□張婷婷

[內(nèi)容提要]推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入，政府政策是推動(dòng)農(nóng)民工城市融入的重要?jiǎng)恿?。通過梳理2001-2019年間國家層面農(nóng)民工城市融入的政策文本，從政策目標(biāo)與政策工具兩個(gè)方面對(duì)政策文本進(jìn)行分析，探究農(nóng)民工城市融入政策的演進(jìn)特征并發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民工城市融入受到頂層重視，但政策力度與連續(xù)性不足；政策工具多元使用趨勢(shì)明顯，但結(jié)構(gòu)仍不盡合理；農(nóng)民工城市融入政策目標(biāo)分布失衡；政策目標(biāo)與政策工具契合度較低，政策工具依賴性明顯。在對(duì)政策文本進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出未來農(nóng)民工城市融入政策建議。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)力量。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，2017年我國農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬人，比上年增加481萬人，增長(zhǎng)1.6%；2018年農(nóng)民工總量為28836萬人，比上年增加184萬人，增長(zhǎng)0.6%[1]。為推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，解決近3億農(nóng)民工及其隨遷家屬享受與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù)，十八大以來，黨中央提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工人數(shù)增速放緩，如何實(shí)現(xiàn)留下來的農(nóng)民工的城市融入是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心和目標(biāo)。關(guān)于如何幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合主要有兩種思路，一是強(qiáng)調(diào)以深化制度改革推進(jìn)的政府主導(dǎo)的社會(huì)融合，二是強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工提升自身人力資本狀況的自愿能動(dòng)融合[2]。本研究對(duì)2001-2019年間國家層面相關(guān)的政策文本進(jìn)行梳理，旨在發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工城市融入政策演進(jìn)特征，從政策目標(biāo)與政策工具兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)民工城市融入政策進(jìn)行評(píng)估，為政策調(diào)整與優(yōu)化提供可借鑒性意義。

一、概念界定與文獻(xiàn)回顧

農(nóng)民工的城市融入,是農(nóng)民工在生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)心理與價(jià)值觀念上整體融入城市并認(rèn)同自身新的社會(huì)身份的過程與狀態(tài)[3]，其本質(zhì)就是多重空間、身份與觀念、價(jià)值、認(rèn)同的轉(zhuǎn)換[4]。農(nóng)民工城市融入政策則是政府為促進(jìn)農(nóng)民工積極融入城市而制定的具體措施，利用公共政策對(duì)社會(huì)資源的調(diào)整分配功能，引導(dǎo)社會(huì)力量與資源為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而努力。

農(nóng)民工城市融入進(jìn)程與國家政策緊密相關(guān)。我國農(nóng)民工政策的發(fā)展經(jīng)歷了納入管控、規(guī)范管理向保障權(quán)益與促進(jìn)融入的調(diào)適[5]，2000年以來，農(nóng)民工政策開始轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)、引導(dǎo)城市融入[6]，政策目標(biāo)也開始由就業(yè)等單一性目標(biāo)轉(zhuǎn)向了就業(yè)、安居、公共服務(wù)、社會(huì)融入等更加綜合的目標(biāo)。與政策轉(zhuǎn)型同步，學(xué)界對(duì)農(nóng)民城市融入做了大量探討。在城市融入的維度上，王佃利等借鑒西方移民問題研究思路,將城市融入維度劃分為經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)融入、制度融入與文化心理融入[7]，田明等在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、心理四個(gè)層面的基礎(chǔ)上增加空間層面[8]，盧海洋則將農(nóng)民工的城市融入劃分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理和身份五個(gè)維度[9]。學(xué)者們多采用量化研究方法，對(duì)當(dāng)下農(nóng)民工城市融入現(xiàn)狀做了分析，如錢澤森等對(duì)2011-2015年29省農(nóng)民工家庭調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，從經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)融入、文化融入三個(gè)角度分析，認(rèn)為農(nóng)民工的城市融入狀況有明顯改善的趨勢(shì)[10]，郭慶然基于CHIP數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)民工城市融入程度不高，區(qū)域化發(fā)展程度也不一致，東部地區(qū)農(nóng)民工城市融入程度明顯高于中部、西部與東北地區(qū)[11]。

部分學(xué)者研究了農(nóng)民工城市融入的相關(guān)政策，如周柏春等認(rèn)為公共政策供給缺位問題在突顯，突出表現(xiàn)在價(jià)值導(dǎo)向不明確、支撐性不足、跟蹤問效不足[12]。完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入。吳斌等人認(rèn)為地方政府市民化注意力指向長(zhǎng)期穩(wěn)定，但也存在著一定的階段性變化,具體表現(xiàn)為從關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本生存權(quán)利到關(guān)注其發(fā)展權(quán)利的變動(dòng)趨勢(shì)[13]。新生代農(nóng)民工對(duì)市民化政策總體滿意度較高，滿意度由高到低依次為隨遷子女受教育、穩(wěn)定就業(yè)、農(nóng)村土地退出、進(jìn)城落戶、房屋租住和社會(huì)保障政策[14]。

二、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與研究框架

(一)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

本文中所選取的政策文本主要來源于中央政府及其直屬部委網(wǎng)站，所以政策文本均可公開查詢，并按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行篩選：一是僅選擇國家層級(jí)的政策文本，即發(fā)文單位為國務(wù)院、各部委等；二是與農(nóng)民工城市融入相關(guān)的政策文本。因?qū)ｉT針對(duì)于農(nóng)民工的政策文本極少，故正文內(nèi)明確提及農(nóng)民工群體的政策文本即在本文文本選擇范圍內(nèi)；三是政策文本形式選取“意見”“辦法”“通知”“公告”等規(guī)范性政策文本。根據(jù)以上原則，本文最終梳理確定72份政策文本作為分析樣本，并對(duì)其按照時(shí)間順序編號(hào)。

在篩選出政策文本的基礎(chǔ)上，本文以72份政策文本的具體條款作為分析單元進(jìn)行編碼。依據(jù)“政策編號(hào)-具體章節(jié)/條款”規(guī)則對(duì)分析樣本進(jìn)行內(nèi)容編碼，如“1-1-1”代表編號(hào)為“1”的政策文本第一部分第一條內(nèi)容。因部分政策文本中包含本文所需的具體條款數(shù)量多于1條，所以最終編碼的具體條款數(shù)量為144條，如表1所示。

(二)研究框架

本研究構(gòu)建二維分析框架，如圖1所示，從基本政策工具(X維度)和政策目標(biāo)(Y維度)兩個(gè)維度著手，運(yùn)用基本統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)2001-2019年間國家層面農(nóng)民工城市融入政策進(jìn)行量化分析。

1.X維度：基本政策工具

施耐德(A.Schneider)和英格拉姆(H.Ingram)將政策工具分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、符號(hào)與規(guī)勸型、學(xué)習(xí)型五類[15]; 黃萃、趙培強(qiáng)、蘇竣將政策工具分為權(quán)威工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具等五種[16]。本文在黃萃等人政策工具分類基礎(chǔ)上，結(jié)合政策實(shí)踐，將本文政策工具劃分為權(quán)威工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具五大類，共19種子工具，具體見圖1。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼(節(jié)選)

圖1 農(nóng)民工城市融入二維分析框架

權(quán)威工具是政府運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象的行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定[17]，其政策文本規(guī)定一般有“禁止”“不得”等強(qiáng)制性字眼。激勵(lì)工具是憑借正向或負(fù)向的反饋來誘使目標(biāo)對(duì)象采取政策制定者所期待行動(dòng)的政策工具[18]。在本文中，清理收費(fèi)、試點(diǎn)示范、轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等政策子工具都起著正向激勵(lì)作用，處罰子工具的使用則是采用負(fù)向激勵(lì)手段。象征和勸誡工具是通過對(duì)人們價(jià)值觀和信念等的引導(dǎo)、啟發(fā)促使政策目標(biāo)對(duì)象采取相關(guān)行動(dòng)的工具[18]，其話述多含有“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”等字眼。能力建設(shè)工具通過向政策目標(biāo)對(duì)象提供培訓(xùn)教育、相關(guān)設(shè)備或工具、有效信息等來為他們所被期望的行動(dòng)提供各方面支持的工具[15]。系統(tǒng)變革工具是當(dāng)現(xiàn)有激勵(lì)和資源配置下的體制機(jī)制不能產(chǎn)生期望的政策效果時(shí),需要通過體制機(jī)制進(jìn)行變革來重新分配權(quán)威,以促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.Y維度：政策目標(biāo)

根據(jù)王佃利等學(xué)者的研究，本文將農(nóng)民工城市融入目標(biāo)劃分為為經(jīng)濟(jì)融入、制度融入、社會(huì)融入、文化心理融入，進(jìn)而本研究所有政策文本按照政策目標(biāo)的不同，劃分為經(jīng)濟(jì)融入支持政策、制度融入支持政策、社會(huì)融入支持政策和文化心理融入支持政策。

現(xiàn)在國有企業(yè)有較強(qiáng)背景優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)，非常有利于國有企業(yè)的保值增值，但由于內(nèi)部管理流程復(fù)雜，三重一大等聯(lián)簽表決，造成非專業(yè)表決專業(yè)事項(xiàng)，跨部門內(nèi)耗嚴(yán)重，從而導(dǎo)致決策慢，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)融入作為最基本的融入，在本研究中包括收入、居住條件、消費(fèi)方式、就業(yè)市場(chǎng)、職業(yè)地位等；社會(huì)融入包括市民生活方式和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，包括獲取工作的方式、維護(hù)權(quán)益的方式、社會(huì)組織情況；制度融入包括城市社會(huì)管理、城市社會(huì)服務(wù)、城市政治參與；文化心理融入包括情感生活滿意度、城市認(rèn)同感、融入城市文化、生活的滿足感等。

三、農(nóng)民工城市融入政策的量化分析

(一)政策文本的外部屬性特征

從文本形式來看，72份文本中以“意見”(33份)和“通知”(23份)居多，占總數(shù)的77.8%，通知和意見對(duì)農(nóng)民工城市融入做了詳細(xì)規(guī)范或具體指導(dǎo)。而“法律”(1份)和“條例”(2份)則較少，也僅在《義務(wù)教育法》《城鎮(zhèn)住房保障條例(征求意見稿)》《居住證暫行條例》中有零散規(guī)定，尚不構(gòu)成體系，我國“農(nóng)民工城市融入”的法律體系和法律環(huán)境尚待完善。另外，也有“規(guī)劃”“綱要”“決定”“辦法”等文本形式，共計(jì)13份，占總數(shù)的18%?？傮w而言，國家層面通過多種形式的政策規(guī)定，積極推進(jìn)農(nóng)民工城市融入，搭建良好的城市融入政策環(huán)境。

從發(fā)文主體看，國務(wù)院發(fā)文數(shù)量最多，達(dá)到39份，既有專門針對(duì)農(nóng)民工的文件，如 2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，也有諸如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》的綜合性文件提及農(nóng)民工群體。除此之外，部委中發(fā)改委(9份)、人力資源和社會(huì)保障部(6份)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(5份)、教育部(4份)等在單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文上都有較多的數(shù)量，他們?cè)谧陨砺氊?zé)范圍內(nèi)進(jìn)行單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文。財(cái)政部(4份)、公安部(2份)則以聯(lián)合發(fā)文為主，較多配合其他部門工作。

政策力度的強(qiáng)弱是反映國家重視程度最直接的測(cè)量指標(biāo)。本文采用彭紀(jì)生等學(xué)者的政策力度概念，依據(jù)國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和政策類型來對(duì)政策力度打分[19]，將全國人大及其常委會(huì)頒布的法律及中共中央，國務(wù)院綱要賦分6分，將國務(wù)院頒布的條例、決定及部委令賦分5分，將國務(wù)院頒布的意見、辦法、規(guī)劃賦分4分，將各部委頒布的意見、方案賦分3分，將國務(wù)院的通知、報(bào)告、批復(fù)賦分2分，將各部委通知、公告；會(huì)議、講話等賦分1分，以描述政策的權(quán)威性。本文利用公式對(duì)文章中所涉及的政策具體條款進(jìn)行了相應(yīng)賦分，其中，i表示所研究的年份, N表示i年發(fā)布的農(nóng)民工城市融入政策數(shù)量,表示i年發(fā)布的第j項(xiàng)政策,表示第j項(xiàng)政策的力度分值,表示年農(nóng)民工城市融入政策的整體力度得分。根據(jù)上述公式對(duì)2001-2019年的城市融入政策的具體條款做量化分析，將政策力度與政策文本數(shù)量做時(shí)間變化線，結(jié)果如圖2。

圖2 農(nóng)民工城市融入政策力度與數(shù)量趨勢(shì)

由圖可知，政策力度呈明顯上升趨勢(shì)，政策數(shù)量與政策力度在絕大部分年份同方向變動(dòng)，政策數(shù)量是影響政策力度的重要因素。根據(jù)政策數(shù)量與政策力度變化趨勢(shì)，本文將農(nóng)民工城市融入政策的發(fā)展劃分為以下幾個(gè)階段：

(1)初始發(fā)展期(2001-2012)。在初始發(fā)展期，農(nóng)民工城市融入的年平均政策條款數(shù)量4.4條，年平均政策力度為12.4，平均單個(gè)政策文本力度2.81。在初始發(fā)展期，明顯特點(diǎn)是涉及的12份政策文本中，半數(shù)文件直接面向群體為農(nóng)民工，且發(fā)文主體層次為國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳。在這一階段，中國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，異地城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯[20]，大量農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，追求經(jīng)濟(jì)收入和穩(wěn)定就業(yè)是進(jìn)城農(nóng)民工的首要目標(biāo)[21]，國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳通過較高層次、較為宏觀的意見指示，積極引導(dǎo)農(nóng)民工“走進(jìn)城市”，推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，提升農(nóng)民工就業(yè)能力，做好農(nóng)民工就業(yè)管理與服務(wù)。

(2)快速發(fā)展期(2013-2017)。在快速發(fā)展期，農(nóng)民工城市融入的年平均條款數(shù)量13條，年平均政策力度42.6，平均單個(gè)政策文本力度3.27。在這一階段，中國進(jìn)入全面深化改革新階段，就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化趨勢(shì)并存[ 20]。受戶籍制度的約束，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后。常住人口的城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距從1978年的2.1個(gè)百分點(diǎn)提高到2002年的11.7個(gè)百分點(diǎn)，2012年已達(dá)到17.1個(gè)百分點(diǎn)。[20]為推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，在此階段國家推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實(shí)施差別化落戶政策，并推進(jìn)保障房建設(shè)。

(3)穩(wěn)定發(fā)展期(2018- )。在穩(wěn)定發(fā)展期，農(nóng)民工城市融入的年平均條款數(shù)量為13.5，年平均政策力度34.5，平均單個(gè)政策文本力度2.55。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》重點(diǎn)解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)問題。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，2018年農(nóng)民工增速僅為0.6%，2018年進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量比上年減少了204萬[1]。在這一階段，農(nóng)民工城市融入轉(zhuǎn)入“內(nèi)涵融入”發(fā)展階段，不斷提升新市民融入城市能力，提升城市包容性，推動(dòng)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市。

(二)X維度分析

如前所述，本文采用權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具的分類模式將農(nóng)民工城市融入政策的工具進(jìn)行了分類，如表2?？傮w來說，72份文件144條政策文本的工具使用兼具了這5大類政策工具。其中，激勵(lì)工具占比最高，達(dá)到24.3%；象征和勸誡工具(20.8%)與能力建設(shè)工具(21.5%)占比也都超過了20%；權(quán)威工具作為一種強(qiáng)制性工具，占比為18.8%；系統(tǒng)變革工具占比(14.6%)最低，但也超過10%。國家層面對(duì)于農(nóng)民工城市融入的政策工具運(yùn)用比較均衡，能夠綜合運(yùn)用多種工具引導(dǎo)農(nóng)民工積極融入城市。

不同的政策工具也有著不同的時(shí)間變化趨勢(shì)，如圖3所示。除權(quán)威工具呈明顯下降趨勢(shì)外，激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具都呈上升趨勢(shì)。其中，激勵(lì)工具上升幅度最大，系統(tǒng)變革工具和能力建設(shè)工具次之，象征和勸誡工具小有上升。從政策發(fā)展階段來看，在初始發(fā)展期，政策工具的使用從以權(quán)威工具高居首位到以能力建設(shè)工具為主，能力發(fā)展工具在2008-2014年間多居年度政策工具使用數(shù)量首位；2013年既是農(nóng)民工融入城市政策發(fā)展階段的分水嶺，也是政策工具使用的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2013年至2017年間，伴隨著政策數(shù)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)，農(nóng)民工融入城市政策進(jìn)入快速發(fā)展期，政策工具的使用無論從數(shù)量還是種類上都有著較大變化，國家更加注重系統(tǒng)變革工具與激勵(lì)工具的使用；2018年以來，穩(wěn)定發(fā)展階段下，國家則更加主張激勵(lì)工具與能力建設(shè)工具、象征和勸誡工具等柔性工具。

表2 政策工具與政策目標(biāo)分析結(jié)果

圖3 2001-2019年政策工具使用頻次分布

(三)Y維度分析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)融入、社會(huì)融入、制度融入、文化心理融入的政策目標(biāo)，將2001-2019年間144條政策文本進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)在近20年的時(shí)間內(nèi)，制度融入的文本條數(shù)最多，達(dá)到80條，占比55.6%；其次為經(jīng)濟(jì)融入，達(dá)到48條，占比33.3%；社會(huì)融入和文化心理融入偏低，數(shù)量上各為9條、7條，占比6.3%、4.9%。具體來說，城市社會(huì)服務(wù)(43項(xiàng)，53.8%)和城市社會(huì)管理(34項(xiàng)，42.5%)占據(jù)制度融入主要地位，城市政治參與(3項(xiàng)，3.7%)偏低。經(jīng)濟(jì)融入中以就業(yè)市場(chǎng)(17項(xiàng)，35.4%)與居住條件(16項(xiàng)，33.3%)為主要著力點(diǎn)，收入(8項(xiàng)，16.7%)、職業(yè)地位(4項(xiàng)，8.3%)、消費(fèi)方式(3項(xiàng)，6.2%)則明顯偏低。

同時(shí)，在不同的政策發(fā)展期，政策目標(biāo)也出現(xiàn)變化。在政策初始發(fā)展期，政策措施以實(shí)現(xiàn)制度融入和經(jīng)濟(jì)融入為主，二者發(fā)文數(shù)量相差無幾，社會(huì)融入與文化心理融入在這一階段幾近空白，2005年才有了第一條促進(jìn)社會(huì)融入的政策措施，2011年才有了第一條促進(jìn)文化心理融入的政策措施；在政策快速發(fā)展期，制度融入與經(jīng)濟(jì)融入總體數(shù)量皆快速增長(zhǎng)，但制度融入與經(jīng)濟(jì)融入迅速拉開差距，制度融入發(fā)文總數(shù)遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)融入，且差距不斷增大。同時(shí)，社會(huì)融入和文化心理融入也緩慢增長(zhǎng)，到2017年年末，社會(huì)融入總發(fā)文數(shù)量9條，文化、心理融入總發(fā)文數(shù)量7條，但總體依舊非常薄弱；在政策的穩(wěn)定發(fā)展期，制度融入與經(jīng)濟(jì)融入仍快速發(fā)展，社會(huì)融入在此階段沒有新突破，文化心理融入小幅增加。

圖4 2001-2019年政策目標(biāo)累計(jì)

在對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行分析時(shí)，引入政策目標(biāo)與政策工具二維分析框架，如圖5所示。總體而言，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)融入的目標(biāo)，激勵(lì)工具、象征和勸誡工具應(yīng)用最多，能力建設(shè)工具和權(quán)威工具次之，系統(tǒng)變革工具應(yīng)用很少；為實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入目標(biāo)，能力建設(shè)工具應(yīng)用最多，象征勸誡工具和系統(tǒng)變革工具則應(yīng)用很低，權(quán)威工具尚未應(yīng)用在社會(huì)融入領(lǐng)域；為實(shí)現(xiàn)制度融入目標(biāo)，中央政府較多運(yùn)用激勵(lì)工具、系統(tǒng)變革工具、權(quán)威工具來實(shí)現(xiàn)，象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具也有較高比例；為實(shí)現(xiàn)文化心理融入，在為數(shù)不多的政策文本中，象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具都有涉及。

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

1.農(nóng)民工城市融入受到頂層重視，但政策力度與連續(xù)性不足

公共政策是國家資源的戰(zhàn)略性運(yùn)用，農(nóng)民工城市融入政策數(shù)量與政策力度彰顯著國家對(duì)于農(nóng)民工城市融入的關(guān)注度，也是推動(dòng)農(nóng)民工城市融入的主要力量。2001年以來，就國家層面而言，農(nóng)民工城市融入政策平均政策力度僅達(dá)到2.97，政策力度明顯偏低。雖然政策力度呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但多是受近年來政策數(shù)量的增加影響，而非政策本身的力度增加。同時(shí)，政策的出臺(tái)不具有連續(xù)性，政策數(shù)量年度波動(dòng)大，形成多個(gè)峰值，近年來這種現(xiàn)象尤其明顯，這往往是實(shí)踐中新問題的出現(xiàn)推動(dòng)著新的政策的實(shí)施，政策具有滯后性。

2.政策工具多元使用趨勢(shì)明顯，但結(jié)構(gòu)仍不盡合理

政策工具的選擇與使用能夠顯著影響政策的效果。在推動(dòng)農(nóng)民工城市融入的進(jìn)程中，激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具作為三大主要政策工具，從外在推動(dòng)、外在引導(dǎo)和內(nèi)在提升三個(gè)著力點(diǎn)作用于農(nóng)民工城市融入，政策工具多元使用趨勢(shì)凸顯。同時(shí)，多元趨勢(shì)的背后是各類政策工具使用占比的不斷調(diào)整，能夠根據(jù)不同的政策發(fā)展期適時(shí)調(diào)整政策工具。但很明顯的是，不同政策工具類型的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理。如，激勵(lì)工具作為當(dāng)下農(nóng)民工城市融入最常用的政策工具，其子工具中正向激勵(lì)達(dá)到89%，補(bǔ)貼占比近40%。雖然國家層面的文件多次提到要給予這兩類補(bǔ)貼，但對(duì)于補(bǔ)貼的實(shí)施細(xì)則則鮮少有文件規(guī)定。

3.農(nóng)民工城市融入政策目標(biāo)分布失衡

從政策目標(biāo)來看，農(nóng)民工城市融入政策失衡，更加注重農(nóng)民工的制度融入和經(jīng)濟(jì)融入，社會(huì)融入和文化心理融入始終處于極低水平，二者占比略超10%。這也符合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)。通常來說，政策目標(biāo)一慣性會(huì)使得政策施行阻力更小，但是也會(huì)造成諸如社會(huì)融入、文化心理融入這種亟需實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)屢遭漠視。

4.政策目標(biāo)與政策工具契合度較低，政策工具依賴性明顯

合理的政策工具選擇和使用會(huì)促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)政策目標(biāo)的修正也反過來推動(dòng)政策工具的改變。在農(nóng)民工城市融入政策中，政策工具與政策目標(biāo)的契合度低，政策工具依賴性明顯[22]，取得較好效果的政策工具會(huì)被連續(xù)使用，效果不良的會(huì)被忽視。如，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融入，2004-2019年有10年使用激勵(lì)性政策工具，2012-2015年間更是連續(xù)采用補(bǔ)貼政策工具，內(nèi)容聚焦就業(yè)補(bǔ)貼和租賃補(bǔ)貼。

(二)研究建議

1.增強(qiáng)農(nóng)民工城市融入政策力度，保持政策連續(xù)性

重要政策持續(xù)性的制定施行是農(nóng)民工融入城市的堅(jiān)實(shí)動(dòng)力。應(yīng)建立多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，出臺(tái)農(nóng)民工城市融入專門性文件，制定法律、條例、規(guī)劃等具有較強(qiáng)政策力度的文本形式，并注意政策的連續(xù)性。

2.調(diào)整優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政策工具治理新格局

合理分配激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具比例，適當(dāng)控制權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具比例。未來政策工具使用趨勢(shì)仍然將是以激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具為主，但并不是不需要權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具，在諸如戶籍制度的改革，仍需要國家權(quán)威規(guī)定并進(jìn)行相關(guān)體制變革，各類政策工具協(xié)調(diào)系統(tǒng)地作用于國家治理進(jìn)程。同時(shí)，要優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，根據(jù)需要合理配置各類子工具占比。

3.以城市融入目標(biāo)為導(dǎo)向，健全政策體系，推動(dòng)農(nóng)民工全方面融入城市

農(nóng)民工城市融入應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)性、全面性的融入，應(yīng)在優(yōu)化制度融入、經(jīng)濟(jì)融入政策結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，著力增加社會(huì)融入和文化心理融入政策，建全農(nóng)民工城市融入政策體系。繼續(xù)堅(jiān)持以城市社會(huì)管理和城市社會(huì)服務(wù)為重點(diǎn)的制度融入政策；繼續(xù)堅(jiān)持以就業(yè)市場(chǎng)和居住條件為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)融入政策，保障農(nóng)民工收入；積極制定政策利用社會(huì)資源推動(dòng)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入和文化心理融入。

4.注意政策目標(biāo)與政策工具的契合

政策目標(biāo)從來不是一成不變的，需要根據(jù)政策效果與社會(huì)實(shí)踐進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)不同階段的政策目標(biāo)，政府部門需要選擇合適的政策工具，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，避免因某項(xiàng)工具的連續(xù)使用形成政策依賴，進(jìn)而放棄對(duì)其他工具的選擇與使用。政策工具只有和政策目標(biāo)有效結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)政策的有效運(yùn)行。