劉學(xué)恩

(曲靖市馬龍區(qū)水務(wù)局，云南 曲靖 655100)

1 試點(diǎn)工作情況

曲靖市馬龍區(qū)位于云南省東北部，全區(qū)轄三鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)五街道，總面積1 600.34 km2，總?cè)丝?1.17萬(wàn)人。為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與水土保持工程建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，馬龍區(qū)以水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作為契機(jī)，在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，選定水土流失嚴(yán)重、貧困人口集中、示范效果明顯、社會(huì)參與度高的積糧沖、大龍井和新樓房小流域作為以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目。自2018年啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來(lái)，共投入建設(shè)資金6 786.64萬(wàn)元，其中中央財(cái)政3 000萬(wàn)元、自籌資金3 786.64萬(wàn)元；累計(jì)治理水土流失面積116.95 km2，其中坡改梯397.76 hm2、經(jīng)果林(蘋(píng)果)330.37 hm2、保土耕作2 859.79 hm2、封育治理8 106.82 hm2；流域內(nèi)配套設(shè)施主要有提水泵站3座、水池35座(7 600 m3)、機(jī)耕道路45.3 km、排水溝49.43 km、沉沙池127口、管網(wǎng)200.61 km。試點(diǎn)工作中，在總結(jié)民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上，探索出“村黨總支+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式,即整村統(tǒng)建模式，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目實(shí)施與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接及協(xié)同發(fā)展。

2 主要做法及經(jīng)驗(yàn)

2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機(jī)制

一是健全組織。為認(rèn)真抓好以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作，區(qū)政府成立了以區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副區(qū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，區(qū)水保委成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、街道辦主任為成員的水土保持工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是制定考核辦法。為增強(qiáng)各級(jí)政府的水土保持責(zé)任，制定并印發(fā)了《曲靖市馬龍區(qū)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，層層簽訂水土流失治理目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并納入年度考核目標(biāo)。三是制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)實(shí)施細(xì)則。為拓寬水土保持工程投資渠道，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量和廣大群眾參與工程建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，區(qū)政府制定并印發(fā)了《曲靖市馬龍區(qū)水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》。領(lǐng)導(dǎo)小組及體制機(jī)制的建立，使馬龍區(qū)的水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作得以有序開(kāi)展。

2.2 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)

為順利完成試點(diǎn)工作任務(wù)，馬龍區(qū)采取區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)作全面宣傳與區(qū)水務(wù)局深入項(xiàng)目區(qū)向村組領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民群眾及建設(shè)主體作重點(diǎn)宣傳相結(jié)合的方式，切實(shí)加大宣傳力度。通過(guò)廣泛宣傳和積極實(shí)踐，干部認(rèn)為以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快水土流失治理步伐、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快脫貧攻堅(jiān)的有效途徑，是撬動(dòng)民間資本參與水土流失治理、提升水土保持工程建設(shè)水平和治理成效的長(zhǎng)遠(yuǎn)舉措，是落實(shí)工程建后管護(hù)、促使工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益的有效載體；群眾認(rèn)為以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目是夯實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度、解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措；建設(shè)主體認(rèn)為，以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目程序簡(jiǎn)便、易于操作、節(jié)約成本，是合理利用土地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，改變經(jīng)營(yíng)主體，持續(xù)土地投入，提高土地使用效率，避免粗放地、掠奪性經(jīng)營(yíng)土地，由分散經(jīng)營(yíng)向集約化經(jīng)營(yíng)、低效單一向高效綜合方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。干部、群眾和建設(shè)主體對(duì)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策認(rèn)識(shí)的提高，為試點(diǎn)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

2.3 嚴(yán)格程序，注重監(jiān)管

(1)嚴(yán)格獎(jiǎng)補(bǔ)程序。一是以獎(jiǎng)代補(bǔ)工程前期工作開(kāi)展時(shí)對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)政策進(jìn)行公告；二是以獎(jiǎng)代補(bǔ)方案編制后對(duì)小流域治理的實(shí)施方案及獎(jiǎng)補(bǔ)方案進(jìn)行公告；三是建設(shè)主體項(xiàng)目申報(bào)后對(duì)其基本信息和承諾事項(xiàng)進(jìn)行審核公示；四是工程竣工驗(yàn)收后對(duì)驗(yàn)收情況和獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用情況進(jìn)行公示。項(xiàng)目前期工作、建設(shè)主體比選、施工和竣工驗(yàn)收情況的公開(kāi)透明，規(guī)避了政府在決策過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象的主體責(zé)任意識(shí)，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，促進(jìn)了試點(diǎn)工作公正、公平開(kāi)展。

(2)加大監(jiān)管力度。以獎(jiǎng)代補(bǔ)工程建設(shè)完全按建設(shè)主體自愿申報(bào)、自主開(kāi)展的模式進(jìn)行，不進(jìn)行招投標(biāo)。工程建設(shè)涉及的施工隊(duì)伍選擇全部由建設(shè)主體自己負(fù)責(zé)。工程實(shí)施中，當(dāng)?shù)卣M建工作隊(duì)進(jìn)駐項(xiàng)目區(qū)，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)及矛盾糾紛，區(qū)水務(wù)局派駐技術(shù)人員負(fù)責(zé)施工技術(shù)指導(dǎo)，監(jiān)理單位安排監(jiān)理人員對(duì)工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，建設(shè)主體及時(shí)做好資金籌集和項(xiàng)目組織實(shí)施等工作。財(cái)政部門(mén)對(duì)資金嚴(yán)格執(zhí)行“縣級(jí)報(bào)賬制”，資金支付實(shí)行“按項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行分次報(bào)賬”。

3 取得的主要成效

3.1 撬動(dòng)了民間資本

自2018年啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來(lái)，共投入以獎(jiǎng)代補(bǔ)建設(shè)資金6 786.64萬(wàn)元，其中：中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金3 000萬(wàn)元，占總投資的44.2%；建設(shè)主體投資(民間資本)3 786.64萬(wàn)元，占總投資的55.8%，民間資本投入是中央財(cái)政投入的1.26倍。

3.2 增加了治理面積

馬龍區(qū)共申請(qǐng)到以獎(jiǎng)代補(bǔ)中央資金3 000萬(wàn)元，治理水土流失面積116.95 km2,單位面積中央投資25.65萬(wàn)元，較水土保持重點(diǎn)工程傳統(tǒng)治理模式單位面積中央投資35萬(wàn)元減少9.35萬(wàn)元，也就是說(shuō)同樣是3 000萬(wàn)元中央投資較傳統(tǒng)治理模式可增加水土流失治理面積31.25 km2。由于建設(shè)主體自己建、自己管、自己使用，因此工程質(zhì)量有保障，效益得以及時(shí)發(fā)揮。

3.3 簡(jiǎn)化了建設(shè)程序

以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目由建設(shè)主體自主開(kāi)展工程建設(shè)，簡(jiǎn)化了建設(shè)管理程序。設(shè)計(jì)及工程建設(shè)不招投標(biāo)，項(xiàng)目竣工不進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，減少了中間環(huán)節(jié)、縮短了建設(shè)工期、節(jié)約了建設(shè)管理成本，加快了水土流失治理步伐。

3.4 落實(shí)了建后管護(hù)

以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益，誰(shuí)管護(hù)”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，明確責(zé)權(quán)，打破了傳統(tǒng)治理模式重建輕管的現(xiàn)象。如：積糧沖、大龍井小流域，建設(shè)主體對(duì)經(jīng)果林及其配套設(shè)施具有完全的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了后續(xù)管護(hù)長(zhǎng)效化。再如：新樓房小流域，對(duì)坡改梯及其坡面水系工程由合作社安排專業(yè)隊(duì)管護(hù)，按工日、效率計(jì)酬；對(duì)水保林及封育治理措施，由黨總支安排貧困戶管理，按工取酬；對(duì)所有用水單位，一律實(shí)行按方計(jì)費(fèi)、刷卡取水，確保節(jié)約用水、以水養(yǎng)水，保障了項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

3.5 調(diào)動(dòng)了群眾參與的積極性

2020年實(shí)施的新樓房小流域，以村黨總支為引領(lǐng)(總支建在企業(yè)上)、以自然村為單位(主要涉及4個(gè)自然村)、以合作社為支撐(成立3個(gè)合作社、1個(gè)建筑施工隊(duì)和1個(gè)家庭工廠)、以農(nóng)戶為主體(采取訂單培訓(xùn)、人盡其才、精細(xì)化分工的方式，落實(shí)“有勞才有得，多勞多得”的分配機(jī)制，避免政策養(yǎng)懶漢)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，將土地集中管理，使農(nóng)民全程參與，人人都是建設(shè)者、人人都是管護(hù)者、人人都是監(jiān)督者，充分調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c水土流失治理的積極性，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)戶統(tǒng)一參與、經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一管理的三統(tǒng)一和群眾知曉率、參與率、覆蓋率、受益率、滿意率的5個(gè)100%。

3.6 發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用

一是助推當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。如：積糧沖小流域以市場(chǎng)牽龍頭、龍頭帶基地方式，優(yōu)化組合生產(chǎn)要素，在項(xiàng)目區(qū)建設(shè)了優(yōu)質(zhì)蘋(píng)果基地,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，有效地增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，積糧沖全村年均收入可達(dá)597.8萬(wàn)元(土地流轉(zhuǎn)金189.8萬(wàn)元+蘋(píng)果基地打工收入408萬(wàn)元)，戶均收入3.52萬(wàn)元。二是實(shí)現(xiàn)了與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興無(wú)縫銜接。如：新樓房小流域，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，帶動(dòng)群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓他們有事可做，有班可上，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增收，提升了脫貧質(zhì)量，降低了脫貧戶、邊緣戶的返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在村黨總支的帶領(lǐng)下，村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，村組干部在項(xiàng)目建設(shè)中學(xué)經(jīng)營(yíng)、學(xué)管理、學(xué)技術(shù)，通過(guò)以點(diǎn)促面，分步實(shí)施，逐步解決了區(qū)域性相對(duì)貧困問(wèn)題，提升了村級(jí)組織的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。三是示范帶動(dòng)作用顯著。3年的試點(diǎn)工作，馬龍區(qū)建設(shè)了3個(gè)集山、水、田、林、路、渠綜合治理為一體，集涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、改善土壤、提升環(huán)境、增加收入于一體的水土流失治理典型示范區(qū)，有利于引領(lǐng)、帶動(dòng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作的全面推廣。

4 存在的問(wèn)題和原因分析

4.1 民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作模式的利弊

2018年，馬龍區(qū)以云南馬龍愛(ài)泊農(nóng)業(yè)科技有限公司為載體，在積糧沖小流域開(kāi)展了以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作。從項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)勢(shì)來(lái)看，能有效撬動(dòng)民間資本投入，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與項(xiàng)目建設(shè)，形成項(xiàng)目實(shí)施合力，水土流失治理成效顯著。從項(xiàng)目實(shí)施存在的不足來(lái)分析，一是產(chǎn)權(quán)歸屬難以界定，容易造成資產(chǎn)流失；二是項(xiàng)目資源整合難度大、啟動(dòng)資金需求多，比如，在經(jīng)果林種植上，需要企業(yè)預(yù)先墊資開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)；三是利益導(dǎo)向以企業(yè)為主，群眾受益面不寬，群眾的主觀能動(dòng)性不高，項(xiàng)目高效但后期管護(hù)難。

4.2 國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式的利弊

在總結(jié)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作模式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2019年，馬龍區(qū)積極探索通過(guò)國(guó)有企業(yè)云南佳都建設(shè)有限公司實(shí)施大龍井小流域治理。從項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)勢(shì)來(lái)看，能夠有效防止資產(chǎn)流失，并可以提高企業(yè)的投資能力。但項(xiàng)目實(shí)施也存在短板，一是缺乏專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施耗時(shí)耗力，建設(shè)成本相對(duì)較高；二是群眾參與度不夠，干事創(chuàng)業(yè)的積極性不高；三是在啟動(dòng)資金投入、經(jīng)濟(jì)收入及項(xiàng)目管護(hù)等方面仍然沒(méi)有明顯的改觀。

5 整村統(tǒng)建是以獎(jiǎng)代補(bǔ)的好模式

在前期試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)上，馬龍區(qū)不斷總結(jié)、積極探索，2020年，在馬鳴鄉(xiāng)新樓房村采用黨建引領(lǐng)、整村統(tǒng)建模式，取得了較好效果。

5.1 運(yùn)行機(jī)制

一是土地入股共參與。由村黨總支牽頭成立了馬龍區(qū)新樓房扶貧開(kāi)發(fā)投資有限公司，對(duì)新樓房300戶約400 hm2(1 hm2=15畝，下同)土地，按照1畝1股的標(biāo)準(zhǔn)，采取入股自愿、退股自由的方式，向農(nóng)戶發(fā)放股權(quán)證書(shū)，實(shí)現(xiàn)了“資源變股金、資金變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民”三個(gè)轉(zhuǎn)變，有效地保證了施工主體的穩(wěn)定性。

二是統(tǒng)一規(guī)劃齊建設(shè)。結(jié)合水土保持現(xiàn)狀，集中起來(lái)的土地更便于水土保持項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)全覆蓋。

三是年底分紅廣受益。水土保持項(xiàng)目實(shí)施后，群眾可獲得每畝800元的土地保障金、年凈收入50%的分紅、務(wù)工每月1 000元的基礎(chǔ)收入和2 000元的績(jī)效考核收入、超額完成目標(biāo)任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等4個(gè)方面的收入，據(jù)初步估計(jì)，項(xiàng)目區(qū)戶均年純收入達(dá)8萬(wàn)元。

5.2 解決了問(wèn)題

一是解決了投資壓力大問(wèn)題。通過(guò)把土地以入股的方式集中起來(lái)，減少土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)民可選擇在合作社、建筑施工隊(duì)和家庭工廠務(wù)工，既節(jié)省了建設(shè)成本，又解決了合作社用工和項(xiàng)目建設(shè)自籌資金難的問(wèn)題。比如：合作社員工自主完成坡耕地埂坎清除和溝渠、管網(wǎng)開(kāi)挖等工程，就節(jié)省建設(shè)成本60余萬(wàn)元。

二是解決了收入不平衡問(wèn)題。項(xiàng)目建設(shè)在村黨總支的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施，全覆蓋群眾，整村發(fā)展、戶戶受益，有效避免了項(xiàng)目實(shí)施中村組、群眾之間的懸崖效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域性的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是解決了規(guī)劃實(shí)施難題。對(duì)入股土地統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、輪作，促進(jìn)了土地規(guī)?；⒕?xì)化、專業(yè)化生產(chǎn)，提高了土地使用效益。

四是解決市場(chǎng)對(duì)接難題。由企業(yè)和合作社統(tǒng)一對(duì)接市場(chǎng)，破解了原來(lái)產(chǎn)業(yè)小、散、弱，農(nóng)戶單打獨(dú)斗，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的瓶頸。再就是通過(guò)土地集中管理、農(nóng)民全程參與，起到了人人都是建設(shè)者、管護(hù)者、監(jiān)督者的作用，確保了項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。而且村級(jí)組織也在帶頭建設(shè)中提高了組織力、號(hào)召力和在群眾中的威信。

放眼今天的新樓房小流域，曾經(jīng)的水土流失區(qū)已形成蓄水有池、排水有溝、引水有管、沉沙有凼、減沙有坊(谷坊、攔沙壩)、作業(yè)有道、地邊有埂的水土保持措施布設(shè)格局；廣袤的山野，坡改梯、小改大、零改整、瘦改肥，路相通、渠相連、管成網(wǎng)、池就近的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局展現(xiàn)眼前。水土流失得到有效控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)得以夯實(shí)，土地生產(chǎn)力顯著提高，一個(gè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益突出的水土流失治理典型呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)，為今后馬龍區(qū)乃至云南省全面開(kāi)展水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作探索出了一條易推廣、可復(fù)制之路。