周根富，陳小田

(江蘇省水利防汛物資儲備中心，江蘇 南京 210029)

江蘇位于長江、淮河、沂沭泗下游，境內(nèi)地勢平坦，河網(wǎng)密布，素有“洪水走廊”之稱。加之地處南北氣候的過渡地帶，流域性、區(qū)域性、局部性洪水頻發(fā)，且多為突發(fā)性、災(zāi)害性的暴雨洪水，沿海地區(qū)還要面對風暴潮的威脅。

目前水旱災(zāi)害防御的新形勢主要體現(xiàn)為洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)高頻率、高損失、大影響等特點，局部搶險是今后水旱災(zāi)害防御工作的新常態(tài)，流域、區(qū)域防洪搶險是今后工作的立足點。應(yīng)對洪澇災(zāi)害，水利防汛物資儲備是前提和重要物質(zhì)基礎(chǔ)，具有應(yīng)急性、公益性以及專業(yè)性等特點。

近年來，為進一步完善物資管理體制，健全物資儲備運行機制，防汛物資儲備堅持政府儲備與社會儲備并舉，互為補充，協(xié)同發(fā)展，采取政府儲備與企業(yè)社會責任儲備，商業(yè)儲備和生產(chǎn)能力儲備等多元并舉的模式，著力提升水利防汛物資儲備效率效能，降低儲備運營成本。但是當汛情來臨，水利防汛物資多元化儲備在物權(quán)歸屬、品種數(shù)量、儲備布局、資金來源、管理體制、運營方式和監(jiān)管機制等方面，如不能形成職責清晰、運營規(guī)范、監(jiān)管有效、保障有力的防汛物資儲備體系，就可能導致防汛物資在抗洪搶險中不能及時起到保障支撐作用，需要引起水利防汛物資儲備主管部門的高度重視并著力解決。

1 水利防汛物資多元化儲備發(fā)展中存在的不足

1.1 中央和地方、流域和區(qū)域?qū)訁f(xié)調(diào)互補不多

防汛物資從層次分，有中央、省級、設(shè)區(qū)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，從范圍分，有流域和區(qū)域兩類[1]。如何建立并完善中央和地方、流域和區(qū)域會商協(xié)作機制，實現(xiàn)協(xié)調(diào)補充，同時探索建立長三角防汛物資儲備合作機制，加強對接銜接，進一步推動江蘇防汛物資多元化儲備全面聯(lián)動，從而進一步實現(xiàn)經(jīng)濟成本最科學，社會效益最大化。政府主管部門必須進行思考并逐步試行。

1.2 物資儲備現(xiàn)狀不清，實際需求測算不準

江蘇水利防汛物資是通過省市區(qū)(縣)三級儲備和委托儲備進行，在省防汛防旱指揮部辦公室的領(lǐng)導下，各儲備單位是責任主體，重點儲備土工布、編織袋、防汛塊石等物資。儲備品種和數(shù)量僅依據(jù)2004年頒布的《防汛物資儲備定額編制規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)進行測算，沒有充分考慮區(qū)域水系特點、雨水情、工程情況、防汛搶險需求以及新材料、新技術(shù)、新設(shè)備推廣應(yīng)用和生態(tài)河湖綜合治理等水利發(fā)展變化趨勢，導致測算數(shù)據(jù)不準確，暴露出《規(guī)程》與當?shù)貙嶋H不相容，而且至今也未出臺符合江蘇實際的《省級防汛物資儲備定額編制規(guī)程》。各儲備主體也因經(jīng)費渠道少，多年防汛實際限制和經(jīng)驗理念不足等短板，不同程度存在防汛物資儲備品種數(shù)量不足、質(zhì)量有缺陷等情況[1]。

1.3 片面考慮經(jīng)濟成本最小化，政府主導和監(jiān)管弱化

充分發(fā)揮市場作用，實現(xiàn)資源一體化統(tǒng)籌使用，實現(xiàn)政府主導和社會儲備是多元化儲備的發(fā)展方向，但是在沒有健全完善社會儲備體制機制的情形下，片面考慮經(jīng)濟成本，階段性構(gòu)建政府與實物代儲企業(yè)的共生平衡，沒有嚴格明確責權(quán)利關(guān)系，統(tǒng)籌優(yōu)化物資統(tǒng)籌布局，考慮規(guī)模適度的情況下，必須強化政府主導和監(jiān)管[2]。

1.4 防汛物資儲備管理及應(yīng)急調(diào)運能力建設(shè)有待加強

多年來，防汛物資儲備在管理規(guī)范化、安全標準化、信息智能化、調(diào)運應(yīng)急化等方面思考重視不夠，需要提升的空間很大[3]。對于多元化儲備政府主導之外的物資管理，需要強化指導和監(jiān)管，如生產(chǎn)能力儲備單位，汛期出現(xiàn)停水、斷電甚至被淹等緊急情況時，應(yīng)急預(yù)案是否有，是否切實可行；又如主汛期，接到調(diào)令后，水利防汛物資從裝載、出庫到運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，特別是大批量物資調(diào)運時，有無高效、快捷、可靠的預(yù)案舉措，確保險工險患段的抗洪救災(zāi)物資保障。

2 建立和完善水利防汛物資多元化儲備體系的措施

加強中央與地方、相鄰省份、流域機構(gòu)等之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化科學的、以政府儲備為主導的多元化儲備方式，進一步完善全省水利防汛物資多元化儲備體制機制，為防汛搶險救災(zāi)任務(wù)的完成提供堅強有力的物質(zhì)保障。

2.1 加快建立水利防汛物資銜接協(xié)調(diào)機制

建立穩(wěn)定的上下一體、左右親近的溝通協(xié)調(diào)銜接機制，是一個事關(guān)防汛物資保障職能發(fā)揮，服務(wù)應(yīng)急度汛及安全度汛的緊迫課題。

(1)建立中央和地方銜接協(xié)調(diào)機制。主動加強對上工作聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，了解省內(nèi)及鄰近區(qū)域國家級防汛抗旱物資儲備管理工作體系，有效銜接防汛物資儲備、調(diào)撥、使用等環(huán)節(jié)。根據(jù)中央庫所在位置、汛期保障范圍、儲存物資品種數(shù)量、汛期保障順序等要素，選擇需要對接的省級范圍內(nèi)中央級防汛物資儲備單位，借鑒學習測算方法，掌握可統(tǒng)籌物資情況，了解具體品種數(shù)量，有效填補部分省級儲備物資的空白。

(2)建立流域和區(qū)域銜接協(xié)調(diào)機制。借力長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，主動協(xié)調(diào)流域區(qū)間相鄰省份物資儲備單位，充分結(jié)合流域區(qū)間各省份特點，加強防汛物資需求預(yù)測，相互交流測算方法、內(nèi)容和要求。著力構(gòu)建防汛物資長三角一體化聯(lián)合保障體系，動態(tài)掌握防汛物資家底，系統(tǒng)分析防汛物資現(xiàn)狀及結(jié)構(gòu)，打通省份之間物資資源共享渠道，省份之間互為保證物資和兜底手段。

(3)建立省級防汛物資信息化平臺。構(gòu)建省級信息系統(tǒng)平臺，能夠做到實時掌握防汛物資分布、種類和數(shù)量，動態(tài)提醒防汛物資增加或減少，遠程接收防汛物資運輸、卸載和交接狀況，提升防汛物資應(yīng)急保障信息化水平。構(gòu)建儲備單位倉儲管理信息系統(tǒng)平臺，能夠做到防汛物資出入庫精準管理，庫房日常管理工作落實及溫濕度監(jiān)控，庫區(qū)安全保衛(wèi)及防護。

2.2 科學測算水利防汛物資儲備供應(yīng)需求

通過統(tǒng)籌考慮流域情況、氣候特點和地方實際等因素,科學測算防汛物資需求發(fā)展變化趨勢,按照測算的品種、數(shù)量，提前做好物資儲備供應(yīng)等工作。

(1)組織新編規(guī)程，做好流域性測算。盡快出臺《省級防汛物資儲備定額編制規(guī)程》，對長江江蘇段所需水利防汛物資儲備種類、數(shù)量進行測算。充分結(jié)合提防、河道防護、涵閘、水庫大壩等幾類工程實際，河道防護工程的水利防汛物資由單項品種基數(shù)、工程長度和調(diào)度系數(shù)確定。涵閘儲備水利防汛物資由單項品種基數(shù)表數(shù)據(jù)、工程規(guī)模和調(diào)整系數(shù)確定，調(diào)整系數(shù)由涵閘工程安全狀況、工程級別、所在位置及水頭差等因素確定。水庫大壩儲備水利防汛物資量由單項品種基數(shù)、工程規(guī)模和調(diào)整系數(shù)確定，工程現(xiàn)狀綜合調(diào)整系數(shù)由水庫大壩安全狀況、壩長、壩高等因素確定[2]。

(2)根據(jù)年度氣候，做好季節(jié)性測算。入汛前后，堅持關(guān)注長江流域氣象情況，實時跟進掌握氣象中心預(yù)測內(nèi)容。針對汛期長江流域降水量及發(fā)生流域洪水的可能性，強化長江干堤險工段樁木、砂石及鋼管等搶險物料的準備，積極應(yīng)對管涌、滲漏、決口及潰壩等險情的發(fā)生。針對具體時段地區(qū)降水量及發(fā)生區(qū)域洪水的可能性，提前做好救生衣、沖鋒舟等救生器材的準備，防止因災(zāi)情出現(xiàn)人員傷亡[3]。針對集中短時局地暴雨及發(fā)生城市洪澇災(zāi)害的可能性，組織部署發(fā)電機組、抽排水機械及照明器材，提高強排、快排能力，快速降低城市內(nèi)澇帶來的不良影響。

(3)結(jié)合當?shù)貙嶋H，做好區(qū)域性測算。各省級、市級及縣級水利防汛物資管理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)當?shù)胤姥磳嶋H需要，既兼顧《規(guī)程》中確定的常用水利防汛搶險物資儲備定額，對常用物資品種進行測算，也要考慮《規(guī)程》中沒有明確的防汛搶險中不常用物資以及大型機械設(shè)備，增加部分物資的儲備，如《規(guī)程》中未規(guī)定的水利防汛物資品種，操舟機、沖鋒舟、橡皮艇等水上機械，推土機、挖掘機、裝載機等工程機械，以及隨著新技術(shù)、新材料、新設(shè)備的發(fā)展需要增加的水利防汛物資品種，精密監(jiān)測儀器、救援繩索拋投器、液壓動力機具、水膨脹式防洪袋等。

2.3 堅持強化水利防汛物資政府主導監(jiān)管

牢固樹立“抓好防汛物資管理工作”就是“抓好民生工程”的理念，全面監(jiān)管防汛物資實物儲備，強化主導防汛物資市場資源的配置。

(1)嚴格落實實物儲備，做到準備充分。水利防汛物資儲備管理單位要強化主導作用，監(jiān)管做好政府儲備和商業(yè)儲備兩種形式的實物儲備。政府儲備，建立省內(nèi)分級管理儲備體系，逐級壓實儲備工作責任，按標準要求足額落實儲備任務(wù)，構(gòu)建現(xiàn)代的倉儲技術(shù)體系，引入現(xiàn)代物流的方法、理念來管理水利防汛物資的倉儲，滿足救災(zāi)行動快速、高效調(diào)運的要求。儲存場所的位置、構(gòu)造及建筑材料等，要達到國家標準、行業(yè)規(guī)范和省級水利防汛物資安全生產(chǎn)化評價標準，做到面積達標、消防達標及溫濕度達標，物資儲存管理要達到省級水利防汛物資儲備規(guī)范化標準，完善防盜、防蟲等配套措施，保持良好的庫存環(huán)境，確保各種物資、設(shè)備處于良好狀態(tài)。

(2)定期組織盤點核查，做到數(shù)量準確。水利防汛物資儲備管理單位是水利防汛物資企業(yè)儲備的主管部門，要組織定期檢查、專項抽查和年度盤點，確保水利防汛物資在庫實際儲備量與賬目儲備量相符。在每年汛期來臨前，按照水利防汛物資種類、數(shù)量逐一進行核對，結(jié)合年度汛情特點和險情預(yù)判，重點突出汛情應(yīng)急保障可能使用的物資。在日常工作中，可以結(jié)合安全生產(chǎn)等專項檢查，對易丟失、易損壞尤其是露天存放的水利防汛物資進行抽查，有效督促企業(yè)儲備單位加強日常管理。在年度物資需求預(yù)算編制前，要組織水利防汛物資盤點，切實摸清實際掌握底數(shù)，為年度物資儲備工作提供真實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(3)全面掌握商業(yè)資源，做到集中高效。全面了解水利防汛物資市場供應(yīng)情況，建立水利防汛物資生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)絡(luò)體系。在全國范圍內(nèi)，選入生產(chǎn)物資種類齊全，生產(chǎn)物資能力較強的企業(yè)；在行業(yè)范圍內(nèi)，選入品牌領(lǐng)軍企業(yè)和技術(shù)領(lǐng)先企業(yè)；在屬地范圍內(nèi)，選入經(jīng)營發(fā)展勢頭良好，信譽度較高且積極參與公益事業(yè)的企業(yè)。政府水利防汛物資管理部門加強與聯(lián)絡(luò)體系內(nèi)企業(yè)的聯(lián)系，關(guān)注重大事項變更，如企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品升級等。同時協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門，做好緊急情況下對水利防汛物資生產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管工作，防止出現(xiàn)物資供求異常波動而嚴重影響緊急救援效率。

2.4 持續(xù)提高水利防汛物資應(yīng)急調(diào)運能力

加快提升防汛物資調(diào)運保障能力和后續(xù)生產(chǎn)供應(yīng)能力，平時突出數(shù)量和質(zhì)量管理，快速啟動應(yīng)急生產(chǎn)，同時依托現(xiàn)代物流運輸建立高效合作機制，確保汛期防汛物資任務(wù)的完成。

(1)注重物資供應(yīng)的質(zhì)量可靠。在確保數(shù)量滿足要求的同時，水利防汛物資儲備管理部門要組織做好質(zhì)量管理工作。針對達到儲存年限或使用年限的物資，提前做好報廢申請工作，按照有關(guān)程序要求組織物資輪換，確保庫存物資均在使用期限內(nèi)。針對出現(xiàn)破損的水利防汛物資，及時清點整理，并快速組織購買補充，確保庫存物資質(zhì)量合格。針對有效期內(nèi)可能出現(xiàn)性能嚴重下降的水利防汛物資，每季度組織一次性能檢測，確保性能穩(wěn)定符合使用要求，同時組織排查導致物資性能嚴重下降的因素，主動做好基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等方面的整改，提升水利防汛物資企業(yè)儲備環(huán)境水平。

(2)注重物資保障的有效保證。汛期水利防汛物資的保障，首先是保證物資的運輸，要確保能從儲備單位送到防汛搶險一線，政府物資管理部門應(yīng)與物流企業(yè)加強溝通協(xié)調(diào)，充分利用其高效保障能力，擬制物資運輸保障方案，確保汛期需要供應(yīng)物資，由責任心強、技術(shù)精湛、經(jīng)驗豐富的駕駛?cè)藛T和性能優(yōu)良的車輛保障運送。其次是保證水利防汛物資的后續(xù)補充，即生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)能力儲備的實物轉(zhuǎn)化，重點突出“新技術(shù)、新材料、新設(shè)備”類物資的應(yīng)急生產(chǎn)，兼顧考慮企業(yè)所在位置，科學謀劃物資供應(yīng)布局，政府水利防汛物資管理部門應(yīng)與多個生產(chǎn)企業(yè)簽訂行政合同，落實有關(guān)行政強制措施，同時采取財政補貼、貼息貸款及稅收優(yōu)惠等政策，提高企業(yè)合作積極性，但若企業(yè)因非不可抗因素未履行合同，則依法追究責任。

(3)注重保障能力的常態(tài)保持。組織模擬防汛緊急時刻水利防汛物資調(diào)運演練，確保水利防汛物資在緊急情況下調(diào)得出、趕得到、用得上、能見效。方式上，采取臨機下達指令。

要求儲備、管理和運輸單位做好緊急情況下的協(xié)調(diào)配合，有效提高汛情期間調(diào)運實戰(zhàn)能力，全面鍛煉水利防汛物資應(yīng)急調(diào)運隊伍。內(nèi)容上，重點調(diào)運應(yīng)用可能性大、操作性強的水利防汛物資，如汽油發(fā)電機、土工布卷、沖鋒舟和操舟機等。環(huán)節(jié)上，突出聯(lián)系運輸車輛、裝車、出庫、運送等工作，核定從水利防汛物資調(diào)令發(fā)出到物資裝車完畢的可靠用時，驗證物資調(diào)運最佳運輸路線，全面檢驗應(yīng)急調(diào)運預(yù)案是否可靠可行。

3 結(jié) 語

水利防汛物資多元化儲備，是當前及今后水利防汛物資儲備的主要方式。本文從如何確保水利防汛物資應(yīng)急救災(zāi)保障到位的角度，深入分析水利防汛物資多元化儲備體系發(fā)展方向，并提出強化政府水利防汛物資儲備單位主導地位，著力改進提高水利防汛物資儲備管理水平的策略，可為各級水利防汛物資儲備單位提供借鑒。