張國斌，張曉雯

（永定河流域投資有限公司大同分公司，037000，大同）

2019年3月，永定河流域投資有限公司（以下簡稱永定河投資公司）與山西省大同市人民政府簽訂了《大同市永定河流域綜合治理與生態(tài)修復合作框架協(xié)議》，通過政府、市場兩手發(fā)力，以投資主體一體化帶動流域治理一體化的投融資建管改革在大同市全面啟動。經過近兩年的運營實踐，永定河流域投資有限公司大同分公司（以下簡稱大同分公司）在有序推進項目建設的同時，積極開拓市場優(yōu)質資源，多方面尋找資金平衡點，取得了突破性進展，但同時也面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)，需要在今后的實踐中不斷探索創(chuàng)新。

一、大同市水系及水生態(tài)修復情況

大同市是山西省第二大城市,區(qū)域面積14 112 km2，地跨海河、黃河兩大流域，其中海河流域面積約占全市總面積的99.43%。全市流域面積50 km2以上的河流有106條，其中流域面積1 000 km2以上的河流有7條。全市河流，除東南部唐河、壺流河等少數(shù)河流有基流以外，大部分河流屬于季節(jié)河，汛期洪水暴漲暴落，枯水期河水銳減直至斷流。

桑干河是永定河水系一級支流，在山西省境內涉及3個市20個縣區(qū)，其中大同市10個縣區(qū)，流域面積8 403 km2，干流長度76 km。改革開放以來，隨著經濟社會的飛速發(fā)展，桑干河流域生態(tài)系統(tǒng)退化、水資源過度開發(fā)、水質污染、河道干涸斷流等問題突出。

近年來，大同市深入貫徹山西省“兩山七河一流域”生態(tài)修復治理決策部署，聯(lián)合其他市或單獨編制了《桑干河流域生態(tài)修復與保護規(guī)劃》《大清河流域生態(tài)修復與保護規(guī)劃》，并于2017年獲得了山西省政府批復。其中涉及大同的項目有7大類291項，總投資313.24億元。2017年以來，大同市實施了一批流域綜合治理項目，并積極推進京津風沙源水利水保、坡耕地水土流失綜合治理、小流域治理等項目建設，流域生態(tài)退化趨勢得到了一定程度的緩解，但由于資金缺口較大，流域生態(tài)修復的力度還遠遠不夠。

二、永定河流域治理新機制推行中的困難和問題

大同分公司積極踐行永定河綜合治理投融資建管體制改革，加強政企合作，致力于打造生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設的“大同模式”。同時，根據(jù)海委永定河生態(tài)水量調度方案要求，積極配合生態(tài)補水工作。截至2020年6月8日，冊田水庫累計放水達9 018萬m3，沿線機井靜水位、動水位持續(xù)回升明顯。經過近兩年的治理，永定河流域大同段實現(xiàn)了河道水不斷流，河流水生態(tài)環(huán)境明顯改善，通水河段水質顯著提高，流域范圍內濕地面積增加，地下水水位止跌回升，基本實現(xiàn)了“流動的河”的階段性目標。但距離實現(xiàn)“綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標仍有差距，仍需圍繞這一目標優(yōu)化實施方案，調減治理目標績效不高的項目，調增治理目標相近的項目，在國家和地方政府的支持下做進一步的探索實踐。面臨的主要問題有：

1.部分項目推進緩慢

大同分公司已全面承接了大同市納入永定河綜合治理與生態(tài)修復2018—2020年三年滾動任務和項目清單的20個項目，其中2018年開工的大同御河孤山水庫—得大高速橋段綜合整治工程是首個以流域公司為實施主體開工建設的項目，標志著永定河綜合治理與生態(tài)修復進入了全面實施建設階段。目前大同區(qū)域共有10個項目正在緊張施工當中，但項目開工率及建設進度與地方期望仍有差距。

究其原因：一是流域治理項目碎片化。目前流域治理以工程建設為主，各地分散的項目模式導致的信息割裂、項目治理偏重的局部效果都存在脫離流域整體治理目標的風險，增加了一體化治理難度。二是項目設計有待優(yōu)化。由于項目規(guī)劃設計完成時間較早，部分設計內容已不符合當前的新要求，個別項目設計與流域公司治理理念有沖突，工程投資概算也普遍偏低，流域公司承接的項目需要逐一審核，針對發(fā)現(xiàn)的問題進一步優(yōu)化設計方案，并重新審批。三是征地拆遷難度較大。大同市人民政府確定的征地補償標準與山西省政府文件確定的補償標準差距較大，地方政府配套的拆遷資金無法及時足額到位，影響施工進度。

2.項目融資難以落實

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復項目初步測算項目資本金比例約20%，其中中央資金總體補助20%，剩余60%資金由永定河投資公司籌措解決。永定河投資公司通過采用“一地一策”資金平衡模式，在國家開發(fā)銀行等金融機構支持下，在流域治理過程中逐漸形成了“區(qū)域經營性資產和產業(yè)開發(fā)項目收益平衡永定河治理項目建設資金投入”的融資模式。但在實際融資過程中，由于一些流域綜合治理項目公益屬性強，市場運作基礎較弱，對社會資本吸引力不強，加上流域治理主體承接的水庫等水利工程以及使用的土地、設備等主要為公益性資產，無法直接用于抵押擔保。經營性資產的缺乏使得流域綜合治理項目的信用支持結構亟待完善，需要采取必要的增信措施。

3.資金平衡困難重重

考慮到《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》中多數(shù)項目的公益性特點，項目沒有或僅有極少的現(xiàn)金流，難以實現(xiàn)自身的投資平衡，流域公司在流域治理過程中采用“一地一策”的資金平衡模式，以其他經營性資源進行反哺以實現(xiàn)整體投資平衡。

目前，流域公司已與大同市人民政府就大同供水公司混改項目達成深度合作意向，流域公司通過收購該公司70%的股權獲取供水收益分紅作為大同市永定河綜合治理項目的主要資金來源。在大同有機旱作雜糧科研試驗基地項目中，通過配套實施農業(yè)高效節(jié)水工程，引進先進的農業(yè)灌溉節(jié)水技術，既節(jié)約水資源又增產增收。但在資金平衡路徑實現(xiàn)上仍存在一些問題：一是供水、林業(yè)等可利用經營性資源較少。大同市水資源匱乏，大部分河流常年干涸，難以梳理出足夠規(guī)模和體量的經營性資源。二是土地資源開發(fā)缺乏有力的政策支持。盡管有上級文件規(guī)定，但土地整治收益、土地指標交易等還不具備成熟的落實條件，而通過土地一級開發(fā)運營和通過土地出讓方式獲取收益，在實施主體及資金流轉的合法性方面缺乏明確的政策支持。三是政府購買生態(tài)服務存在不確定性。盡管大同市人民政府與流域公司在合作協(xié)議中明確了“大同市遵循市場規(guī)律，按照國家和山西省的政府購買服務有關政策，購買永定河投資公司提供的流域生態(tài)產品和服務”，但在實際施行過程中，針對運營維護等生態(tài)服務方面的費用，有的由于沒有列入政府預算，隨機性較大，而列入預算的費用標準較低，因此作為資金平衡的路徑之一存在不確定性。

4.產業(yè)開發(fā)項目存在程度不同的堵點問題

大同分公司產業(yè)項目開發(fā)已逐步由市級層面向縣區(qū)延伸，與多個縣區(qū)簽訂了合作意向書，并成立了多家合資公司和子公司，積極開展資產運營。但在具體工作中面臨著各種困難和問題，突出表現(xiàn)為地方多要素需求與流域公司發(fā)展思路不匹配，雙方分歧較大。且大同區(qū)域資源項目普遍具有投資回收期長、運營專業(yè)程度要求高、盈利能力不足等特點，難以在短期內及時反哺流域綜合治理項目。

三、意見與建議

1.進一步明確政府與公司間清晰的權利義務關系

盡管《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》等文件已經明確了永定河流域治理工作機制，但由于缺乏相關經驗，地方在認識和執(zhí)行當中難免存在偏差。流域公司與地方政府在協(xié)作配合方面時常出現(xiàn)摩擦和分歧，協(xié)調難度大，工作推進慢。流域治理主體雖然融入了相關政府為股東，但在治理項目和產業(yè)項目層面，需要與項目所在地政府構建清晰的權責關系，通過必要的程序和合同明確政府針對治理項目開展購買服務及實施補貼的責任，也明確政府對于特定資源項目的開發(fā)授權、支持優(yōu)惠政策、配套措施等，為公司順利融資提供保障。

建議國家有關部委就相關政策的落實情況，協(xié)調相關省市加強技術指導和監(jiān)督檢查，進一步厘清政府和公司的權責利，統(tǒng)一思想，規(guī)范做法，確保各地在流域治理新機制推行過程中不跑偏、不走樣。

2.進一步完善流域治理項目規(guī)劃設計

流域治理項目規(guī)劃應與大同省域副中心城市建設規(guī)劃深度嵌合，按照治山、治水、治氣、治城一體推進的原則，從防洪、治澇、灌溉、供水、水生態(tài)修復、水土保持、節(jié)約用水、污染防治、文旅開發(fā)、養(yǎng)老地產等項目進行綜合設計、施工及后運營，項目整體性要統(tǒng)籌兼顧。

流域治理的行業(yè)跨度大、邊界條件復雜，容易出現(xiàn)“情況變更多”的現(xiàn)象，應協(xié)調政府要求各相關部門多方參與，進行系統(tǒng)思考、綜合設計，使得前期的可研設計盡可能貼近工程的實際，避免后期出現(xiàn)問題再進行方案變更。要通盤考慮項目的收益方式，科學設計項目的可融資性，思考政府付費的信用，以及績效考核的科學性，項目整體設計過程中，要避免盲目做大投資，堆砌工程關聯(lián)度差的項目，導致邊界不清晰、社會資本權責利不對等，給后期運營管理留下隱患。

3.進一步探索靈活多樣的流域治理企業(yè)法人模式

流域公司可在利用自有資金的同時，探索與其他相關社會資本合資設立大同本地的流域治理企業(yè)法人實體，政府出資方面可根據(jù)本市、縣治理任務及對應投資體量設定出資比例。社會資本既可引入具備強大施工能力和資金實力的本地建筑類企業(yè)，也可引入在環(huán)境治理運營方面專業(yè)性較強的民營資本，還可通過股權投資基金形式引入某些領域的專業(yè)資本。流域公司不必硬性堅持“以我為主”的合資模式，可先嘗試多方延伸觸角、多領域參與市場開發(fā)，逐步做強做大。

新的股份制企業(yè)成立后，可充分利用專業(yè)社會資本對優(yōu)質資源的識別能力，引入更多市場化資源包裝全域旅游、康養(yǎng)、生態(tài)觀光、休閑農業(yè)等復合型項目，通過投資與流域治理內容相關聯(lián)的優(yōu)質資源項目，基于市場化運作獲得投資收益，以資源項目子公司向實施主體的股利分配、向其他社會資本溢價轉讓資源項目股權、通過資源項目到期清算實現(xiàn)投資回收及收益等形式反哺流域綜合治理項目，最大程度地實現(xiàn)治理項目從建設期到運營期總體、動態(tài)、持續(xù)的資金平衡。

4.進一步統(tǒng)籌整合不同部門、行業(yè)之間涉流域綜合治理資金

流域綜合治理是涵蓋公益性、經營性治理項目的復雜系統(tǒng)工程，投資主體一體化帶動流域治理一體化改革的目標就是實現(xiàn)生態(tài)效益、經濟效益、社會效益最優(yōu)化、最大化，從而提供數(shù)量更多、品質更好的公共產品和服務。流域公司承接應由政府承擔的流域治理職能，政府給予公司治理權和相關資源經營權，公司利用平臺優(yōu)勢自主籌集資金(包括政府財政資金)，并通過治理工程實施、相關資源資產開發(fā)經營回收資金，實現(xiàn)資金閉環(huán)。對于處于起步成長階段的流域公司，應積極爭取當?shù)厥小⒖h政府在政策、資金和項目層面全方位的支持，尤其是頂層設計上推動部門內部、行業(yè)之間涉及流域治理項目資金的統(tǒng)籌整合使用，解決流域治理碎片化以及資金短缺、融資難等問題，更好地發(fā)揮好流域一體化治理改革試點和探索的示范、突破、帶動作用。