劉 航，耿煜周，董 琦

（中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，100044，北京）

流域因水而成，是人類文明誕生和發(fā)展的主要地區(qū)。國(guó)家高度重視流域的開(kāi)發(fā)保護(hù)工作，新中國(guó)成立后先后開(kāi)展三輪流域綜合規(guī)劃，對(duì)七大流域治理、開(kāi)發(fā)與保護(hù)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、控制指標(biāo)、工程布局、主要任務(wù)等進(jìn)行了系統(tǒng)安排。黨的十八大以來(lái)，中共中央政治局先后審議通過(guò)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》和《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)江、黃河流域的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

當(dāng)前我國(guó)流域規(guī)劃管理工作面臨較大壓力，一方面河湖水系污染問(wèn)題嚴(yán)峻，防洪標(biāo)準(zhǔn)低、河流安全韌性不足，自然河流和岸線硬質(zhì)化、人工化現(xiàn)象突出，山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)性不足，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和洪澇災(zāi)害防治依然是流域治理的首要任務(wù)；另一方面，沿線城鎮(zhèn)高投入、高消耗、高排放的粗放型發(fā)展方式尚未完全轉(zhuǎn)變，資源配置矛盾突出，上下游跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度不斷加大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展依然是流域治理的核心議題。作為一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，以流域?yàn)閱卧M(jìn)行整體治理，是國(guó)際典型流域開(kāi)發(fā)保護(hù)實(shí)踐的普遍經(jīng)驗(yàn)。立足新發(fā)展階段，如何落實(shí)生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌流域整體開(kāi)發(fā)保護(hù)，亟待開(kāi)展研究討論。

一、國(guó)際典型流域開(kāi)發(fā)保護(hù)治理經(jīng)驗(yàn)

1.以洪澇災(zāi)害防治為基礎(chǔ)守住安全底線

由于生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，人類很早就開(kāi)始棲水而居，形成了沿流域分布的城鄉(xiāng)聚落體系。但是，流域周邊地區(qū)也存在相對(duì)較高的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，自古以來(lái)人類為了治水做了大量努力，近現(xiàn)代流域規(guī)劃誕生以來(lái)一直高度關(guān)注安全問(wèn)題。

密西西比河是美國(guó)流域面積最大的河流，歷史上洪水災(zāi)害頻發(fā)，平均每三年發(fā)生一次重大洪災(zāi)。為治理洪災(zāi)，1879年密西西比河委員會(huì)成立，開(kāi)始修筑防洪堤壩。經(jīng)歷多次堤壩沖毀后，1928年提出以防洪為主的全面治理方案，形成包括防御洪水、耐水建筑物建設(shè)、土地利用調(diào)整、社會(huì)救濟(jì)、洪水保險(xiǎn)等在內(nèi)的綜合洪水管理體系。1993年密西西比河洪水再次對(duì)上游地區(qū)造成災(zāi)難性破壞，“與水共生”成為新治理方向。1999年《水資源開(kāi)發(fā)法案》《密西西比河上游綜合發(fā)展計(jì)劃》及2000年《水產(chǎn)資源管理計(jì)劃》的制定使該流域治理進(jìn)入長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)優(yōu)化階段。

英國(guó)泰晤士河有長(zhǎng)達(dá)100多年的防洪治理歷史，英國(guó)政府由《1879年大都市管理（泰晤士河防洪）修正法案》開(kāi)始確立防洪設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家環(huán)境部門、地方政府和專業(yè)委員會(huì)、科研論壇及多個(gè)非政府組織管理機(jī)構(gòu)共同為倫敦制定防洪策略。2000年初，英國(guó)中央政府制定《泰晤士河口2100年規(guī)劃》，基于多指標(biāo)洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)洪泛區(qū)氣候變化和人口增長(zhǎng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，按照“與河口共同生活”理念，聚焦綜合防洪設(shè)施、蓄洪滯留區(qū)等組合措施，保障洪泛平原上的倫敦碼頭商業(yè)中心（包括金絲雀碼頭）安全發(fā)展。

2.以水為核心統(tǒng)籌流域資源配置

美國(guó)科羅拉多河流經(jīng)西部的干旱半干旱地區(qū)，自20世紀(jì)20年代一系列水壩建成開(kāi)始，流域沿線七個(gè)州對(duì)水資源的爭(zhēng)奪始終是重要焦點(diǎn)。為了協(xié)調(diào)水資源使用權(quán)分配，各州于1922年簽訂《科羅拉多河契約》，依據(jù)各州用水量評(píng)估結(jié)果及未來(lái)水資源需求，完成了水資源使用權(quán)的首次分配。在此后制定的《科羅拉多河總體規(guī)劃》中，以胡佛大壩為代表的幾十項(xiàng)水利工程使流域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變城市、沙漠變良田，為拉斯維加斯、鳳凰城等城市供應(yīng)清潔電力。

澳大利亞墨累-達(dá)令河流域同樣面臨各州爭(zhēng)奪水資源使用權(quán)的問(wèn)題，聯(lián)邦政府和各州政府于1914年簽署協(xié)定，成立了墨累河委員會(huì)，但由于缺乏流域管理機(jī)構(gòu)，未能從根本上解決資源配置問(wèn)題。1987年各州締結(jié)協(xié)議，設(shè)立墨累-達(dá)令河流域管理局（MDBA），基于流域尺度進(jìn)行一體化綜合管理。2004年通過(guò)國(guó)家水資源改革方案，成立國(guó)家水資源委員會(huì)，2007年通過(guò)新的澳大利亞水法，2008年簽署墨累-達(dá)令河流域協(xié)議。2012年澳大利亞出臺(tái)《墨累-達(dá)令河流域規(guī)劃》并納入法律，規(guī)劃中各州政府把部分水資源管理權(quán)限移交給聯(lián)邦政府以便實(shí)施流域管理。該規(guī)劃提出全流域的環(huán)境發(fā)展目標(biāo)，制定了“高-中-低優(yōu)先級(jí)”水權(quán)交易制度，將“可持續(xù)最大取水量”作為水資源利用計(jì)劃的上限，避免水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。

3.以水環(huán)境為優(yōu)先修復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)

20世紀(jì)50年代后，萊茵河沿岸國(guó)家為遏制工業(yè)化帶來(lái)的環(huán)境影響，于1963年成立萊茵河國(guó)際委員會(huì)（ICPR），并簽訂《萊茵河保護(hù)公約》,協(xié)同治理水環(huán)境問(wèn)題，先后達(dá)成了6項(xiàng)與水污染防治的相關(guān)公約。自1987年起，ICPR制定了三次遠(yuǎn)景規(guī)劃，正在進(jìn)行的“2040萊茵河規(guī)劃”包括“棲息地連通計(jì)劃”“鮭魚(yú)回歸計(jì)劃”“微型污染物戰(zhàn)略”等子計(jì)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)流域適應(yīng)性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體提升。

與萊茵河類似，1994年多瑙河流域11個(gè)國(guó)家簽訂《多瑙河保護(hù)公約》并成立多瑙河國(guó)際委員會(huì)（ICPDR），對(duì)河流、湖泊、濕地污染等進(jìn)行治理。2009年制定《多瑙河流域管理規(guī)劃》（2015年更新），規(guī)劃分為全流域、國(guó)家級(jí)流域、子單元流域共3個(gè)治理層次，在ICPDR下設(shè)的7個(gè)專家組和1個(gè)專業(yè)領(lǐng)域任務(wù)組中，明確各組側(cè)重的治理層次。此外，以改善水生態(tài)環(huán)境為根本目的，在全流域強(qiáng)制性的保護(hù)和減排指標(biāo)基礎(chǔ)上，依據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定差異化的排放標(biāo)準(zhǔn)、綠色技術(shù)革新標(biāo)準(zhǔn)。

4.以多目標(biāo)多用途開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

美國(guó)田納西河流域歷史上貧窮落后，1933年羅斯福執(zhí)政時(shí)期建立了橫跨7個(gè)州的“田納西流域管理局”（TVA），在防洪和航運(yùn)主要任務(wù)之外提出對(duì)流域進(jìn)行多目標(biāo)、多用途開(kāi)發(fā)，拓展了流域規(guī)劃內(nèi)涵。流域管理局通過(guò)實(shí)施防洪、航運(yùn)、電力供應(yīng)、社區(qū)服務(wù)等項(xiàng)目改善航運(yùn)條件，優(yōu)化流域農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展條件，促進(jìn)流域土地資源合理利用，極大地提升了流域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有效推動(dòng)了快速城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2020年TVA在《自然資源規(guī)劃》中對(duì)土地資源、生物資源、文化資源、水資源進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)管理，發(fā)展生態(tài)旅游和休閑娛樂(lè)功能，吸引多元投資，真正實(shí)現(xiàn)了羅斯?？偨y(tǒng)提出的“為區(qū)域提供電力并不是唯一的意圖，提高流域人民生活水平是更大的目的”目標(biāo)。

城市群是流域地區(qū)治理和協(xié)同的重點(diǎn)，萊茵河流域聯(lián)系兩岸鹿特丹、法蘭克福、阿姆斯特丹、科隆等中心城市，經(jīng)生態(tài)修復(fù)后由“歐洲下水道”蛻變?yōu)椤皻W洲黃金水道”，形成了流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的萊茵-魯爾城市群、萊茵-美茵城市群、蘭斯塔德等多個(gè)城市群共同繁榮的局面。上游瑞士巴塞爾發(fā)展化工制藥業(yè)，沿萊茵河延伸至法國(guó)斯特拉斯堡形成“萊茵生物谷”；中游德國(guó)圍繞萊茵河建設(shè)海德堡到杜伊斯堡的復(fù)合經(jīng)濟(jì)帶；下游匯聚了鹿特丹、安特衛(wèi)普、阿姆斯特丹等港口城市群，流經(jīng)荷蘭的蘭斯塔德地區(qū)更是國(guó)際航運(yùn)樞紐和貿(mào)易中心，承載荷蘭的金融、貿(mào)易、旅游和文化藝術(shù)職能。

二、對(duì)我國(guó)流域規(guī)劃管理的啟示

1.明確流域規(guī)劃的定位、范圍和主要內(nèi)容

流域規(guī)劃是統(tǒng)籌流域地區(qū)開(kāi)發(fā)保護(hù)的綜合性規(guī)劃，屬于重要的區(qū)域規(guī)劃，在我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系下，是以貫徹實(shí)施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問(wèn)題為重點(diǎn)，指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。

從范圍界定來(lái)看，圍繞關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域不同，美國(guó)密西西比河流域依據(jù)生物分布范圍、對(duì)河流影響大的城鎮(zhèn)、重要水工建筑、行政邊界、地形等劃定研究廊道寬度20 km左右，洛杉磯河流域考慮水體與城市互動(dòng)密切、連接兩岸的綠帶和動(dòng)物棲息要求等，劃定1英里左右的研究與治理區(qū)域；澳大利亞墨累-達(dá)令河流域按照匯水范圍劃定全流域空間并分小流域進(jìn)行指引管控。在我國(guó)流域規(guī)劃管理中，應(yīng)因地制宜確定管控范圍，非城市化地區(qū)突出流域山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的完整性，加強(qiáng)全流域生態(tài)開(kāi)發(fā)保護(hù)利用修復(fù)和上下游均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；城市化地區(qū)應(yīng)突出“水城共生”理念，塑造高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和高品質(zhì)的生活空間。

從規(guī)劃內(nèi)容來(lái)看，一方面要加強(qiáng)流域規(guī)劃的綜合性，系統(tǒng)考慮水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)和流域綜合開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各類自然資源布局，理清流域管理與洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、海洋環(huán)境、自然保護(hù)之間的相互聯(lián)系。另一方面，流域開(kāi)發(fā)保護(hù)所面臨的問(wèn)題具有階段性和規(guī)律性，應(yīng)加強(qiáng)流域資源本底條件分析和規(guī)劃實(shí)施績(jī)效評(píng)估，針對(duì)不同流域的核心問(wèn)題確定規(guī)劃重點(diǎn)，如《多瑙河流域管理規(guī)劃》每年進(jìn)行一次區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施評(píng)估，將保護(hù)修復(fù)任務(wù)納入流域自然資源管理動(dòng)態(tài)管理框架中。

2.完善流域規(guī)劃管理的立法保障和政策機(jī)制

加快推動(dòng)流域立法工作是更好開(kāi)展流域規(guī)劃管理的基礎(chǔ)。國(guó)際典型流域均制定了專門的流域法律，如泰晤士河《水資源開(kāi)發(fā)法案》、田納西河《田納西流域管理局法》、萊茵河《防止化學(xué)物質(zhì)污染萊茵河協(xié)定》和墨累-達(dá)令河《墨累-達(dá)令流域協(xié)定》等，一方面明確締約各行政單元的義務(wù)，另一方面保障管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是促進(jìn)流域資源配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本依據(jù)。2020年年底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》，成為我國(guó)第一部頒布實(shí)施的流域法律。未來(lái)應(yīng)加快完善其他重要流域立法工作，打破行政區(qū)劃限制，確定流域管理機(jī)構(gòu)法律地位、職能范圍、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容，做到流域管理有法可依、依法辦事。

同時(shí)，進(jìn)一步完善流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)流域生態(tài)功能極脆弱與極重要、飲用水水源保護(hù)地等地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)流域開(kāi)發(fā)保護(hù)需求制定相應(yīng)的補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。建立流域上下游生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易機(jī)制，如美國(guó)和澳大利亞都建立了較為完善的水權(quán)交易制度，通過(guò)國(guó)家、流域和區(qū)域立法，明確各級(jí)流域管理職責(zé)，強(qiáng)化流域?qū)用嫠畽?quán)交易監(jiān)管和跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

3.建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域型機(jī)構(gòu)作為流域規(guī)劃編制的主體和法律實(shí)施的主體，是區(qū)域治理的重要基礎(chǔ)。如美國(guó)田納西流域管理局（TVA）是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)流域資源統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的典范。首先，其行政職權(quán)高，是聯(lián)邦一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)，具備管理、協(xié)調(diào)所轄七州的職能；其次，TVA機(jī)構(gòu)性質(zhì)綜合，是集政府職能、國(guó)營(yíng)企業(yè)、私人企業(yè)于一體的法人實(shí)體，其董事會(huì)成員涵蓋綜合管理、銷售經(jīng)營(yíng)、電力供應(yīng)、自然資源等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，及各州、社區(qū)、受益方、配電商等利益相關(guān)方代表；第三，TVA享有聯(lián)邦政府多項(xiàng)財(cái)政和政策優(yōu)惠，管理局財(cái)產(chǎn)收入免稅，可優(yōu)先經(jīng)營(yíng)國(guó)家大型企業(yè)和電站，有自主債券發(fā)行權(quán)，使TVA的管理職能充分發(fā)揮。英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)家也建立了水管理局、流域委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，對(duì)流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。

“十四五”時(shí)期我國(guó)流域管理將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，要貫徹新發(fā)展理念，強(qiáng)化以流域?yàn)閱卧木C合治理，可以參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家、省兩級(jí)重點(diǎn)流域管理，統(tǒng)籌流域上下游、干支流、左右岸的關(guān)系，探索建立流域綜合管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，加強(qiáng)多專業(yè)領(lǐng)域協(xié)作，推動(dòng)發(fā)改、水利、自資、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建等部門開(kāi)展聯(lián)合治理，推進(jìn)流域規(guī)劃與其他部門規(guī)劃相互協(xié)調(diào)。加強(qiáng)公眾參與，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治理的流域管理體制。

三、結(jié) 語(yǔ)

縱觀國(guó)際典型流域開(kāi)發(fā)保護(hù)治理經(jīng)驗(yàn)，由于各發(fā)展階段面臨的主要問(wèn)題不同，先后經(jīng)歷了從洪澇災(zāi)害防治、水資源配置，到水污染治理，水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)修復(fù)，再到全流域綜合開(kāi)發(fā)保護(hù)、流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的演變歷程。流域規(guī)劃管理已經(jīng)由解決河湖水系自身問(wèn)題的專項(xiàng)工作，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性和綜合性工作。目前我國(guó)規(guī)劃體系改革正在進(jìn)行，發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，政府間治理體系有待協(xié)調(diào)完善。流域規(guī)劃不僅是水利部門的專項(xiàng)規(guī)劃，而且是一種特定的區(qū)域規(guī)劃，對(duì)市縣級(jí)規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)作用，但是也面臨著與發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃相互銜接的問(wèn)題，應(yīng)在規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、目標(biāo)和指標(biāo)、空間布局和重大任務(wù)等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)流域有關(guān)規(guī)劃的“多規(guī)合一”和流域治理的“多部門協(xié)同”。