zhèn)干部晉升的主要途徑之一。在上級政府沒有治理任務的分派時，梨鎮(zhèn)政府官員沒有足夠的“晉升”政治動力來完成對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)黃河支流的治理。梨鎮(zhèn)干部只要能夠做到按部就班的完成市級政府的常規(guī)治理任務，就可以維持職務，并且有機會獲得晉升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，主要干部的晉升途徑除了依靠政績外，還可以依靠縣域范圍內(nèi)交織的社會關(guān)系網(wǎng)絡來獲得晉升，由此弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行額外的常規(guī)治理的動力。上下級政府之間存在“委托—代理”的關(guān)系。只有更高層級的政府(中央政府、省政府)發(fā)出的行政性環(huán)境治理任務，才能引發(fā)市政府的關(guān)注并獲得市政府的強力推動，因此環(huán)境治理績效能夠成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的晉升政績，能夠強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要官員的治理動力。河道治理來自中央政府的行政指令，良好的治理績效有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別官員獲得更多的晉升機會。為此，梨鎮(zhèn)政府迅速設立攻堅指揮部并投入了大量的人力、物力，展開河道專項治理，并取得了良好的治理績效。

2.上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持

分稅制改革后，除中央政府外，各級地方政府的財政資金大多入不敷出，需要上級政府的財政資金轉(zhuǎn)移才能維持本級政府的運轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅費改革后，雖然增加了農(nóng)民收入，但是直接削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供鎮(zhèn)域范圍內(nèi)公共產(chǎn)品產(chǎn)生消極影響[30]。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政汲取的薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理具有“不出事邏輯”，核心表現(xiàn)就是消極和不作為[31]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境治理中，除了遵循“不出事邏輯”之外，同時也遵循“策略式應對”的邏輯，即通過“運動式應對”、“利益共謀式應對”與“變通應對”來完成環(huán)境治理任務[32]。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府對環(huán)境治理的財政資金投入量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金的充裕與否，直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理環(huán)境的資金投入能力和徹底治理的程度，也就間接地決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境治理的成敗。在中國的科層制下，上級政府對下級政府具有不可動搖的影響力。上級官員有足夠的權(quán)力決定下級官員的晉升，下級官員不得不通過各種政績來獲得晉升的機會；同時上級政府控制了下級政府的財政資金，直接影響了下級政府的治理規(guī)劃和治理注意力分配，那些重要領(lǐng)域成為優(yōu)先治理的對象。

環(huán)境治理中，治理績效相對明顯、治理阻力相對較小、治理精力耗費較少的領(lǐng)域，所需治理的資源總量相對較少，基層政府會率先在此類領(lǐng)域進行治理，即基層政府為了彰顯出環(huán)境治理的政績，通常選擇“投入少，產(chǎn)出大”的治理項目。A市政府的環(huán)保規(guī)劃中，采用的就是此類治理邏輯。A市黃河支流的上游是該市城市自來水的水源地之一，市政府投入了大量的治理資源，但是下游的河道治理則被選擇性忽視。梨鎮(zhèn)政府財政資金不足，在上級政府沒有專項的治理資金支持與治理任務分配的情況下，梨鎮(zhèn)政府沒有動力和資源去進行河道環(huán)境治理。在中央政府布置的“黃河清四亂”治理中，黃河支流的治理任務已經(jīng)轉(zhuǎn)為地方政府的政治性中心工作，梨鎮(zhèn)政府不得不全力以赴地完成治理任務。在梨鎮(zhèn)政府實施的獎補政策中，市級財政負擔了大部分獎補資金，這也是梨鎮(zhèn)政府能夠積極推進專項治理的緣由之一。在基層政府的治理實踐邏輯中，基層政府自身擁有足夠的財政資金或者得到上級政府足夠的財政資金的轉(zhuǎn)移，是決定基層政府治理動力和治理效果的重要限制性因素。上級政府作為行政任務的委托方，下級政府需要傾盡全力去完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低層級的政府，在縣市政府分派政治激勵性足夠強且撥付治理的專項財政資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員有足夠的動力去積極完成治理任務。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的橫向競爭與治理注意力分配

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的橫向競爭

“結(jié)對競賽”是基層治理場域出現(xiàn)了一種上級“條條”部門與下級“塊塊”之間緊密合作、共同向上級政府發(fā)出政績信號的新機制。這種情況出現(xiàn)在城市基層治理的實踐中，是產(chǎn)生交叉政府之間的競爭行為，是城市基層政府的職能重心從傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)向公共服務與社會治理領(lǐng)域的結(jié)果[33]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要治理對象是農(nóng)村居民，大力發(fā)展經(jīng)濟和維持社會穩(wěn)定仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心。社會穩(wěn)定一直是各級政府工作的重點，而大力發(fā)展經(jīng)濟才能提高農(nóng)村居民的收入，進而才能追求公共服務與社會治理的改善。在基層政府的職能重點中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道政府是不同的。因此，縣市政府把容易比較的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標考核重點。在經(jīng)濟錦標賽制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的競爭是一種“塊塊”之間的競爭。中西部縣域經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在錦標賽中的排位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導的執(zhí)政水平高度相關(guān)，因而晉升錦標賽模式的運行更具實質(zhì)性[34]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要官員的晉升錦標賽不僅僅是在經(jīng)濟發(fā)展層面，還表現(xiàn)在其他的層面，諸如鎮(zhèn)域范圍的社會穩(wěn)定、提供鎮(zhèn)域范圍的教育、醫(yī)療及其他公共物品。盡管經(jīng)濟發(fā)展在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競爭中占據(jù)最大的成分，但是在環(huán)境保護、農(nóng)民上訪、社會穩(wěn)定等傳統(tǒng)領(lǐng)域，同樣有“一票否決”制度的存在。

中央政府專項治理任務的層級分配中，梨鎮(zhèn)政府和龍鎮(zhèn)政府的治理對象數(shù)量和治理任務的難易程度基本相同，因此兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項治理行動，具有了治理進度、治理效果、治理資源“投入——產(chǎn)出”效率的量化直觀對比。面對A市政府的高頻次動員會議和不定期的實地調(diào)研，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的晉升動力進行“暗中較量”，橫向的競爭加快了河道專項治理的進度，提高了河道專項治理的效果，并迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求河道治理資源投入與產(chǎn)出的最優(yōu)化。在A市政府召開的河道專項治理總結(jié)會議上，梨鎮(zhèn)政府、龍鎮(zhèn)政府同時受到市級政府的表彰，顯示出基層政府間橫向競爭對治理績效產(chǎn)出的優(yōu)勢。除了依靠縣域范圍內(nèi)交織的關(guān)系網(wǎng)絡來獲得晉升外，基層政府間的橫向競爭也是基層政府主要干部晉升的途徑之一。尤其在我國中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的可塑性更強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理成效的直觀對比更為明顯。因此基層政府間的橫向、全方位的錦標賽式的晉升競爭，是推動基層政府強化本級政府治理能力和轉(zhuǎn)變治理策略的重要推動力之一。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理注意力分配

中國政府行為的一個特征是職能部門本可以利用業(yè)務指導權(quán)開展工作，卻選擇借助黨委政府的權(quán)威地位推動工作的開展。水利部作為中央政府的職能部門，在政府社會治理的注意力競爭中，和黨委、政府相比，作為象征權(quán)威，它的環(huán)境治理行政發(fā)包相對弱勢。水利部的主要工作模式是部門協(xié)同，激勵策略是上級職能部門的問責，由此在激勵強度上屬于“弱激勵”，治理效果也因此較差[35]。2012年的十八大之后，中央政府加大了環(huán)保治理的力度，環(huán)保治理被各級政府提高到前所未有的程度；與此同時，隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展，各級政府的財政收入逐年增長。因此，各級政府在環(huán)保治理方面增加了注意力分配，并增加了環(huán)保治理的資源投入。但環(huán)保治理僅僅是各級政府諸多工作任務中的一項，并未到獨占鰲頭的地步，在政府各類治理任務共同分擔增加的財政收入、財政預算和實際的財政支出后，環(huán)保治理的資金增加的比例有限。同時，各級政府需要環(huán)境治理領(lǐng)域的廣泛性、區(qū)域的廣闊性，導致依然有大量領(lǐng)域、區(qū)域未能獲得足夠的治理資源投入。

因此，盡管“攜手清四亂，保護母親河”的專項治理行動是由最高人民檢察院和水利部發(fā)起的，也是水利部河湖管理司的干部對治理效果進行驗收，為何卻得到來自地方各級政府的高度重視。實際上，雖然此次河道專項治理行動由中央政府職能部門發(fā)起，但是在“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境治理宗旨下，環(huán)保不再是環(huán)保部門的常規(guī)行政事務，環(huán)境治理作為國家治理“五位一體”之一，實際上具備了黨政同責的條件。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級地方政府的專項治理行動雖然主要是政府副職領(lǐng)導在推動，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級別是正職領(lǐng)導在主導治理，實際上環(huán)保治理的成效，一定程度上具備“一票否決”的關(guān)鍵性。因此，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即河道“清四亂”專項治理階段，河道專項治理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的注意力競爭中獲勝，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把某一階段的中心政治工作的高度賦予給河道專項治理行動。在基層政府全員圍繞河道專項治理的中心政治任務的情況下，能夠以較快的進度完成這項行政任務。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理中，只有較高層級的市政府投入足夠的注意力去進行治理任務的分派，才能調(diào)動基層政府的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才會調(diào)動足夠的治理資源去實施治理，治理才能取得顯著的成效。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府河道專項治理的實踐邏輯，與上級政府政治激勵強度(鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員晉升激勵)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意力分配的調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府橫向競爭的機會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專項治理的財政資金獲取密不可分。提高上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治激勵強度，強化基層政府對社會治理方式的嫻熟運用和對治理技術(shù)的及時調(diào)整、優(yōu)化，促進基層政府可支配財政資金的有序增長，促進基層政府對晉升途徑和晉升競爭的合理認知，是提高基層政府綜合性社會治理能力的可實踐的有效方式。在河道專項治理中，市政府對梨鎮(zhèn)政府有較強的政治激勵，梨鎮(zhèn)政府增加對專項治理注意力、增加治理資源的投入；市級政府對梨鎮(zhèn)政府的財政資金撥付，以財政專項資金的形式完成梨鎮(zhèn)政府拆除違建的大部分資金投入，以及基層政府間晉升的橫向競爭意識的喚醒，共同產(chǎn)出梨鎮(zhèn)政府河道專項治理行動的顯著績效。在運動式治理下，梨鎮(zhèn)政府解決了久拖不決、困擾市鎮(zhèn)兩級政府、危害村莊環(huán)境的河灘違建養(yǎng)殖問題，顯示了運動式治理的特殊價值和強大的治理績效。

五、結(jié)論與討論

本文以梨鎮(zhèn)政府河道治理過程為闡述脈絡，分析了“常規(guī)治理被選擇性忽視——專項治理的績效顯著——轉(zhuǎn)為新型常規(guī)治理”的脈絡，重點介紹了專項治理的過程和績效，展現(xiàn)了運動式治理的獨特價值，探討了環(huán)境治理與基層政府治理的聯(lián)系以及環(huán)境治理能夠取得成效的條件?；鶎诱沫h(huán)境治理離不開上級政府的政治激勵，離不開基層政府適時調(diào)整政府工作的注意力分配，離不開基層政府財政能力的紓解，離不開基層政府間的橫向競爭。在很多學者的研究中，運動式治理被污名化了，他們的研究成果對運動式治理否定的多，肯定的少。梨鎮(zhèn)政府的運動式河道專項治理的成功實踐及轉(zhuǎn)化為新型常規(guī)治理的治理績效維持，能夠為中國的運動式治理帶來更多的“正名”。

通過運動式治理實現(xiàn)國家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系是我國轉(zhuǎn)型國家治理的內(nèi)在邏輯[36]。當社會轉(zhuǎn)型過程中需要政府使用“運動式治理”工具的情況下，應該把運動式治理作為有效治理的手段加以運用。梨鎮(zhèn)政府的河道專項治理行動，得到黃河支流沿岸絕大部分村民的支持。專項治理過程中，基層政府的行政合法性得到維護，國家權(quán)威在拆除違建中得到鞏固，國家意志能夠從中央政府貫穿至農(nóng)村的家家戶戶，也是國家治理能力顯著提高的表現(xiàn)。運動式治理運用的必然性，反映了中國政府在社會治理過程中面臨著一些實際的困境，運動式治理是各級政府最為依賴的一種治理手段和最立竿見影的治理方式[37]。當常規(guī)治理失效的情況下，唯有運動式治理才能力挽狂瀾地將社會運行中的不協(xié)調(diào)之處進行理順，從而維持政府的治理成果。

將運動式治理置于中國官僚制整體視域的制度邏輯之下，把運動式治理為常規(guī)化治理失效后的一種補充工具和糾偏機制，是一種有限理性式的肯定[38]。把運動式治理置于政治民主化的對立面，把政治民主化作為政治發(fā)展的核心目標，以“人治與法治”、“有效性與合法性”的對立為著眼點[39]，顯然未能將人民群眾的根本利益置于首位。當常規(guī)治理無法維護社會穩(wěn)定、無法保證人民群眾安居樂業(yè)、無法為社會發(fā)展提供穩(wěn)定的制度環(huán)境，這樣的常規(guī)治理意義何在，此時需要的是運動式治理立竿見影的顯著治理績效。梨鎮(zhèn)和龍鎮(zhèn)政府的河道專項治理行動，徹底解決了困擾A市的河灘違建養(yǎng)殖問題，為整個流域的可持續(xù)發(fā)展帶來更多的益處。黃河流域“清四亂，保護母親河”的專項治理行動在黃河流域各地同時進行，隨著專項治理取得成功，整個黃河流域的生態(tài)環(huán)境會進入良性維持的狀態(tài)，這再一次彰顯了運動式治理的獨特價值。河道專項治理給黃河流域的人民群眾帶來實實在在生活環(huán)境的改善，這才是真正為人民服務的展現(xiàn)，亦是運動式治理的真正價值所在。