國家發(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司司長 吳 曉

流域治理一體化，符合新時(shí)代發(fā)展要求和趨勢。當(dāng)前，全國不同省區(qū)、不同尺度的流域綜合治理逐步展開，漸成星火燎原之勢。以永定河流域?yàn)榇淼耐顿Y主體一體化帶動流域治理一體化的治理模式破繭而出，取得了積極治理成效，也得到廣泛的社會關(guān)注。支持永定河流域治理模式的探索和創(chuàng)新，不僅在于要把永定河打造成“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，也想借永定河的探索和創(chuàng)新為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)探索成功經(jīng)驗(yàn)和模式，并加以推廣。

一、貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動流域治理一體化新實(shí)踐

習(xí)近平總書記多次指示，人與自然是生命共同體，山水林田湖草是生命共同體；要求從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素，要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，不能就水論水，并提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。我們在推進(jìn)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)中，始終以習(xí)近平總書記重要講話精神為遵循，從治理理念、目標(biāo)任務(wù)和體制機(jī)制設(shè)計(jì)方面，著力加強(qiáng)流域治理的整體性和系統(tǒng)性。

1.堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理的基本理念

從多年來生態(tài)工程的實(shí)施情況看，工程治理目標(biāo)、內(nèi)容和措施相對比較單一，山水林田湖草治理統(tǒng)籌不足、系統(tǒng)性不強(qiáng)，“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田”。在謀劃推動永定河治理工作中，按照“以流域?yàn)檎w、區(qū)域?yàn)閱卧?、山區(qū)保護(hù)、平原修復(fù)”的原則，突出流域生態(tài)要素的系統(tǒng)治理，制定山區(qū)水源涵養(yǎng)、生態(tài)用水配置、河道綜合治理、防護(hù)林建設(shè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水、濕地保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理的綜合性舉措，促進(jìn)流域水生態(tài)質(zhì)量整體改善和生態(tài)功能全面增強(qiáng)。

2.堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，將永定河恢復(fù)成為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”

以恢復(fù)永定河生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)綠色生態(tài)河流廊道為主線，針對流域存在的河道斷流、生態(tài)退化、水污染嚴(yán)重、防洪存在隱患4個(gè)突出問題，提出“4條河”的治理目標(biāo)，集中利用5～10年時(shí)間，將永定河恢復(fù)成為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”目標(biāo)，再現(xiàn)永定河自然山水風(fēng)貌。同時(shí)，把解決當(dāng)前突出問題和構(gòu)建永定河生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的長效機(jī)制結(jié)合起來，堅(jiān)持工程措施與管理措施并重，治標(biāo)與治本并舉，分階段提出治理目標(biāo)。

3.堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出“水”和“林”兩個(gè)生態(tài)要素

永定河長期斷流干涸，“水”是恢復(fù)永定河生態(tài)功能的基本前提和關(guān)鍵要素，也是近期永定河治理的重中之重。提出“山區(qū)節(jié)點(diǎn)保障基流、平原河段維持水面、保障一定入海水量”的目標(biāo)，兼顧需求與可能，把保障河湖生態(tài)用水放在突出位置，加大節(jié)水力度，遏制地下水超采，合理配置外調(diào)水。同時(shí)，按照建設(shè)綠色廊道的要求，把“林”這個(gè)生態(tài)要素放在重要位置，有針對性地提出水源涵養(yǎng)林建設(shè)、恢復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)等綜合治理措施，努力將綠色變成永定河流域的底色。

4.堅(jiān)持改革創(chuàng)新，健全完善流域協(xié)同治理機(jī)制

傳統(tǒng)的流域治理以各地政府分段投入為主，如何兼顧整體治理目標(biāo)和各區(qū)域需求、如何改變單純依靠政府投入的格局，實(shí)現(xiàn)政府市場“兩手發(fā)力”，一直是流域治理體制機(jī)制改革的目標(biāo)方向。為此，我們提出公司化治理模式，推動京津冀晉四省（直轄市）人民政府協(xié)商，并引入戰(zhàn)略投資方中交集團(tuán)，共同出資成立永定河流域投資有限公司，積極探索由公司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)流域治理項(xiàng)目實(shí)施和投融資運(yùn)作，以投資主體一體化帶動流域治理一體化，逐步實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)營和資金平衡，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)整體效果最大化。

二、永定河蹚出了一條以市場化推進(jìn)流域治理一體化的新路子

在各方共同努力下，2018年永定河流域投資有限公司正式成立。兩年多來，永定河流域治理政企合作不斷深化，工程建設(shè)全面展開，生態(tài)補(bǔ)水成效顯著，流域生境逐漸改善，社會反響超過預(yù)期，政府與市場兩手發(fā)力的新型治理模式正在逐步發(fā)揮作用，以市場化推進(jìn)流域治理一體化新模式已落地生根。主要經(jīng)驗(yàn)有以下幾方面：

1.以投資主體一體化帶動流域治理一體化

流域上下游四?。ㄖ陛犑校┘坝嘘P(guān)方面按照公平合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，積極整合各自的資源，共同出資組建、運(yùn)行管理流域投資公司。以公司為紐帶和平臺，建立新型流域治理政府間協(xié)作關(guān)系，長期務(wù)實(shí)合作，共享治理效益。由統(tǒng)一投資主體統(tǒng)籌推進(jìn)永定河流域治理，科學(xué)安排各類項(xiàng)目時(shí)序，上下游、干支流、左右岸協(xié)同推進(jìn)，形成目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的流域治理新格局。

2.深度開展“政企合作”實(shí)現(xiàn)治理統(tǒng)籌

政府作為“河長”，是流域治理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，提供政策保障。流域公司作為“河工”，是流域治理實(shí)施主體和市場主體，提供專業(yè)化服務(wù)。兩者發(fā)揮各自的優(yōu)勢，不斷提高治理效能和公共服務(wù)水平。以公司為平臺，推動實(shí)現(xiàn)了流域治理資金的統(tǒng)籌管理、河流生態(tài)用水的統(tǒng)籌調(diào)度、上下游治理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)工程資產(chǎn)的統(tǒng)籌運(yùn)營，“有形的手”與“無形的手”同向發(fā)力、同頻共振、同步而行，不斷增強(qiáng)治理合力。

3.創(chuàng)新流域生態(tài)治理的投融資運(yùn)作模式

在永定河治理中，流域公司一方面要完成工程建設(shè)任務(wù)，另一方面要通過資源利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)平衡建設(shè)資金，完善自身“造血”功能。流域公司與各地政府緊密對接，將流域治理與生態(tài)建設(shè)任務(wù)和地方國土空間優(yōu)化、城鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、盤活存量資產(chǎn)等統(tǒng)籌安排，“一地一策”制定資金平衡方案，探索形成“區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益平衡永定河治理項(xiàng)目建設(shè)資金投入”的融資模式。以“資產(chǎn)+資源+產(chǎn)業(yè)開發(fā)+政府購買服務(wù)”為主要資金平衡路徑，開創(chuàng)了以政企合作為基礎(chǔ)的投融資新模式，實(shí)現(xiàn)了流域公司與地方政府的雙贏。

4.積極推進(jìn)運(yùn)營養(yǎng)護(hù)和受托經(jīng)營工作

流域公司充分發(fā)揮市場主體作用，推進(jìn)流域內(nèi)水庫、灌區(qū)等工程和資產(chǎn)統(tǒng)一管理運(yùn)營，提高工程管理養(yǎng)護(hù)專業(yè)化、規(guī)范化水平。目前，流域公司在北京、天津等地組建了六家資產(chǎn)運(yùn)營管理公司，承擔(dān)運(yùn)營維護(hù)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和受托經(jīng)營等職責(zé)。為實(shí)現(xiàn)流域多水源統(tǒng)一調(diào)度，北京市已批準(zhǔn)電力部門管理的“四站兩壩”轉(zhuǎn)讓至流域公司，沿線一些水庫的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓正在推進(jìn)。流域涉水工程的統(tǒng)一管理為流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理創(chuàng)造了有利的條件。

5.戰(zhàn)略投資人深度參與流域治理事業(yè)

引入戰(zhàn)略投資人是流域公司組建的重大創(chuàng)新，目的是為了引入流域治理和流域公司發(fā)展所急需的資金、技術(shù)、人才等資源，更重要的是引入市場化機(jī)制和現(xiàn)代企業(yè)管理思路和經(jīng)驗(yàn)。幾年來，中交集團(tuán)以戰(zhàn)略投資人身份深度參與永定河流域治理，協(xié)調(diào)調(diào)度集團(tuán)內(nèi)外各方資源支持公司發(fā)展，在公司治理、人才引進(jìn)、人員培訓(xùn)、技術(shù)支持等方面與流域公司開展深度合作，共同謀劃拓展新的業(yè)務(wù)。相信隨著流域治理工作的推進(jìn)，戰(zhàn)略投資人的作用將會更加突出。

三、向改革創(chuàng)新要動力，持續(xù)推動流域治理修復(fù)與高質(zhì)量發(fā)展

永定河模式設(shè)立之初，提出了許多創(chuàng)新性的機(jī)制設(shè)計(jì)和開創(chuàng)性的政策安排，但在實(shí)踐中也遇到各方利益協(xié)調(diào)、優(yōu)質(zhì)資源配置、資金平衡、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等難題，需要打破現(xiàn)有的條條框框，需要開動腦筋、勇于探索，在改革創(chuàng)新中尋找答案，尤其是在市場化思維和市場化手段上尋求突破，逐步完善流域一體化治理模式，做好“永定河樣本”。

1.推動建立永定河水量調(diào)度管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)永定河全線長期不斷流

實(shí)施永定河流域生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度是實(shí)現(xiàn)水資源合理配置和可持續(xù)利用、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的必要手段。永定河在嚴(yán)峻的水資源形勢與高質(zhì)量發(fā)展需求等方面與黃河高度相似，可以充分借鑒黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，參照《黃河水量調(diào)度管理辦法》，從國家層面建立永定河水量調(diào)度管理機(jī)制，理順和統(tǒng)一規(guī)范流域上中下游責(zé)權(quán)利關(guān)系，并逐步完善流域保護(hù)和監(jiān)督管理機(jī)制，逐步將永定河恢復(fù)為長期“流動的河”。

2.打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，打開“兩山”轉(zhuǎn)化的廣闊空間

黨的十九屆五中全會提出，要“建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)資源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用”。永定河要進(jìn)一步推動流域內(nèi)水資源經(jīng)營權(quán)授權(quán)，充分發(fā)揮流域內(nèi)水庫、電站、濕地和閑置土地等經(jīng)營性資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化。同時(shí)，要更加充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，創(chuàng)新綠色金融，積極探索流域森林、濕地、水流、耕地等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，構(gòu)建適宜的商業(yè)模式，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，確保流域生態(tài)治理成果可持續(xù)。

3.推動建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不斷完善流域協(xié)同治理機(jī)制

永定河生態(tài)問題在北方缺水地區(qū)具有典型性和代表性。下一步要加大協(xié)調(diào)和支持力度，推動流域建立“水量為主，量質(zhì)兼顧”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善流域協(xié)同治理機(jī)制，探索從單一補(bǔ)償拓展為多層次合作，建立永定河上下游地區(qū)對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補(bǔ)償方式，推動形成共建共享共贏的流域治理新格局。

4.推動綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，推動流域高質(zhì)量發(fā)展

建議流域公司以項(xiàng)目戰(zhàn)略投資和有效實(shí)施為重點(diǎn)，以整合資源、資本運(yùn)營為手段，依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理改善，推動供水節(jié)水、特色小鎮(zhèn)、健康養(yǎng)老、文化旅游、休閑體育等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)投資收益與資金平衡，不斷挖掘、孵化、培育綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，推動建立產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目儲備庫，研究設(shè)立永定河綠色發(fā)展股權(quán)投資基金，鼓勵發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)染G色金融產(chǎn)品，支持永定河流域綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不斷擴(kuò)大企業(yè)運(yùn)營能力和流域治理投入，推動永定河流域高質(zhì)量發(fā)展。

兩年多來，流域公司及有關(guān)各方在“以市場化推進(jìn)流域治理一體化模式”上進(jìn)行了有益探索，但當(dāng)前仍是永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工作攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵期，需要我們以更大的決心和勇氣，解決好新問題、探索出新路子，在更大程度、更大范圍釋放制度和改革的紅利，不斷凝練和豐富“永定河樣本”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，為其他流域治理工作提供有益借鑒。