謝 維，宋 博，鄒體峰

（1.水利部規(guī)劃計劃司，100053，北京；2.國家發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)司，100053，北京；3.水利部農(nóng)水水電司，100053，北京）

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）和《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確加強水利基礎設施建設，堅持節(jié)水優(yōu)先，完善水資源配置體系，把“供水灌溉”作為國家水網(wǎng)骨干工程的重點內容，提出“新建大型灌區(qū)”“灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造”等要求。

大型灌區(qū)是我國糧食和優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，是糧食安全的重要保障和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。 近年來，國家持續(xù)開展大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，推進新建大型灌區(qū)，解決灌溉骨干工程病險和渠道嚴重滲漏等突出問題，推動灌區(qū)管理體制改革，有效改善了灌區(qū)工程設施和運行管理狀況，農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和糧食綜合生產(chǎn)能力得到大幅提升，為實現(xiàn)糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和推進鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。 但由于大型灌區(qū)早期建設標準低、運行時間久、歷史欠賬多，工程設施仍存在突出短板，灌溉水源工程建成后，相關配套設施不完善，導致灌溉效益發(fā)揮不充分，難以適應新時期實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障國家糧食安全的需要。 新時期，應圍繞新思想、新要求，對大型灌區(qū)建設和現(xiàn)代化改造作出全面部署，充分發(fā)揮灌區(qū)在保障國家糧食安全、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的基礎作用。

一、大型灌區(qū)現(xiàn)狀

截至2019 年年底， 我國30 萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同）以 上大型灌區(qū)共459 處，設計灌溉面積3.2 億畝，有效灌溉面積2.8 億畝， 占全國有效灌溉面積的27%， 其中13 個糧食主產(chǎn)省（自治區(qū)）共有大型灌區(qū)307 處，有效灌溉面積1.8 億畝。 灌區(qū)內生產(chǎn)的糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值均超過全國總量的1/4，年均灌溉用水量1 200 億m3左右，占全國年均農(nóng)業(yè)灌溉用水總量（3 400 億m3）的35%，糧食單產(chǎn)高于全國平均水平，是我國糧食安全的重要保障和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。

“十三五”期間，全面完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務，青海湟水北干渠扶貧灌溉一期、 江西廖坊、四川武引二期等灌區(qū)建成發(fā)揮效益，加快建設四川向家壩一期、云南麻栗壩、廣西百色、青海引大濟湟西干渠、河南小浪底南北岸、安徽港口灣等一批新建大型灌區(qū)工程，農(nóng)田有效灌溉面積達到10.3 億畝。現(xiàn)有灌區(qū)骨干工程配套率和設施完好率明顯提高，灌區(qū)灌排基礎設施薄弱、灌溉效益衰減的狀況得到改善，管理體制改革深入推進， 灌區(qū)管理水平與效能得到提升。 大型灌區(qū)建設取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益，有力促進了農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)和農(nóng)民增收，大幅提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

自1998 年以來， 通過各級部門的共同努力，持續(xù)推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，灌區(qū)的“卡脖子”問題基本得到了解決，灌區(qū)工程和設施老化失修的狀況得到一定的改善，但是灌區(qū)灌排設施仍然存在突出短板，水資源供需矛盾依然突出，信息化建設滯后，管理能力亟待提高。

1.灌排設施存在薄弱環(huán)節(jié)

已有設施老化失修，病險、“卡脖子”等骨干工程問題突出，已建大型灌區(qū)骨干工程中有60%的渠道、30%的渠系建筑物和70%的排水溝沒有得到系統(tǒng)的改造， 骨干工程的完好率僅為65%。 已實施配套改造的灌區(qū)主要是對當時出現(xiàn)的病險、“卡脖子” 等部分骨干工程進行配套改造，有效灌溉面積僅達到設計的88%，與高質量發(fā)展要求相比仍有一定差距。基礎設施依然不足，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、 邊境地區(qū)的灌區(qū)較為分散， 部分水利樞紐的灌區(qū)配套效益仍待發(fā)揮。

2.水資源供需矛盾突出

多數(shù)大型灌區(qū)已從單一的灌溉供水功能逐步拓展為灌溉、城鄉(xiāng)生活、工業(yè)、生態(tài)等多功能供水，承擔著更多的供水重任，水資源供需矛盾突出。大型灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)僅為0.505，用水方式仍較為粗放，用水效率不高，水資源節(jié)約集約利用水平較低。

3.生態(tài)環(huán)境亟待改善

灌溉是用水大戶、用地大戶，長期以來形成的重建設、輕保護發(fā)展方式，使得水資源短缺地區(qū)、 生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的灌區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化， 部分地區(qū)長期大量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等造成的環(huán)境污染仍未得到有效控制。

4.信息化建設滯后

灌區(qū)信息化起步晚、 標準低，只有部分灌區(qū)不同程度地開展了信息化建設。 建設的投資規(guī)模及應用程度還較低，尚不能很好地適應新時期灌區(qū)調度、 工程及用水等管理需求，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相比仍有一定差距。 用水計量設施缺乏，目前干支渠道量測水設施安裝率只有70%，斗口量測水設施安裝率僅為36%。

5.管理能力仍待提高

大型灌區(qū)已基本完成管理體制改革，但改革配套政策措施落實情況差異較大，目前灌區(qū)“兩費”（公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費）綜合落實率僅為65%，部分灌區(qū)“兩費”持續(xù)得不到落實。 已開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革的地區(qū)農(nóng)業(yè)水價基本達到運行維護成本水平，未開展改革的地區(qū)水價調整相對滯后，農(nóng)業(yè)水費收取率不足70%。

二、大型灌區(qū)面臨的形勢

黨中央、國務院歷來高度重視大型灌區(qū)建設發(fā)展，《綱要》中提出，實施黃河河套、四川都江堰、安徽淠史杭等大型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造，推進四川向家壩、云南耿馬、安徽懷洪新河等大型灌區(qū)建設。 在人多地少水缺矛盾加劇、 全球氣候變化影響加大的形勢下， 尤其要下大力氣開展大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設與改造， 充分利用國內、國際兩個市場，按口糧絕對安全、谷物基本自給的要求， 著力提高灌溉面積上農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)水平、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)能力以及灌溉對國家農(nóng)產(chǎn)品供給的貢獻，把飯碗牢牢端在自己手中。

1.保障國家糧食安全提出了新要求

盡管近年來我國糧食產(chǎn)量連續(xù)增長，但農(nóng)產(chǎn)品“總量基本平衡、結構性緊缺”的狀況依然存在。 據(jù)統(tǒng)計，近年來我國平均每年糧食供求缺口在500 億kg 左右。 在農(nóng)業(yè)種植結構不斷調整、糧食生產(chǎn)效益持續(xù)走低的背景下，大型灌區(qū)將承擔更多的糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務， 在保障國家糧食安全，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，以及落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略中發(fā)揮更為重要的作用。 迫切需要大力推進灌區(qū)現(xiàn)代化建設與改造，加快補齊農(nóng)業(yè)基礎設施短板，建立水源可靠、灌排設施完善的工程體系，不斷增強灌區(qū)水旱災害防御能力、水資源配置保障能力，同時也要適應市場優(yōu)質化、個性化、多樣化的需求，因地制宜在大型灌區(qū)發(fā)展地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、夯實國家糧食安全基礎提供堅實的水利支撐。

2.高質量發(fā)展提出了新要求

隨著人民生活水平不斷提升，我國優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品供給能力、綜合效益和競爭力亟待提高。 要按照高質量發(fā)展要求， 處理好節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，全面推進灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水， 建設生態(tài)型灌區(qū)，構建與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應的現(xiàn)代灌溉設施體系、技術體系和管理體系， 形成與資源環(huán)境承載能力相適應、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程相協(xié)調的灌溉發(fā)展規(guī)模與發(fā)展布局，保障農(nóng)業(yè)灌溉水量和水質， 持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，維系良好灌區(qū)生態(tài)環(huán)境，推動糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)落地，增加優(yōu)質專用糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供有效支撐與保障。

3.鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興提出了新要求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求加強農(nóng)田水利建設。 大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設與改造是提高農(nóng)業(yè)供給質量和效率的有效措施，是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果，有利于推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，有利于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)勞動環(huán)境，提高水土資源利用率和水分生產(chǎn)率，促進土地和水資源節(jié)約集約利用， 提升灌區(qū)景觀旅游功能，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居和農(nóng)民富裕以及民族團結、興邊富民提供物質基礎。

三、新時期大型灌區(qū)建設和現(xiàn)代化改造總體考慮

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，以推動高質量發(fā)展為主題，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，以提升農(nóng)業(yè)用水效率、提高供水保障水平、增強糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力為目標，開展骨干灌排設施續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造， 恢復、改善和適度新增灌溉面積，著力建立設施完善、用水高效、管理科學、生態(tài)良好的灌區(qū)工程建設和運行管護體系，推進大型灌區(qū)現(xiàn)代化進程，為保障糧食安全、 推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、鞏固脫貧攻堅成果、實施鄉(xiāng)村振興提供支撐與保障。

1.堅持以人為本、服務民生

加快補齊大型灌區(qū)建設和老化失修短板，適應各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展實際， 提升灌區(qū)供排水服務水平， 穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障民生、 鞏固拓展脫貧攻堅成果，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2.堅持節(jié)水優(yōu)先、剛性約束

堅持把水資源作為剛性約束，落實最嚴格水資源管理制度， 以水定地、以水定產(chǎn)，量水而行、因水制宜，嚴格控制取用水總量，嚴格落實定額管理制度， 合理控制灌區(qū)發(fā)展規(guī)模。綜合采用工程、 農(nóng)藝和管理等措施，不斷提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益，推進灌區(qū)水資源節(jié)約集約利用。

3.堅持因地制宜、規(guī)模發(fā)展

充分考慮水土資源條件、鄉(xiāng)村振興村莊調整、人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境整治等因素變化，支持各灌區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，為探索富有地域特色的高質量發(fā)展提供保障。 充分發(fā)揮已建水利樞紐效益， 加快灌區(qū)配套，推進規(guī)模較小、相對分散的灌區(qū)集中連片發(fā)展，提高供水保障率，適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求。

4.堅持深化改革、良性運行

按照“先建機制、后建工程”的要求，深化灌區(qū)管理體制改革，加快實現(xiàn)足額落實“兩費”，推進標準化規(guī)范化管理，提升灌區(qū)管理能力和服務水平。 深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，引導社會資本積極參與灌區(qū)建設和管理，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和灌區(qū)良性運行。

5.堅持系統(tǒng)治理、綠色發(fā)展

堅持灌區(qū)骨干工程建設與高標準農(nóng)田建設、高效節(jié)水灌溉等項目實施相協(xié)同，確保投入一片、建成一片、受益一片，優(yōu)先將大中型灌區(qū)有效灌溉面積建成高標準農(nóng)田。 同步加強農(nóng)業(yè)節(jié)水、面源污染治理、水生態(tài)保護與修復、水文化傳承與保護，提升灌區(qū)綠色發(fā)展水平，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化灌區(qū)。

四、新時期大型灌區(qū)建設和現(xiàn)代化改造具體安排與預期成效

1.主要建設任務

（1）消除灌區(qū)運行安全隱患，提升灌區(qū)供水保障能力

對老化失修、帶病運行的引水樞紐，包括攔河壩（閘）、導流堤、進水閘、沖沙閘等設施，大中型取水泵站實施改造。 對存在安全隱患的渡槽、倒虹吸、隧洞、渠下涵等工程進行改造或拆除重建；高邊坡、高填方渠道和重要排水溝加固改造；寒冷地區(qū)防滲襯砌渠道的抗凍脹改造；渠坡不穩(wěn)定渠（溝）段的護坡穩(wěn)定處理等。

（2）新建一批現(xiàn)代化灌區(qū)，加大特殊類型地區(qū)灌溉發(fā)展補短板力度

結合近年灌溉水源工程建設情況以及項目前期工作基礎和建設條件， 在水土資源條件相對較好的地區(qū)， 結合在建和規(guī)劃建設的水源工程，建設配套灌區(qū)，盡早發(fā)揮水源工程效益，新增農(nóng)田有效灌溉面積。 在特殊類型地區(qū)，以支撐提升特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，有效改善當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾生活水平，協(xié)調區(qū)域用水矛盾、促進邊境群眾安居樂業(yè)為重點，推進一批規(guī)?；⒓s化、高效利用灌區(qū)建設。

（3）加強計量監(jiān)測設施與信息化建設，提升灌區(qū)供用水管理能力

堅持骨干工程建設改造與計量設施建設同步， 加強取水口至支渠口、 斗口的計量設施建設； 開展和不斷完善重要節(jié)點水位、流量、水質監(jiān)測監(jiān)控設施建設。 加強信息化、智慧化建設， 新建、 改善必要的管理設施。

（4）推進標準化規(guī)范化管理，提升管理能力和服務水平

堅持“先建機制、后建工程”，深化管理體制機制改革，制定深化灌區(qū)管理體制機制改革方案，健全工程運行維護經(jīng)費保障機制，落實“兩費”財政補助， 完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務。 開展標準化規(guī)范化管理考核，提升管理能力和服務水平。 健全群管組織，完善農(nóng)民用水合作組織。

2.實施范圍與預期成效

（1）大型灌區(qū)建設

“十四五”期間，按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，在水土資源適宜的地區(qū)，統(tǒng)籌安排新建一批現(xiàn)代化灌區(qū)， 適度新增灌溉面積，加大脫貧地區(qū)和革命老區(qū)、 民族地區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)灌區(qū)建設補短板力度，盡快發(fā)揮已建重大水資源工程效益。 重點推進在建大型灌區(qū)和納入國務院確定的150 項重大水利工程建設范圍內的大型灌區(qū)項目建設，預計將增加有效灌溉面積1 500 萬畝左右，改善灌溉面積980 萬畝左右，新建灌區(qū)信息化利用率達到95%，“兩費”落實率達到95%。

（2）大型灌區(qū)現(xiàn)代化改造

堅持競爭擇優(yōu)的原則，將提升糧食綜合生產(chǎn)能力大、 節(jié)水潛力大、當?shù)胤e極性高、前期工作成熟、地方投資落實好，標準化規(guī)范化管理推進成效明顯、“兩費”到位率高、在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中地位和作用突出的灌區(qū)，優(yōu)先選擇124 處灌區(qū)開展續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，預計新增恢復灌溉面積約700 萬畝左右，改善灌溉面積約8 100 萬畝左右， 灌溉水利用系數(shù)達到0.55，現(xiàn)代化改造灌區(qū)新增年節(jié)水能力約70 億m3左右。 ■