姜維軍，王 霄，杜仲凱

（1.寧夏水利信息中心，750001，銀川；2.北京華夏安泰科技發(fā)展有限公司，100027，北京）

隨著寧夏“努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”的深入推進(jìn)以及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)部署要求，寧夏回族自治區(qū)水利廳開(kāi)始探索從內(nèi)部控制視角對(duì)項(xiàng)目庫(kù)加強(qiáng)管控。 內(nèi)部控制與水利行業(yè)項(xiàng)目管理相結(jié)合，旨在提升寧夏水利行業(yè)在快速發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)對(duì)各類涉水項(xiàng)目的科學(xué)謀劃和規(guī)范管理。

一、寧夏水利行業(yè)內(nèi)部控制與項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)政策法規(guī)依據(jù)

財(cái)政部2012 年頒布的 《行政事業(yè)單位內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》明確要求，各單位通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。 黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位要“堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約”，與《規(guī)范》的基本原理完全吻合，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的精髓所在。

2020 年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》明確要求，項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，并建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制。2021 年年初，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，將項(xiàng)目作為部門(mén)和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理，未納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原理與項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，以內(nèi)控體系建設(shè)為契機(jī)，建立“以三年滾動(dòng)規(guī)劃為牽引，以宏觀政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以規(guī)范的項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)，以預(yù)算評(píng)審和績(jī)效管理為支撐，以資源合理配置和高效利用為目的，以有效的激勵(lì)約束機(jī)制為保障，規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、重點(diǎn)突出、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的項(xiàng)目庫(kù)管理模式，是寧夏水利實(shí)現(xiàn)合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、 財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果的基礎(chǔ)和保障。

二、基于內(nèi)部控制的寧夏水利項(xiàng)目庫(kù)管理模式實(shí)現(xiàn)路徑

寧夏水利廳項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)具備了一定的管理基礎(chǔ)，并通過(guò)區(qū)水利計(jì)劃管理系統(tǒng)、省財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)信息化系統(tǒng)以及廳內(nèi)部控制管理系統(tǒng)等信息化手段加強(qiáng)管理，項(xiàng)目庫(kù)管理水平有了明顯提升。 但是由于各系統(tǒng)分別屬于業(yè)務(wù)主管部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)，系統(tǒng)管控過(guò)程中還存在數(shù)據(jù)重疊、 口徑不一、分散管理等一系列問(wèn)題， 主要表現(xiàn)在：①重系統(tǒng)管理，輕行業(yè)監(jiān)管；②重各自管理，輕統(tǒng)籌布局；③重預(yù)算編報(bào)，輕提前謀劃；④重項(xiàng)目審批，輕項(xiàng)目監(jiān)管。

本文運(yùn)用“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約”的內(nèi)部控制工作原理對(duì)寧夏水利廳內(nèi)控體系進(jìn)行搭建，設(shè)計(jì)內(nèi)部控制體系管理架構(gòu)， 完善制度建設(shè)，理順業(yè)務(wù)流程，厘清崗位職責(zé)，識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，制訂針對(duì)性關(guān)鍵管控措施和控制文檔要求。 在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的建立與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，并結(jié)合信息化手段進(jìn)行管控，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)從前期謀劃、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算資金安排、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目終止的全生命周期的閉環(huán)管理模式，確保項(xiàng)目庫(kù)的系統(tǒng)性、規(guī)范性、前瞻性和長(zhǎng)久性。項(xiàng)目庫(kù)管理模式見(jiàn)圖1。

圖1 寧夏水利行業(yè)項(xiàng)目庫(kù)管理模式

1.分事行權(quán)，明晰管控權(quán)限

水利行業(yè)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的系統(tǒng)性的重要表現(xiàn)就是要分門(mén)別類，要包括水利行業(yè)的工程建設(shè)與運(yùn)行管理、水資源管理、河湖管理、水土保持、科技與信息化、應(yīng)急保障以及常規(guī)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等類型項(xiàng)目，因此項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)要遵循“統(tǒng)一建設(shè)、分工負(fù)責(zé)”的原則：

①規(guī)劃牽頭。 項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的牽頭責(zé)任部門(mén)須由各級(jí)單位的規(guī)劃發(fā)展部門(mén)統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)組織審查擬入庫(kù)項(xiàng)目是否符合行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及事業(yè)發(fā)展需要。

②分工組織。 各單位業(yè)務(wù)主管處（科）室作為業(yè)務(wù)直管部門(mén)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審查、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管等工作。

③財(cái)務(wù)把關(guān)。 各單位財(cái)務(wù)部門(mén)作為項(xiàng)目的審查部門(mén)之一，負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目的資金安排情況及績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性等工作。

④主體申報(bào)。 項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)、單位作為項(xiàng)目的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施工作。

⑤強(qiáng)化監(jiān)督。 各主管單位、紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)作為水利行業(yè)項(xiàng)目的監(jiān)督主體， 負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目申報(bào)、 評(píng)審、入庫(kù)、執(zhí)行等全過(guò)程監(jiān)督。

2.分崗設(shè)權(quán)，制衡管控權(quán)責(zé)

針對(duì)項(xiàng)目管理過(guò)程中不同的崗位職責(zé)權(quán)限和權(quán)力運(yùn)行要求，設(shè)置不同的崗位分工，做到依職定崗、分崗定權(quán)、相互制衡、協(xié)同高效。 合理設(shè)置、界定項(xiàng)目管理崗位權(quán)限，并實(shí)行“不相容崗位相分離”原則，確保項(xiàng)目的申報(bào)、可行性研究與項(xiàng)目決策崗位職責(zé)分離，項(xiàng)目審批與項(xiàng)目實(shí)施崗位職責(zé)分離，項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目資金支付崗位職責(zé)分離，項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目驗(yàn)收崗位職責(zé)分離等，確保防止項(xiàng)目管理過(guò)程中出現(xiàn)“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”雙責(zé)一肩挑的情況，通過(guò)制度建設(shè)嚴(yán)格落實(shí)崗位職責(zé)管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)“管理制度化，制度崗位化”。

3.分級(jí)授權(quán)，規(guī)范管控層級(jí)

項(xiàng)目庫(kù)管理要做到橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，實(shí)行誰(shuí)評(píng)審、 誰(shuí)負(fù)責(zé)責(zé)任制度。 按照全區(qū)水利行業(yè)管理權(quán)限和單位主體， 逐級(jí)設(shè)置水利行業(yè)部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)和各級(jí)單位項(xiàng)目庫(kù)。 項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)按照“自下而上申報(bào)，自上而下審批”原則，各業(yè)務(wù)單位逐級(jí)對(duì)口申報(bào)項(xiàng)目，上級(jí)主管單位負(fù)責(zé)組織審查項(xiàng)目，逐級(jí)建立項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)主體類型見(jiàn)圖2。

此外，項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)要強(qiáng)化數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享，除全區(qū)水利系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)、單位的預(yù)算、收支、采購(gòu)、合同和資產(chǎn)之間的數(shù)據(jù)保持執(zhí)行與統(tǒng)計(jì)口徑一致外，還應(yīng)加強(qiáng)與各級(jí)財(cái)政部門(mén)、上級(jí)主管部門(mén)數(shù)據(jù)的聯(lián)通。

4.規(guī)范工作流程，固化管控程序

按照項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)階段，可分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)、預(yù)算項(xiàng)目備選庫(kù)、預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行庫(kù)、項(xiàng)目歷史庫(kù)四類。 首先，各級(jí)規(guī)劃部門(mén)應(yīng)按照本單位 “五年規(guī)劃”任務(wù)，提前征集項(xiàng)目，組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)按照業(yè)務(wù)發(fā)展需要申報(bào)項(xiàng)目，經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行集體審查后逐級(jí)上報(bào)， 審查通過(guò)的項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)， 作為安排預(yù)算的資源儲(chǔ)備庫(kù)；其次，各單位依據(jù)預(yù)算控制數(shù)、次年工作安排， 對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中的項(xiàng)目按照輕重緩急排序逐級(jí)上報(bào)審批后作為安排預(yù)算的依據(jù)申報(bào)預(yù)算資金；然后，各單位按照預(yù)算批復(fù)后的項(xiàng)目及要求執(zhí)行項(xiàng)目，過(guò)程中采購(gòu)、合同簽訂、資金支付以及資產(chǎn)等嚴(yán)格通過(guò)各單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)執(zhí)行，并實(shí)施反映項(xiàng)目執(zhí)行情況；最后，項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，所有項(xiàng)目轉(zhuǎn)入項(xiàng)目歷史庫(kù)，推進(jìn)全過(guò)程項(xiàng)目支出績(jī)效管理， 加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，作為后續(xù)申報(bào)項(xiàng)目的依據(jù)。 通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)的全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)項(xiàng)目的“業(yè)務(wù)流、審批流、資金流、表單流、信息流”五流合一的管控目的。單一主體項(xiàng)目流程見(jiàn)圖3。

5.發(fā)揮多方監(jiān)督，制約管控權(quán)力

建立健全單位內(nèi)部監(jiān)督制度和信息公開(kāi)制度，借助全閉環(huán)的項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)， 實(shí)時(shí)提供項(xiàng)目動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)， 充分發(fā)揮行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督等形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行高效化、常態(tài)化、無(wú)縫化監(jiān)督，做好運(yùn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)于規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理，提升各類水利行業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量，保證全區(qū)水利行業(yè)資金高質(zhì)量使用具有重要意義。

圖2 項(xiàng)目庫(kù)主體類型

三、結(jié) 語(yǔ)

圖3 單一主體項(xiàng)目庫(kù)流程

通過(guò)完善項(xiàng)目庫(kù)的內(nèi)控制度建設(shè)，優(yōu)化信息系統(tǒng)功能建設(shè)，嚴(yán)控項(xiàng)目庫(kù)管理過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而有效解決項(xiàng)目盲目上馬、 閉門(mén)造車、重復(fù)申報(bào)、重復(fù)建設(shè)等帶來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)的問(wèn)題，極大提升寧夏水利項(xiàng)目庫(kù)管理水平。 ■