□何壽奎

一、引言

重大工程項目建設(shè)的目標(biāo)是改善基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)而增進(jìn)消費者福利，現(xiàn)實中重大工程參與主體承擔(dān)較多的社會責(zé)任，包括項目投資收益責(zé)任、國有資本保值責(zé)任、勞動安全責(zé)任、環(huán)保責(zé)任、服務(wù)用戶責(zé)任、社會穩(wěn)定責(zé)任等。重大工程在技術(shù)、組織、環(huán)境以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面具有顯著的復(fù)雜性，在多元化融資模式下，重大工程項目社會責(zé)任問題顯得更加重要，利益協(xié)調(diào)也更加困難。部分重大工程在建造和運營過程中因為社會責(zé)任缺失，造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失、勞工沖突等問題，有的項目甚至?xí)l(fā)群體性事件或者帶來嚴(yán)重?fù)p失，如2013 年云南昆明PX 事件、2014 年廣東博羅垃圾焚燒廠選址事件、“史上最拖沓高速公路”的渝蓉高速公路停工事件等。勞工沖突、環(huán)境惡化、文化風(fēng)險等社會責(zé)任風(fēng)險已經(jīng)成為重大工程項目的主要風(fēng)險因素。2010 年11 月1 日，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的ISO 26000《社會責(zé)任指南》基于企業(yè)組織治理，從人權(quán)、勞工實踐、環(huán)境、公平運行實踐、消費者問題、社區(qū)參與和發(fā)展6 大主題概括了企業(yè)社會責(zé)任。我國也正在逐步完善重大工程社會責(zé)任有關(guān)政策與理論研究，如2014 年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將企業(yè)社會責(zé)任上升到國家戰(zhàn)略層次，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94 號）提出，把重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開作為全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的重要內(nèi)容，積極回應(yīng)社會關(guān)切，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）、2018 年5 月出臺的《政府投資條例》以及《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強中央預(yù)算內(nèi)投資績效管理有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2019〕220 號）分別明確了建立投資項目績效評價、考核制度，明確了監(jiān)管時間、條件、監(jiān)管程序，建立了社會責(zé)任判定及追究制度；國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11 號）提出，工程建設(shè)項目審批制度實施全流程、全覆蓋改革，形成統(tǒng)一的審批流程、統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一的審批管理體系和統(tǒng)一的監(jiān)管方式。由此可見，國家相關(guān)政策積極引導(dǎo)重大工程項目建立社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理機制。

目前，國內(nèi)較多推行PPP 模式、EPC+O 模式來建設(shè)重大工程、工業(yè)園區(qū)及特色小鎮(zhèn)，其中，重大工程多元化融資中社會資本參與環(huán)節(jié)較多，利益主體多元，項目參與方社會責(zé)任相互關(guān)聯(lián)。由于部分PPP 項目存在大量隱性債務(wù)，可能導(dǎo)致社會責(zé)任缺失。為此，《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）提出，要有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，落實“六穩(wěn)”工作，規(guī)范平臺公司經(jīng)營決策行為。2017 年11 月21 日，國資委發(fā)布的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）則從風(fēng)險角度提出對PPP 項目的“六大要求”以及“八項禁令”，規(guī)范準(zhǔn)入條件，關(guān)注項目運營，要求央企參與PPP 項目建設(shè)從重數(shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，重視企業(yè)社會責(zé)任?！墩蜕鐣Y本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13 號）規(guī)定PPP 項目實施機構(gòu)應(yīng)及時公開績效評價結(jié)果并接受社會監(jiān)督，對生態(tài)影響、安全保障等社會責(zé)任缺失的單位及個人進(jìn)行問責(zé)?；谏鲜鲅芯勘尘?，本文從理論上厘清項目參與主體社會責(zé)任行為動因，探索社會責(zé)任缺失治理路徑，對提升建設(shè)項目社會福利和管理績效具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述及理論來源

（一）文獻(xiàn)綜述

1.重大工程社會責(zé)任行為影響因素研究

Merrow 等（1988）首次將社會責(zé)任的思想引入重大工程項目[1]。由于重大工程參與主體的社會責(zé)任及動力因素存在差異，識別各動力因素并分析其作用路徑，對促進(jìn)重大工程參與主體履行社會責(zé)任有重要意義[2]。重大工程參與主體社會責(zé)任行為選擇受到多種因素的共同影響[3]，如有學(xué)者通過建立社會責(zé)任履行的驅(qū)動因素模型及結(jié)構(gòu)方程模型得出社會責(zé)任履行的3 項因素，并提出平臺公司治理模式由行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)型的進(jìn)化路徑[4-5]。Lin 等（2018）分析了參與重大工程的高級管理人員心理特征對重大工程社會責(zé)任實踐的影響，指出CEO 自負(fù)程度與重大工程的社會責(zé)任履行程度負(fù)相關(guān)，而公眾關(guān)注對重大工程社會責(zé)任的履行具有促進(jìn)作用[6]。有學(xué)者指出，項目利益相關(guān)者的合作態(tài)度和策略會影響社會責(zé)任的履行[7-8]，也有學(xué)者認(rèn)為社會責(zé)任有助于解決利益相關(guān)者之間的沖突問題，但需要重視文化背景差異[9]。與此同時，還有學(xué)者探究得出，項目參與者對面向內(nèi)部利益相關(guān)者的重大工程社會責(zé)任實踐的理解與他們在環(huán)境方面的公民組織行為呈正相關(guān)[10]。

2.重大工程社會責(zé)任評價及演進(jìn)研究

Welford（2004）認(rèn)為社會責(zé)任評價體系包括內(nèi)部表現(xiàn)、外部表現(xiàn)、信息披露、公民權(quán)職監(jiān)督4 個方面[11]。劉航（2016）從經(jīng)濟(jì)、法律、社會和道德4 個維度應(yīng)用支持向量機（SVM）建立重大工程社會責(zé)任評價模型，并提出了模型的應(yīng)用條件建議[12]。Zhao 等（2012）構(gòu)建了全球建筑企業(yè)相關(guān)的企業(yè)社會責(zé)任指標(biāo)框架，揭示社會責(zé)任績效的關(guān)鍵因素[13]。Lin 等（2017）使用結(jié)構(gòu)化方法和定量分析模型建立了重大工程社會責(zé)任評價指標(biāo)體系，探討利益相關(guān)者社會責(zé)任的互動性[14]。劉哲銘等（2018）建立了重大基礎(chǔ)設(shè)施項目社會責(zé)任演進(jìn)模型并揭示其演進(jìn)規(guī)律[15]。Zeng 等（2015）指出，重大項目的社會責(zé)任概念框架涵蓋了項目生命周期動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、利益相關(guān)者的異質(zhì)性和社會責(zé)任互動3 個方面[16]。相關(guān)研究成果為重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的社會責(zé)任的學(xué)術(shù)研究和管理決策提供了系統(tǒng)的參考框架。

3.重大工程突發(fā)性危機事件與社會責(zé)任的協(xié)同管理研究

重大工程執(zhí)行和運營過程中，危機的發(fā)生會破壞其期望達(dá)成的目標(biāo)，甚至導(dǎo)致項目的失敗，而重大工程的社會責(zé)任對危機演變和危機管理具有重要影響。王愛民（2014，2015）認(rèn)為，社會責(zé)任的缺失和危機事件的發(fā)生會嚴(yán)重影響重大工程的社會與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)，通過對實際案例進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，信息透明、溝通暢通、咨詢共享是促進(jìn)責(zé)任履行、實現(xiàn)危機有效管控的重要因素，因此，應(yīng)加強利益相關(guān)者的社會責(zé)任績效和采取高效的危機管理措施[17-18]。齊麗云等（2017）基于系統(tǒng)動力學(xué)構(gòu)建了企業(yè)社會責(zé)任披露模型，通過實際案例分析發(fā)現(xiàn)，外部利益相關(guān)者對社會責(zé)任信息的需求和公布社會責(zé)任信息對企業(yè)產(chǎn)生的預(yù)期成本與收益情況均會對企業(yè)行為產(chǎn)生重要影響[19]。Wang（2015）從利益相關(guān)者的角度研究了重大工程危機管理與社會責(zé)任之間的關(guān)系，提出了一種動態(tài)的重大工程網(wǎng)絡(luò)治理模式，以及一種基于新興網(wǎng)格技術(shù)的網(wǎng)格管理模型，確保利益相關(guān)者參與協(xié)作行動，從而在重大工程危機管理過程中有效地獲取和利用各種社會資源[20]。

目前，相關(guān)學(xué)者研究了重大工程社會責(zé)任的影響因素、評價方法與指標(biāo)體系以及突發(fā)性危機事件與社會責(zé)任的協(xié)同管理問題。但是，多元化投資工程參與主體復(fù)雜，相互之間利益和社會責(zé)任關(guān)聯(lián)性強，研究社會責(zé)任問題不僅需要考慮單一主體的社會責(zé)任行為，還需要研究不同主體之間利益與決策行為的相互影響。因此，研究重大工程多元投資主體社會責(zé)任行為邏輯，分析探討參與主體社會責(zé)任行為動力及網(wǎng)絡(luò)化治理路徑具有重要意義。

（二）理論來源

1.基于行為邏輯理論

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，由具備共同利益的個人組成的集團(tuán)通?？偸窃噲D增進(jìn)那些共同利益。但奧爾森1965 年出版的《集體行動的邏輯》中卻指出：除非一個集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強制的或者其他某些特殊手段來使得個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動來實現(xiàn)他們的共同利益。基于已有理論，研究認(rèn)為，在探討重大工程項目社會責(zé)任行為時應(yīng)充分考慮影響行為產(chǎn)生的原因，具體而言是指行為邏輯理論作為研究組織行為的規(guī)律和規(guī)則，要求在重大工程項目決策行為發(fā)生前，通過提升參與主體行為動機、降低參與門檻以及添加觸發(fā)因素等方式引導(dǎo)社會資本參與項目投資；在重大工程項目實施過程中，通過理清行為決策的前后邏輯，對多元化投資項目管理流程及制度進(jìn)行優(yōu)化，使項目參與者行為按預(yù)定目標(biāo)行動；在項目績效評價階段，采用激勵強化、懲罰消退等方法引導(dǎo)項目參與方合理的行為，限制項目參與者的違規(guī)行為。

2.基于網(wǎng)絡(luò)治理理論

網(wǎng)絡(luò)治理的理論基礎(chǔ)是企業(yè)網(wǎng)絡(luò)理論，1934 年美國社會心理學(xué)家莫雷諾運用社會計量學(xué)的方法對小群體進(jìn)行實證研究奠定了網(wǎng)絡(luò)研究的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)把網(wǎng)絡(luò)作為分析工具，研究組織網(wǎng)絡(luò)環(huán)境構(gòu)建，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)分析組織權(quán)力與治理關(guān)系，同時把網(wǎng)絡(luò)視為一種治理形式，研究人與人、組織與組織以及人與組織之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在重大工程項目社會責(zé)任履行網(wǎng)絡(luò)中如何協(xié)調(diào)各網(wǎng)絡(luò)主體的利益，如何對企業(yè)內(nèi)部資源與外部網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行有效的組合，成為網(wǎng)絡(luò)治理的主要內(nèi)容。黨的十九大提出要提高我國社會治理的智能化水平，而社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理就是一個重要體現(xiàn)。社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理是在充分運用網(wǎng)絡(luò)思維和網(wǎng)絡(luò)平臺的基礎(chǔ)上，運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，實現(xiàn)投資項目的精準(zhǔn)服務(wù)和社會責(zé)任的精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)監(jiān)督和精準(zhǔn)評價，以便更好地服務(wù)不同社會公眾，是社會責(zé)任治理方式上的一項革命性變革。

三、重大工程多元投資主體社會責(zé)任行為特點和風(fēng)險表現(xiàn)

（一）行為特點

由于多元投資項目組織具有扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、社會化、公共性、開放性和創(chuàng)新性的現(xiàn)代組織特性，因此多元化投資項目主體社會責(zé)任行為具有如下特點：

1.參與主體社會責(zé)任形態(tài)各異

多元化投資項目主體是形態(tài)各異的項目實施機構(gòu)、社會投資者、運營企業(yè)、管理部門和監(jiān)督機構(gòu)。項目實施機構(gòu)的社會責(zé)任為：投資決策科學(xué)性、融資安排能否保證資產(chǎn)增值、特許經(jīng)營價格的公平性、收益分配的合理性、項目中止資產(chǎn)估價與補償合理性。社會投資者的社會責(zé)任為：勞動用工合規(guī)性、服務(wù)質(zhì)量滿意度、環(huán)境保護(hù)責(zé)任、收費定價合理性。行業(yè)管理部門的社會責(zé)任為：是否按建設(shè)法規(guī)和管理制度規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為。審計監(jiān)督的社會責(zé)任為：在國家法規(guī)范圍內(nèi)檢查監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營的合法性，政府補貼資金使用的合規(guī)性。

2.參與主體價值取向各異

項目實施機構(gòu)代表政府公共部門，追求項目社會效益最大化；社會投資者追求投資財務(wù)效益最大化；項目建設(shè)單位追求建設(shè)短期利潤最大；運營單位尋求經(jīng)營期收入，忽視項目移交后服務(wù)可持續(xù)性；項目用戶追求優(yōu)質(zhì)低價服務(wù)；咨詢審計部門尋求咨詢服務(wù)收益。因此，項目發(fā)起方、建設(shè)單位、運營單位、用戶、咨詢及審計監(jiān)督部門價值取向難以趨同，容易導(dǎo)致社會責(zé)任行為存在缺失。由于國家層面關(guān)于多元化投資項目的法規(guī)正在逐步完善中，公共投資項目監(jiān)督評價機制尚不健全，社會投資者為了獲得政府相關(guān)財稅優(yōu)惠政策，地方政府或者平臺公司為了短期政績，可能會突破原則吸引社會投資者參與公共項目投資或者園區(qū)項目投資，出現(xiàn)社會投資者向處于優(yōu)勢地位的平臺公司或者PPP 項目實施機構(gòu)進(jìn)行尋租、投資者因為利益驅(qū)動拆遷卻由于補償不到位引發(fā)社會矛盾、部分咨詢公司以零咨詢費聯(lián)合項目實施機構(gòu)抬高PPP 項目投資限價或者園區(qū)項目投資補貼等情況。

3.社會責(zé)任風(fēng)險具有相互傳導(dǎo)性

推行多元化投融資模式的目的是通過引入社會資本參與項目投資建設(shè)及管理，以及通過合作信任交流機制來提高公共投資項目供給效率。但現(xiàn)實情況是：一方面，部分項目公司及政府平臺公司利用公共資源要素追求商業(yè)利益，通過政府搭建的平臺排斥其他企業(yè)參與，忽視公平競爭和國有資產(chǎn)增值問題，將項目建設(shè)質(zhì)量風(fēng)險傳導(dǎo)給經(jīng)營單位，經(jīng)營單位又將服務(wù)與價格風(fēng)險傳導(dǎo)給用戶，影響項目的投資效果，從而影響政府的信譽，最終投資企業(yè)與運營單位社會責(zé)任風(fēng)險傳導(dǎo)給政府部門。另一方面，政府部門關(guān)于項目立項和收益分配具有決策風(fēng)險，可能會誘發(fā)項目公司違約或者國有資本流失風(fēng)險，使社會公眾遭受損失，表現(xiàn)為政府的社會責(zé)任風(fēng)險向投資企業(yè)和社會公眾傳導(dǎo)。

（二）風(fēng)險表現(xiàn)

1.國有資產(chǎn)流失風(fēng)險

多元化投資項目或者混合所有制項目中，國有資本流失問題主要來自于3 個方面：其一，由社會投資者經(jīng)營管理不善導(dǎo)致的社會缺失，如渝蓉高速公路成都段社會投資者由于資金問題導(dǎo)致開工建設(shè)長達(dá)6 年并多次停工，重慶長江二橋資金被挪用導(dǎo)致項目拖期數(shù)年等，這些都在不同程度上導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損失，影響項目投資社會效益；其二，有些PPP 項目融資工作推進(jìn)緩慢，社會投資者套取政府補貼資金用于其他經(jīng)營性項目投資，嚴(yán)重影響PPP 項目順利推進(jìn)，帶來國有資產(chǎn)流失和社會損失；其三，部分國有企業(yè)未對入股企業(yè)或產(chǎn)業(yè)進(jìn)行風(fēng)險評估，盲目參股，連年虧損導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

2.監(jiān)管職能空置風(fēng)險

一方面，多元化投資項目投資主體既有國有資本，也有民營資本，給行業(yè)監(jiān)管帶來困難。同時，項目投資虧損責(zé)任主體不明確，行業(yè)監(jiān)管與公司監(jiān)事會職能落實不到位，監(jiān)管部門可能存在職能閑置空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致社會責(zé)任缺失風(fēng)險，如2019 年長深高速江蘇無錫“9·28”特別重大道路交通事故中，企業(yè)注冊地有關(guān)部門對未取得道路運輸經(jīng)營許可的企業(yè)、車輛監(jiān)管不力，對企業(yè)日常安全管理缺失的問題失察失管，未及時處理其他部門和外地關(guān)于事故企業(yè)及車輛涉嫌非法營運的抄告線索，沒有真正形成監(jiān)管合力和閉環(huán)管理等問題。另一方面，政府平臺公司由于政企不分，進(jìn)行投資決策時沒有嚴(yán)格按照企業(yè)投資項目決策流程開展，帶有明顯的行政色彩。

3.工程建設(shè)質(zhì)量安全風(fēng)險

一方面，多元化投資項目投資主體關(guān)注項目經(jīng)濟(jì)效益，容易忽視質(zhì)量與安全方面的社會責(zé)任，導(dǎo)致項目選址不當(dāng)、方案設(shè)計不科學(xué)、施工方案不合理等安全隱患，如2018 年2 月7 日，廣東省佛山市軌道交通2 號線一期工程BOT 項目透水坍塌導(dǎo)致20 人傷亡重大事故。同樣，政府管理部門社會責(zé)任意識不強也會導(dǎo)致公共項目設(shè)計與建設(shè)質(zhì)量安全問題，如重慶綦江彩虹橋質(zhì)量問題導(dǎo)致40 人死亡重大事故。另一方面，為了發(fā)揮專業(yè)化管理優(yōu)勢，多元化投資項目通常采用建設(shè)與運營分離，或者經(jīng)營期轉(zhuǎn)讓，容易出現(xiàn)安全生產(chǎn)社會責(zé)任缺失，如2019 年浙江海寧龍洲印染有限責(zé)任公司“12·3”重大污水罐體坍塌事故，造成10 人死亡，事故企業(yè)安全主體責(zé)任不落實，將技改項目發(fā)包給無設(shè)計資質(zhì)的設(shè)計單位、無施工資質(zhì)的施工單位，工程建設(shè)過程中未按規(guī)定聘請監(jiān)理公司對施工過程進(jìn)行監(jiān)理導(dǎo)致安全事故。

4.環(huán)保社會責(zé)任風(fēng)險

多元化投資項目給投資人項目決策、方案設(shè)計較大的權(quán)限，如果項目實施機構(gòu)或者項目發(fā)起單位不能有效控制項目投資決策、設(shè)計方案與運行管理，容易出現(xiàn)項目選址不當(dāng)帶來工程地質(zhì)風(fēng)險、項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)選擇不當(dāng)帶來噪聲粉塵污染及壽命周期成本和能耗增加、設(shè)計方案材料選擇不當(dāng)帶來環(huán)境污染問題和健康問題、項目施工方法不當(dāng)帶來環(huán)境破壞、項目運行中管理不規(guī)范帶來公共設(shè)施污染和排污超標(biāo)的環(huán)保問題。

四、重大工程多元投資主體社會責(zé)任行為邏輯及缺失成因

重大工程多元投資主體社會責(zé)任缺失有其根源，本文基于行為邏輯理論分析政府管理部門和項目公司社會責(zé)任行為邏輯、社會責(zé)任缺失成因，如圖1 所示。

圖1 重大工程多元投資主體社會責(zé)任行為邏輯及缺失成因

（一）行為邏輯

1.政府管理部門社會責(zé)任行為邏輯

首先，政府管理部門的公共價值取向和發(fā)展理念是影響社會責(zé)任行為的重要因素。在公共項目建設(shè)目標(biāo)規(guī)劃、建設(shè)方案選擇與項目收益分配中，管理部門必須思考如何優(yōu)先保證公共利益，如何實現(xiàn)以人為本理念，如何兼顧項目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及環(huán)保安全目標(biāo)，包括項目征地拆遷與安置補償問題、項目選址安全問題、建設(shè)與運營的環(huán)保問題、社會投資項目服務(wù)收費問題。其次，保證國家政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的高效執(zhí)行。嚴(yán)格遵照招投標(biāo)法、安全環(huán)保法規(guī)、工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范作為保證公共利益、公共安全的前提，相關(guān)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)需要平衡相關(guān)方的利益，但投融資模式創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)及智能建造技術(shù)的應(yīng)用等會帶來利益分配發(fā)生變化，對項目管理法規(guī)的編制提出了新要求。

2.項目公司社會責(zé)任行為邏輯

一是基于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的取向。項目建設(shè)前，企業(yè)應(yīng)充分考慮在實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)的同時，如何保障員工的基本權(quán)益，保證項目投資者、項目業(yè)主的利益，維護(hù)社會公眾利益，履行環(huán)保安全責(zé)任。二是基于政策法規(guī)的行為取向。建筑法、安全生產(chǎn)法、環(huán)保法規(guī)、公司法、特許經(jīng)營管理辦法等法規(guī)對項目公司的經(jīng)營行為作出了明確的規(guī)定。隨著安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法力度逐漸加強，項目公司與經(jīng)營企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行國家的相關(guān)法規(guī)，優(yōu)質(zhì)、環(huán)保、安全等責(zé)任屬于企業(yè)的社會責(zé)任。法規(guī)規(guī)定的責(zé)任更多強調(diào)的是守法經(jīng)營，雖然不是企業(yè)社會責(zé)任的全部，但對企業(yè)社會責(zé)任有很好的引導(dǎo)作用，可以引導(dǎo)企業(yè)誠信經(jīng)營、綠色發(fā)展和可持續(xù)經(jīng)營。三是基于政府監(jiān)督機制的行為取向。政府對平臺公司、園區(qū)企業(yè)、PPP 項目公司的監(jiān)督評價機制會影響項目公司經(jīng)營決策、經(jīng)營行為以及公司內(nèi)部治理能效。目前，部分平臺公司代政府履行相關(guān)職能，導(dǎo)致政企職能不分、決策權(quán)力和責(zé)任不對等，加之監(jiān)管缺位，決策損失缺乏承擔(dān)主體。有些PPP 項目雖然建立了績效評價機制，但評價主體和評價方式不明確，難以有效促進(jìn)項目公司履行社會責(zé)任。四是基于社會公眾參與機制的行為取向。政府搭建公眾參與社會責(zé)任治理平臺，通過網(wǎng)絡(luò)問政表達(dá)公眾對價格與服務(wù)等方面的需求，可以促進(jìn)企業(yè)更好地履行社會責(zé)任。

（二）缺失成因

1.組織維上，權(quán)利配置失衡和企業(yè)信用缺失

一方面政府投資項目權(quán)利配置失衡。當(dāng)項目投資決策與經(jīng)營決策分離時，政府主管部門不承擔(dān)投資決策風(fēng)險，與此同時，項目出現(xiàn)虧損對項目公司及政府平臺公司經(jīng)營管理層績效雖有一定影響，但企業(yè)實際上不承擔(dān)決策失誤和經(jīng)營虧損的責(zé)任，容易導(dǎo)致出現(xiàn)社會責(zé)任缺失的情況。另一方面，公共投資項目法人責(zé)任制虛化，企業(yè)信用缺失。部分工業(yè)園區(qū)管委會、高速集團(tuán)、投資公司名義上是公司制企業(yè)，實際上項目決策時行政色彩較重，無需企業(yè)信用擔(dān)保，公司層面決策比較隨意，董事會會議大多流于形式，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和社會責(zé)任行為缺失。

2.分配維上，資源配置、價格及補貼錯位

政府平臺公司、工業(yè)園區(qū)管委會、PPP 項目實施機構(gòu)在項目投資決策、項目公司投資補貼政策實施缺乏績效考核激勵，項目實施機構(gòu)、管委會與經(jīng)營企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、園區(qū)項目投資效益等方面的社會責(zé)任劃分不夠清晰，都容易導(dǎo)致資源配置不合理，設(shè)計的產(chǎn)品價格不科學(xué)。政府對園區(qū)企業(yè)或者科研院所補貼資金利用效率不高，技術(shù)研發(fā)投資與人才引進(jìn)缺乏前瞻性，沒有進(jìn)行科學(xué)論證，導(dǎo)致補貼錯位。

3.價值維上，政策導(dǎo)向與企業(yè)理念差異

在多元化投資項目中，社會投資者核心目標(biāo)是追求利潤，其行為具有趨利性和經(jīng)營短期性，容易忽視質(zhì)量、安全和環(huán)境保護(hù)方面的社會責(zé)任。參與PPP 項目的社會投資者也主要考慮建設(shè)期利潤，對項目運營效益和經(jīng)營風(fēng)險關(guān)心不夠，容易出現(xiàn)投資及經(jīng)營決策上的短期行為。這些企業(yè)的經(jīng)營理念實質(zhì)上與國家倡導(dǎo)的公眾利益存在矛盾，會導(dǎo)致投資主體的社會責(zé)任缺失。

4.市場維上，風(fēng)險管控及監(jiān)督機制缺陷

多元化投資項目參與主體的社會責(zé)任監(jiān)管及社會責(zé)任缺失產(chǎn)生的風(fēng)險管控制度存在嚴(yán)重的滯后性，社會責(zé)任邊界不清晰，難以適應(yīng)大型項目多元化投資主體復(fù)雜動態(tài)的社會責(zé)任場域。同時，現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體系對政府平臺公司決策行為風(fēng)險缺乏有效監(jiān)督。在項目投融資決策、融資渠道決策、資產(chǎn)處置、政府招商引資補貼政策等決策環(huán)節(jié)容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，形成監(jiān)管"黑箱"而誘發(fā)項目公司、政府投資平臺社會責(zé)任行為的缺失與異化。因此，創(chuàng)新項目公司及平臺企業(yè)監(jiān)管方式，優(yōu)化項目公司內(nèi)部治理成為近年來針對項目公司及政府平臺公司社會責(zé)任規(guī)制的研究重點。

五、重大工程多元投資主體社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理特征和路徑

多元化投資項目參與主體多，相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)化治理理論及黨的十九大關(guān)于重大工程項目社會治理智能化要求，重大工程項目參與主體社會責(zé)任有效治理需要形成項目公司、行業(yè)監(jiān)督與政府監(jiān)管的社會責(zé)任多重共治格局，建立“政府主導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)督、企業(yè)自治、社會參與”的社會責(zé)任治理架構(gòu)，健全項目公司內(nèi)部管理，尋求參與主體社會責(zé)任行為治理解決方案。優(yōu)化政府和社會資本交易流程、合同契約、用戶責(zé)任來改變企業(yè)社會責(zé)任行為博弈策略，減少相關(guān)參與主體的社會責(zé)任風(fēng)險與機會主義行為，多元化投資項目項目公司通過內(nèi)部管理模式創(chuàng)新、契約治理、多元化投資項目治理，增強項目相關(guān)方社會責(zé)任規(guī)范相關(guān)方行為。下面探討多元化投資項目參與主體社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理特征及路徑。

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理特征

由于投資主體多元，多元化投資項目參與主體社會責(zé)任的治理不同于政府投資的公共項目治理，也不同于國有企業(yè)的公司治理。多元化投資項目具有混合投資的特點，具有公共性和企業(yè)屬性，因此其社會責(zé)任的治理應(yīng)融合公共項目治理和公司治理。不同理論視角下重大工程多元投資主體社會責(zé)任治理特征如下表所示。其中，社會網(wǎng)絡(luò)化治理理論用于解決市場與政府雙重失靈的困局，通過對公共部門與私人機構(gòu)合理的權(quán)責(zé)配置解決公共管理綜合事務(wù)，實現(xiàn)政府由管理行為向治理行為轉(zhuǎn)變，由單一治理主體（政府）向涵蓋政府組織、市場企業(yè)組織、公民社會組織等多重治理主體的治理格局轉(zhuǎn)變，各治理主體在治理過程中因強調(diào)資源共享性、溝通高效性、協(xié)調(diào)合作性，形成解決項目或服務(wù)公益性和經(jīng)營性問題的整體方案。

表 不同理論視角下重大工程多元投資主體社會責(zé)任治理特征

在社會網(wǎng)絡(luò)化治理理論下，多元化公共投資項目社會責(zé)任治理的治理主體具有多元性，并形成多元化的治理模式。以政府治理主體為中心的公共社會責(zé)任治理模式，治理對象是項目公司個體，政府扮演制度供給、行為監(jiān)督與評價者等多重治理角色，通過科層式命令與行政協(xié)調(diào)的方式對項目公司投資運營過程中的價值創(chuàng)造予以治理，為企業(yè)履行社會責(zé)任提供良好外部環(huán)境支持。通過制定相應(yīng)的激勵制度推進(jìn)企業(yè)增進(jìn)履行社會責(zé)任行為的意愿與動力，推動其主動參與相應(yīng)的公共性與社會性義務(wù)，實現(xiàn)共贏價值與共享價值。社會組織主導(dǎo)下的社會責(zé)任治理模式，利用外部性的社會責(zé)任倡議指南、輿論引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)與評價等治理工具對各項目公司的社會責(zé)任行為施加影響，促使其符合社會期望，并基于社會壓力與社會性利益相關(guān)方參與機制，推進(jìn)項目公司向高階層次的網(wǎng)絡(luò)化履責(zé)的社會責(zé)任實踐范式轉(zhuǎn)換。社會網(wǎng)絡(luò)治理是企業(yè)社會責(zé)任治理的“中間道路”，有利于構(gòu)建公民社會組織對企業(yè)個體的期望機制、壓力機制和促進(jìn)機制。

（二）網(wǎng)絡(luò)化治理路徑

1.構(gòu)建社會責(zé)任治理網(wǎng)絡(luò)組織

一是社會責(zé)任多主體治理。將公共項目運營企業(yè)、政府投資管理部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督部門、建設(shè)單位、行業(yè)主管部門、銀行、審計、稅務(wù)部門、園區(qū)管委會納入到公共投資項目社會責(zé)任治理體系中，根據(jù)多元化投資項目社會責(zé)任治理績效提升核心指標(biāo)，把握治理重點環(huán)節(jié)，將投資項目社會責(zé)任核心要素量化，形成投資項目社會責(zé)任治理狀況大數(shù)據(jù)。推行網(wǎng)絡(luò)化治理，聯(lián)合推進(jìn)社會責(zé)任履行系統(tǒng)。建立公共項目社會責(zé)任治理網(wǎng)格化組織：包括省市國有資產(chǎn)監(jiān)督部門、行業(yè)協(xié)會、質(zhì)量監(jiān)督、審計、稅務(wù)、安全環(huán)保部門、人力資源管理部門等；建立社會責(zé)任管理信息網(wǎng)絡(luò)，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)、廢棄物排放、安全生產(chǎn)、勞動糾紛數(shù)據(jù)進(jìn)行融合，突發(fā)社會責(zé)任缺失事件能夠?qū)崟r監(jiān)控與及時反饋，如圖2。

圖2 重大工程參與主體社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理路徑

二是規(guī)范參與主體社會責(zé)任行為。通過網(wǎng)絡(luò)平臺傳導(dǎo)公共投資項目建設(shè)的政策法規(guī)、管理部門與經(jīng)營企業(yè)的社會責(zé)任，利用聲譽激勵促進(jìn)項目利益主體規(guī)范投資決策行為和生產(chǎn)經(jīng)營決策。通過政府決策機制、項目公司監(jiān)督與治理制度安排、技術(shù)支持、宣傳教育等多種方式，誘導(dǎo)政府職能部門、社會投資者、建筑企業(yè)、運營企業(yè)、監(jiān)督審計部門和普通公眾樹立正確的社會責(zé)任意識，促進(jìn)相關(guān)群體形成社會責(zé)任的集體行動，營造履行社會責(zé)任良好氛圍。通過APP 推送、公眾微信平臺宣傳建設(shè)及環(huán)保法規(guī)，網(wǎng)絡(luò)曝光生產(chǎn)經(jīng)營違規(guī)行為及公共財政資金不合規(guī)使用行為，建立政府投資決策部門、建設(shè)管理部門、項目實施機構(gòu)、審計、工程咨詢單位、建筑企業(yè)、園區(qū)企業(yè)、PPP 項目公司社會責(zé)任履行等級公示平臺、社會責(zé)任缺失曝光臺。

2.開展社會責(zé)任盡職與治理績效評價

通過大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺將多元化投資項目社會責(zé)任履行的眾多環(huán)節(jié)和治理績效鏈?zhǔn)接绊懸氐认到y(tǒng)分析，厘清多元化投資項目從立項、建設(shè)、運營壽命周期社會責(zé)任缺失問題的來龍去脈，量化項目法人責(zé)任制和特許經(jīng)營項目管理單位的職責(zé)與績效，應(yīng)用大數(shù)據(jù)化方法、區(qū)塊鏈技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺對投資項目社會責(zé)任治理要素進(jìn)行融合，構(gòu)建操作性強、效果良好的多元化投資項目社會責(zé)任履行與治理績效評價機制。針對國有平臺公司資金使用績效、工業(yè)園區(qū)招商引資實施績效決策效果評價或者PPP 項目實施機構(gòu)管理績效評價與執(zhí)行能力進(jìn)行審計。具體而言，這主要包括3 個方面：

一是建立投資項目參與主體社會責(zé)任治理績效指標(biāo)。根據(jù)投資項目社會責(zé)任目標(biāo)，結(jié)合相關(guān)狀態(tài)數(shù)據(jù)變化，建立投資項目社會責(zé)任治理績效評價標(biāo)準(zhǔn)。由于多元化投資項目社會責(zé)任狀態(tài)數(shù)據(jù)不夠完善，項目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)測面廣，數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系比較復(fù)雜，如環(huán)境狀況受到自然氣候、生產(chǎn)生活排污等因素影響，水土污染有一定滯后性，建立污染問題、建設(shè)經(jīng)營決策責(zé)任可追溯，社會責(zé)任缺失治理軌跡有痕跡，需要研究先導(dǎo)性社會責(zé)任指標(biāo)反應(yīng)投資項目社會責(zé)任治理績效。在績效管理過程中加強對信息化系統(tǒng)的建設(shè)，從而提高社會責(zé)任治理績效監(jiān)控、績效評價等階段的精細(xì)化水平。建立由國資委牽頭組成的國資委專家、職工代表、行業(yè)專家組成的監(jiān)事會，對混合所有制企業(yè)重大投資決策、財務(wù)異動、收入分配、服務(wù)水平等進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

二是利用社會責(zé)任大數(shù)據(jù)開展投資項目治理目標(biāo)管理。明確投資項目社會責(zé)任主體的職責(zé)，結(jié)合上級政府考核要求與項目經(jīng)營及環(huán)保現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，將不同部門關(guān)于投資項目社會責(zé)任職責(zé)與績效考核指標(biāo)進(jìn)行規(guī)整量化，形成分類數(shù)據(jù)表，建立政府層面投資項目社會責(zé)任治理網(wǎng)絡(luò)化治理目標(biāo)與績效數(shù)據(jù)表。加強投資項目社會責(zé)任目標(biāo)與輿情反饋數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化。通過微信、論壇等信息媒介，獲取公眾對勞資、環(huán)境、衛(wèi)生等公共服務(wù)的要求的海量數(shù)據(jù)，分析投資項目社會責(zé)任狀況與滿意度，厘清社會責(zé)任缺失產(chǎn)生的原因；探索區(qū)塊鏈技術(shù)視角下對社會投資者社會責(zé)任管理創(chuàng)新，開展社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)評價。

三是構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動的多元化投資主體社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理績效制度。建立投資項目決策效果后評價制度、決策失策倒查制度、政府財政補貼使用績效評價、企業(yè)環(huán)保安全數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度、經(jīng)營績效評價制度、公共服務(wù)與社會捐贈評價、公眾滿意度評價制度。具體指標(biāo)包括單位投資效益、污水處理率、項目地區(qū)投資環(huán)境與就業(yè)環(huán)境變化、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾滿意度、管理部門滿意度、金融機構(gòu)與環(huán)保部門滿意度等。具體而言，信息不對稱是造成多元化投資項目社會責(zé)任影響因素沒有被精準(zhǔn)識別、投資項目績效難以客觀評價的根本原因，如項目施工與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等帶來潛在污染物排放、企業(yè)不良經(jīng)營行為對用戶利益侵害、行業(yè)主管部門決策和項目投資與運行補貼決策效果難以準(zhǔn)確度量和評價?；诖髷?shù)據(jù)思想開展多元化投資項目治理機制創(chuàng)新，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺解決多元化投資項目社會責(zé)任治理中信息不對稱問題，保證投資項目管理科學(xué)化、透明化，解決跨部門行政協(xié)調(diào)問題，應(yīng)用信息技術(shù)提升環(huán)境污染治理能力。通過收集多元治理主體反饋的社會責(zé)任信息，建立相關(guān)激勵約束機制，相互制約、相互促進(jìn)，提升多元投資項目社會責(zé)任治理效率，如針對多元化投資項目金融信用風(fēng)險，可以通過轉(zhuǎn)變政府職能、加強金融監(jiān)管、優(yōu)化信貸政策協(xié)同解決相關(guān)風(fēng)險。對于投資項目社會責(zé)任治理績效提升而言，則需要結(jié)合社會責(zé)任職責(zé)分工、投資項目建設(shè)運行及項目預(yù)算安排，確定社會責(zé)任治理績效，以社會責(zé)任履行狀況為基礎(chǔ)開展具體治理行動。

六、小結(jié)

重大工程多元投資主體社會責(zé)任缺失或行為異化的治理研究需要回答1 個關(guān)鍵問題，即多元化投資項目參與各方到底需要承擔(dān)哪些社會責(zé)任，政府決策部門-項目公司-審計監(jiān)督部門及社會公眾各參與主體社會責(zé)任的邊界。由于公共投資項目建設(shè)管理的連續(xù)性、利益共享性和社會責(zé)任的生態(tài)性，決定了多元化投資項目社會責(zé)任與單純政府投資項目有很大的差異性，分析項目利益相關(guān)各方社會負(fù)責(zé)任行為的動力機制?；诙嘣顿Y項目主體社會責(zé)任的多重性和治理復(fù)雜性，要求對項目參與方社會責(zé)任的治理范式和治理機制進(jìn)行創(chuàng)新，提升公共投資項目社會責(zé)任治理能效。

因此，本文在分析重大工程項目參與主體社會責(zé)任特點基礎(chǔ)上，認(rèn)為政府投資項目權(quán)利配置失衡、導(dǎo)致企業(yè)信用缺失、資源配置價格及補貼錯位、政策導(dǎo)向與企業(yè)理念差異、風(fēng)險管控及監(jiān)督機制缺陷是社會責(zé)任缺失的原因，分析了多元化投資項目參與主體社會責(zé)任行為動因，建立了治理框架，提出多元化投資項目參與主體社會責(zé)任網(wǎng)絡(luò)化治理路徑，為政府投資決策部門、環(huán)保審計職能部門、項目實施機構(gòu)、國資監(jiān)督部門提供決策參考。