陳超 周佳

上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 上海 200092

1 前言

隨著中國城鎮(zhèn)化趨勢逐漸增緩，城市發(fā)展由“增量擴張”階段逐漸過渡到“存量優(yōu)化”的精細化發(fā)展階段，城市規(guī)劃管理作為城市建設(shè)發(fā)展的有效手段，日益得到重視。然而，在城市化發(fā)展過程中，存在 “重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象，在城市規(guī)劃編制過程中存在“重管控、輕設(shè)計”的現(xiàn)象，城市規(guī)劃設(shè)計實效性普遍偏低。因此，2021年5月，自然資源部發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南（報批稿）編制說明》，提出全域全要素管控中融入城市設(shè)計思維，實現(xiàn)生態(tài)-空間-景觀關(guān)系的一體化提升；運用城市設(shè)計手段，改進編制方法；在規(guī)劃管理環(huán)節(jié)加強城市設(shè)計內(nèi)容運用，提高用途管制和規(guī)劃許可的科學性和可操作性。由此，城市設(shè)計與法定規(guī)劃的有效銜接，編制過程中與規(guī)劃管理水平的適配性，成果對實際面臨問題的剛性管控作用等，成為國土空間規(guī)劃改革背景下需要重視和探索的問題。

2 規(guī)劃管理與規(guī)劃設(shè)計的關(guān)系再認識

2.1 城市規(guī)劃管理

城市規(guī)劃管理是城市規(guī)劃編制、審批和實施等管理工作的統(tǒng)稱。城市規(guī)劃管理的重要作用是組織城市規(guī)劃，做好城市規(guī)劃設(shè)計建設(shè)等方面的管控工作，通過征求與協(xié)調(diào)各職能部門的意見與建議，在統(tǒng)籌城市建設(shè)的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置，做好規(guī)劃成果的質(zhì)量把控、申報與管理[1]。城市規(guī)劃管理水平具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)管理職能體系和規(guī)劃管理制度上，前者涉及發(fā)改、招商、自然資源、住建等若干職能部門及其職責權(quán)限分工水平，后者包含管理人員、編制資金和技術(shù)力量等[2]。我國的城市規(guī)劃管理是具有多樣化的，在進行城市發(fā)展與指導工作時，根據(jù)工作要求的不同，其整個城市規(guī)劃與實施都是相對的，都要充分考慮當?shù)厣鐣陌l(fā)展理念與發(fā)展形勢，明確重點、合理實施。

2.2 城市規(guī)劃設(shè)計

城市規(guī)劃主要是對城市的外觀、形態(tài)以及未來發(fā)展方向等進行階段性與系統(tǒng)性的建設(shè)與部署，為城市建設(shè)提供發(fā)展藍圖[3]。其中，城市設(shè)計作為非法定規(guī)劃，在當前國土空間規(guī)劃背景下不再局限于對三維空間形態(tài)和空間環(huán)境的藍圖表達，而是運用設(shè)計思維，借助規(guī)劃傳導實現(xiàn)“設(shè)計控制”[4]。我國的傳統(tǒng)城市化發(fā)展存在的一個弊病就是嚴重的城市發(fā)展不平衡，大多數(shù)的城市都存在老城、新城問題，這對于我們的全面城市化非常不利。城市設(shè)計通過定制化，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的安全持續(xù)、歷史文脈的傳承發(fā)展、空間美學的引導控制、空間使用的社會公平正義[4]，針對不同城市的文化與經(jīng)濟特點，進行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市道路建設(shè)等，充分利用當?shù)氐膬?yōu)勢資源進行科學合理的規(guī)劃方案設(shè)計，促進城市的可協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 規(guī)劃設(shè)計與規(guī)劃管理的關(guān)系

城市規(guī)劃設(shè)計不僅可以展現(xiàn)城市的發(fā)展理念，在城市文化展示、人口素質(zhì)提升以及經(jīng)濟發(fā)展等諸多方面起到重要的作用。城市規(guī)劃管理是城市規(guī)劃設(shè)計的基本指導方針，城市規(guī)劃設(shè)計是城市規(guī)劃管理的載體，城市規(guī)劃設(shè)計的優(yōu)劣在很大程度上由城市規(guī)劃管理的科學合理性決定。

2.3.1 規(guī)劃管理是規(guī)劃設(shè)計的基本指導方針

在城市規(guī)劃設(shè)計工作中以城市規(guī)劃管理為基本指導方針，對規(guī)劃設(shè)計進行與時俱進的改革與調(diào)整，適應現(xiàn)代化城市加速發(fā)展的需求[5]。城市規(guī)劃管理人員應秉持著科學謹慎的態(tài)度制定城市規(guī)劃管理方針政策，通過城市規(guī)劃管理人員對于設(shè)計方案的嚴格把控，并對于設(shè)計方案提出建設(shè)性建議，保證城市規(guī)劃設(shè)計方案與城市的發(fā)展方向吻合，為城市發(fā)展提供助力。

2.3.2 城市管理以城市規(guī)劃設(shè)計為載體

城市規(guī)劃管理是以城市規(guī)劃設(shè)計為載體[6]，因此規(guī)劃設(shè)計的優(yōu)劣也是城市規(guī)劃管理工作的重要體現(xiàn)，在進行城市規(guī)劃管理工作時，不同的管理水平導致城市設(shè)計的層次和深度也不同?！霸O(shè)計”是以城市設(shè)計為首、體現(xiàn)“設(shè)計思維”的非法定規(guī)劃體系，包括城市設(shè)計、概念規(guī)劃、景觀規(guī)劃、生態(tài)城市設(shè)計、鄉(xiāng)村設(shè)計、村莊設(shè)計等。

2.3.3 城市規(guī)劃設(shè)計與管理促進影響城市資源優(yōu)化配置

隨著中國城市化發(fā)展突飛猛進，出現(xiàn)城市人口激增，城市空間緊湊的現(xiàn)象越發(fā)突出，人民日益增長的美好生活的需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾越發(fā)突出。新建城區(qū)越來越重視地上空間與地下空間的共同利用，切實推進包括地下空間在內(nèi)的“多規(guī)合一”，就是現(xiàn)代城市規(guī)劃管理的產(chǎn)物?，F(xiàn)代城市規(guī)劃設(shè)計應充分發(fā)揮城市規(guī)劃管理的指導性作用，盡可能地做好城市設(shè)計與規(guī)劃管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在滿足人們生活習慣與城市特性的基礎(chǔ)上，最大限度的提升建筑物的功能性，避免資源浪費，提高城市空間與資源的使用率[7]。

3 案例借鑒

3.1 上海的探索與實踐

上海市以實施“上海2035”為主線，確立了適應超大城市治理特點的國土空間規(guī)劃體系?？臻g維度上，由總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個層次構(gòu)建了層次分明、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系；城市管理維度上，通過高水平城市建設(shè)和高品質(zhì)空間環(huán)境營造，使得城市形象充分體現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化大國、強國的國家地位；規(guī)劃工作重心維度上，從強調(diào)結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曔^程，從規(guī)劃管控走向規(guī)劃治理，從空間謀劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆佑媱澽D(zhuǎn)變[8]?？傮w上看，上海的規(guī)劃管理水平高，在規(guī)劃職能體系和人員方面的配置均處于高層次水平[9]。

城市設(shè)計作為提升城市品質(zhì)的重要手段，上海規(guī)劃管理以城市設(shè)計為抓手，完善分級分類管控體系，五類三級城市設(shè)計全覆蓋。在差異化管控方面，主要體現(xiàn)在堅持既有公共活動中心區(qū)、歷史風貌地區(qū)等五種功能類型的基礎(chǔ)上，進一步細化了分類管控的要求。在完善城市設(shè)計工具箱方面，主要體現(xiàn)在增補完善城市設(shè)計要素與提高管控要素的包容性兩方面。一是，在確保整體性、系統(tǒng)性、公共性要素落位的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市設(shè)計方案意圖，重點優(yōu)化強制性要素的彈性管控形式。二是，對于有特殊控制要求的地區(qū)，在明確增補控制要素的釋義的情況下，可根據(jù)規(guī)劃需要增加個性化的控制要素。

圖1 優(yōu)化城市設(shè)計工具箱，關(guān)注強制性要素的彈性管控（來源：2035總規(guī)后上海在控規(guī)方面的探索與實踐）

3.2 深圳的探索與實踐

深圳市40年的城市規(guī)劃發(fā)展，大致經(jīng)歷了由規(guī)劃體系主導（1980—1986年）、規(guī)劃制度主導（1987—2008 年）及規(guī)劃管理主導（2009 年至今）三個主要時期。隨著《深圳市城市更新辦法實施細則》《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)管理規(guī)定》等大量的規(guī)范性文件相繼頒布，深圳對存量空間實施精細化的規(guī)劃管理，成為其規(guī)劃主管部門的核心業(yè)務之一。深圳高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)、高效能管理，其現(xiàn)代化國際性城市的規(guī)模和格局已然形成[10]。

城市設(shè)計與城市規(guī)劃同根同源，40年來，深圳始終堅持以城市設(shè)計引領(lǐng)高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)，在國內(nèi)率先建立了完整的城市設(shè)計管理制度，城市設(shè)計始終貫穿深圳城市規(guī)劃發(fā)展的各個層次，并發(fā)揮著重要的作用和價值。在規(guī)劃范式維度上，從空間形態(tài)更注重人居環(huán)境系統(tǒng)設(shè)計，從重點地區(qū)、地塊設(shè)計到總體城市設(shè)計，再到分區(qū)城市設(shè)計；在運作系統(tǒng)建設(shè)維度上，從技術(shù)理性更注重制度理性；在城市設(shè)計與法定規(guī)劃傳導、銜接維度上，更注重城市空間組織、建筑形態(tài)控制、公共開放空間與慢行系統(tǒng)設(shè)計等內(nèi)容；在城市品質(zhì)、活力的塑造維度上，始終體現(xiàn)著高質(zhì)量設(shè)計、高品質(zhì)管理的訴求[11]。

圖2 深圳城市設(shè)計發(fā)展線索（來源：深圳規(guī)劃建設(shè)40年發(fā)展歷程中的城市設(shè)計思維）

4 以晉城市金村起步區(qū)為例

4.1 晉城市城市規(guī)劃概況

晉城市政府的職能體系完善，其中與規(guī)劃相關(guān)的發(fā)改委、市規(guī)劃和自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、晉城市投資促進中心等部門職能分工明晰，管理人員充足、資金充分、技術(shù)先進，為晉城市規(guī)劃、建設(shè)監(jiān)管工作打下堅實基礎(chǔ)。晉城市規(guī)劃和自然資源局是晉城市機構(gòu)改革組建的新部門，2021年10月，被評為2021年度自然資源報刊讀報用刊工作先進單位，包括自然資源利用保護科、國土空間規(guī)劃科、國土空間用途管制科、國土空間生態(tài)修復科、耕地保護監(jiān)督科、地質(zhì)勘查和油氣管理科、測繪和地理信息管理科、草原林場種苗管理科、草原林場種苗管理科、景觀風貌規(guī)劃管理科、城市規(guī)劃管理科等，內(nèi)設(shè)機構(gòu)分工齊全，人員配置完善。

晉城合為規(guī)劃設(shè)計集團有限公司是由原晉城市規(guī)劃設(shè)計研究院、建筑設(shè)計院、水利勘測設(shè)計院、煤炭規(guī)劃設(shè)計院、園林設(shè)計公司等多家擁有30余年歷史的設(shè)計單位合并組建。集團注冊資本1億元，為晉城市國資委履行出資人職責的市屬一類企業(yè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃甲級資質(zhì)。集團現(xiàn)有職工600余名，各類注冊資格和高、中級職稱人員約400余名，擁有城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑工程設(shè)計甲級資質(zhì)，市政工程、工程勘察、測繪測量、水利工程、電力工程、風景園林、土地規(guī)劃等20余個專項資質(zhì)，是山西省內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃與勘察設(shè)計領(lǐng)域門類最多、資質(zhì)最全的綜合型科技企業(yè)。

2018年4月，晉城市在全省首家開展了2035版城市總體規(guī)劃編制工作，6月21日，晉城市召開全市城市總體規(guī)劃編制啟動大會暨城市設(shè)計試點推進會，安排部署新一輪城市總體規(guī)劃編制和城市設(shè)計試點工作。在總體規(guī)劃指引下，老城新區(qū)“一體兩翼、協(xié)同發(fā)展”空間新格局初步形成，為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供充足空間保障，提高了城市可持續(xù)發(fā)展能力。2019年，規(guī)劃建設(shè)金村新區(qū)、柳泉片區(qū)、空港新區(qū)三位一體、總面積52.5平方公里的丹河新城。金村新區(qū)規(guī)劃立足“世界眼光、中國定位、山西特色”先期打造13.5平方公里起步區(qū)，位于丹河兩岸，金村新區(qū)控制性詳細規(guī)劃和城市設(shè)計編制“雙軌制”共同完成[12]。

4.2 晉城市金村起步區(qū)概況

晉城市隸屬于山西省，素有“河東屏翰、中原咽喉、三晉門戶”的美譽。丹河新城金村起步區(qū)位于金村新區(qū)中部，北至省道332，西接新晉路，東鄰高鐵站前路，南至龍門街，規(guī)劃總面積13.5平方公里。金村起步區(qū)生態(tài)本底條件較好。地形地貌特色明顯、生態(tài)植被良好，金村新區(qū)起步區(qū)由丹河和五谷山山體自然分割為東西兩部分，地形主要為盆地與丘陵兩類；自然水系發(fā)達、水量充沛，起步區(qū)范圍內(nèi)有丹河、北石店河、三澗河三條河流貫穿而過；地質(zhì)條件良好、建設(shè)條件優(yōu)越，起步區(qū)范圍內(nèi)地形地質(zhì)條件良好，屬丹河沖擊平原夾局部的黃土丘陵地貌單元，整體土薄石厚，無明顯的，較大的地質(zhì)構(gòu)造，地質(zhì)條件簡單，地下無采空區(qū)，建設(shè)成本較低，是城市建設(shè)的絕佳場所。

4.3 實施雙軌制

晉城市金村新區(qū)控制性詳細規(guī)劃和城市設(shè)計進行“雙軌制”編制，充分發(fā)揮同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院曾參與“雄安新區(qū)規(guī)劃”、“北京城市副中心（通州）規(guī)劃”、“上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）”等國家和地區(qū)重大項目一流經(jīng)驗的同時，晉城市規(guī)劃設(shè)計部門積極參與到規(guī)劃中來，確保一流經(jīng)驗和視野與晉城市實際充分結(jié)合，形成符合發(fā)展實際，引領(lǐng)帶動作用強的優(yōu)質(zhì)規(guī)劃。城市設(shè)計作為控制性詳細規(guī)劃的有效補充，能夠?qū)匾?guī)進行引導與銜接。丹河新城金村新區(qū)戰(zhàn)略型城市設(shè)計，在起步區(qū)控規(guī)的單元圖則、地塊圖則的基礎(chǔ)上，增加城市設(shè)計導則，針對建筑、分區(qū)、景觀、街道四個類別進行管控，把控引導做到想控、可控、實施。同時充分挖掘當?shù)刈匀蝗宋奶卣?，對綠地景觀系統(tǒng)、公共活動系統(tǒng)、開敞空間系統(tǒng)等方面進行綜合考慮，打造屬于丹河新城的形象名片。在國土空間規(guī)劃背景下，通過城市規(guī)劃設(shè)計更好的傳導和銜接控制性詳細規(guī)劃，協(xié)調(diào)多方利益主體關(guān)系和公眾參與[12]。

圖3 晉城丹河新城城市設(shè)計及起步區(qū)城市設(shè)計示例 （來源：上海市同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司）

5 城市規(guī)劃管理的建議

5.1 建立健全城市規(guī)劃管理機制

城市發(fā)展中，規(guī)劃管理與規(guī)劃設(shè)計相輔相成，建立完善的規(guī)劃職能體系，完善市縣鎮(zhèn)三級規(guī)劃管理體制，按照規(guī)定層級管理，各部門各司其職保證城市規(guī)劃發(fā)展向著高度配合、全面發(fā)展的良好方面發(fā)展，為城市發(fā)展建立一個良好的制度基礎(chǔ)。在人員配置方面，各職能部門需注意人員編制和經(jīng)費支持，獨立行使規(guī)劃管理權(quán)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也需設(shè)置規(guī)劃管理人員進行全局性、統(tǒng)一性和完整性的維護[13]。在規(guī)劃編制過程中，加強監(jiān)督管理，規(guī)范規(guī)劃編制市場，嚴把準入關(guān)，實施優(yōu)勝劣汰，確保規(guī)劃編制質(zhì)量。

5.2 嚴格規(guī)范用地管理制度

在城市規(guī)劃階段，需要考慮的方面比較多，需要協(xié)調(diào)管理，經(jīng)過各相關(guān)部門審批與管理后才能付諸于實際工程建設(shè)。城市規(guī)劃管理應嚴格規(guī)范城市規(guī)劃設(shè)計涉及的用地管理制度，積極開展市域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃研究工作，合理確定城市增長邊界及城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍。在城市規(guī)劃設(shè)計中用地建設(shè)管理是非常重要的方面，加大對閑置土地的處置力度，明確用地目的用途與用地區(qū)域位置[13]，在用地實施階段，涉及到新建項目、改建管理等，在后續(xù)規(guī)劃和設(shè)計中需要重視和統(tǒng)籌，進行合理實施，提升穩(wěn)定性。

5.3 規(guī)劃管理中的信息化管理

伴隨著我國的科技發(fā)展，網(wǎng)絡技術(shù)已經(jīng)在各行各業(yè)得以廣泛應用，在城市規(guī)劃管理中加強信息化管理可以在很大程度上提升工作效率，現(xiàn)代高效智能化的信息化工作模式可以運用計算機系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)存儲與高速運算等拓展城市規(guī)劃管理的方式，解決了傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理工作中的人工成本較高以及工作效率偏低等問題。對于城市規(guī)劃來講，整合信息數(shù)據(jù)是非常重要的規(guī)劃設(shè)計與管理依據(jù)，通過構(gòu)建一個完善的信息化管理平臺，可以準確的收集、存儲、分析、管理以及調(diào)取數(shù)據(jù)，將傳統(tǒng)的海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字化的信息，不僅可以降低工作人員的工作量，也可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資料的直觀化與全面化，并且現(xiàn)在網(wǎng)絡技術(shù)可以數(shù)據(jù)信息的高速傳輸與實時共享，簡化了傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理工作中的層級管理，通過信息化平臺可以減少審批的流程和手續(xù)，各個區(qū)域也可以進行交流，相互借鑒發(fā)展經(jīng)驗，實現(xiàn)實時性的溝通提升了工作效率。

6 總結(jié)

綜上所述，設(shè)計與管理同根同源，相輔相成，城市規(guī)劃管理水平的高低能夠在很大程度上影響該城市的建設(shè)與發(fā)展。因此，規(guī)范化城鄉(xiāng)管理職能體系，完善規(guī)劃管理體制，培養(yǎng)高水平規(guī)劃人才，擴充編制經(jīng)費，能夠推動城市建設(shè)由外延式擴展向內(nèi)涵式提升不斷轉(zhuǎn)變。當前的“規(guī)劃”存在“重管控輕設(shè)計”，因此“設(shè)計”可以作為一種方法和學科獨立存在，其運作程序和結(jié)果必須通過融入“規(guī)劃”，成為實現(xiàn)全域統(tǒng)籌的、邏輯嚴密的、高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃管控的有效途徑。宏觀層面，城市設(shè)計需全空間全層級融入國土空間規(guī)劃編制中；中觀層面，以設(shè)計到則制度構(gòu)建空間形態(tài)的縱向傳導管控邏輯；微觀層面，以設(shè)計管控要素庫支撐微觀層面規(guī)劃設(shè)計，實現(xiàn)剛彈結(jié)合、地上地下立體化管控方式[8]。合理處理好城市規(guī)劃設(shè)計與規(guī)劃管理之間的關(guān)系，對于我國的城市快速發(fā)展建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)國富民強的重要途徑。