公丕祥

在新中國成立以來首次召開的中央全面依法治國工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡述了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想的核心要義，精辟地提煉概括為“十一個(gè)堅(jiān)持”，其中第一個(gè)堅(jiān)持就是“堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國的根本保證”。這一重要論述深刻揭示了中國特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征，為全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治中國指明了政治方向。習(xí)近平法治思想最鮮明的特點(diǎn)，就是在堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)這一關(guān)乎全面依法治國的根本問題上樹立自信、保持定力，旗幟鮮明地“向全社會(huì)釋放正確而明確的信號(hào)，指明全面推進(jìn)依法治國的正確方向，統(tǒng)一全黨全國各族人民認(rèn)識(shí)和行動(dòng)”。

黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題

文明社會(huì)的國家與法律發(fā)展史充分表明，國家與法律從來就具有鮮明的政治屬性。在現(xiàn)代社會(huì)，一定的法治制度本質(zhì)上體現(xiàn)了掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)意志的法權(quán)要求，超越政治的法治不過是海市蜃樓式的幻想，是根本不存在的。習(xí)近平總書記深刻指出：“法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治。西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭論只是政治爭論的延伸。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種政治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！碑?dāng)代中國法治發(fā)展的政治性質(zhì)反映在諸多方面，歸根到底在于堅(jiān)定不移地始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。這是中國特色社會(huì)主義法治最本質(zhì)的特征。

在當(dāng)代中國，“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映”。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，在整個(gè)國家和社會(huì)生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，是國家制度和國家治理體系的關(guān)鍵和根本。在法治建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面自覺地堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義法治事業(yè)的最大政治優(yōu)勢所在，是法治中國建設(shè)開拓前進(jìn)的根本政治保證。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨這一堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，是中華民族的命運(yùn)所系”，“中國特色社會(huì)主義有很多特點(diǎn)，但最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，“一定要認(rèn)清，中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色”。在法治建設(shè)領(lǐng)域，正確認(rèn)識(shí)和處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系問題，這是事關(guān)全面依法治國的根本性質(zhì)和政治方向的重大問題，是堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路的核心要求。習(xí)近平總書記指出，“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。全面依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力”，“全面推進(jìn)依法治國，方向要正確，政治保證要堅(jiān)強(qiáng)”，“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”，“全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平”。只有始終堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，才能從根本上保證國家和社會(huì)生活法治化進(jìn)程的順利推進(jìn)。我國憲法以國家根本大法的形式，反映了黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革所取得的成果，明確了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，明確將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”載入現(xiàn)行憲法總綱第一條之中，使之成為不可動(dòng)搖的憲法原則。

因此，在當(dāng)代中國，黨和法治、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“我們必須牢記，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別。離開了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義法治體系、社會(huì)主義法治國家就建不起來。我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國，絕不是要虛化、弱化甚至動(dòng)搖、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位、改善黨的執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政能力，保證黨和國家長治久安”，“對(duì)這一點(diǎn)，要理直氣壯講、大張旗鼓講。要向干部群眾講清楚我國社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征，做到正本清源、以正視聽”。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)

新中國成立70多年來，特別是改革開放40多年來，伴隨著中國社會(huì)大變革的歷史進(jìn)程，當(dāng)代中國法治建設(shè)走過了一個(gè)不平凡的歷程，取得了歷史性的重大進(jìn)展，凝結(jié)著彌足珍貴的法治發(fā)展的中國經(jīng)驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨對(duì)法治建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，無疑是當(dāng)代中國法治發(fā)展的一條至為重要的基本經(jīng)驗(yàn)。誠如習(xí)近平總書記指出的，“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治道路的核心要義，是當(dāng)代中國法治發(fā)展的根本政治保證。在當(dāng)代中國法治發(fā)展的進(jìn)程中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨始終總攬法治建設(shè)的全局并主導(dǎo)著這場法治革命的運(yùn)動(dòng)方向。黨的十一屆三中全會(huì)把加強(qiáng)社會(huì)主義法制、實(shí)現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變的歷史性任務(wù)突出地提到全黨全國人民面前，強(qiáng)調(diào)“為了保證人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。十一屆三中全會(huì)所確立的我國法治建設(shè)的指導(dǎo)方針，有力地促進(jìn)了當(dāng)代中國法治發(fā)展的歷史進(jìn)程。1979年9月，黨中央第一次鮮明提出“實(shí)行社會(huì)主義法治”，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)保證司法機(jī)關(guān)行使憲法和法律規(guī)定的職權(quán)。這對(duì)于我們黨探索新時(shí)期對(duì)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的新思路新機(jī)制產(chǎn)生了重要影響。在十一屆三中全會(huì)精神的指引下，當(dāng)代中國法治建設(shè)大踏步地向前推進(jìn)。黨的十五大第一次鄭重提出實(shí)行依法治國基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。黨的十六大鮮明提出依法執(zhí)政的重大命題;十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，系統(tǒng)闡述了中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的基本內(nèi)容和要求，指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式?！币婪▓?zhí)政這個(gè)全新的執(zhí)政理念的提出，充分反映了新的歷史條件對(duì)黨的執(zhí)政能力的新要求，是加強(qiáng)和鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、推進(jìn)依法治國進(jìn)程的一個(gè)重大舉措。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從確保黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，高度重視新的時(shí)代條件下法治建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以前所未有的力度加強(qiáng)對(duì)全面依法治國的戰(zhàn)略謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們黨歷來重視法治建設(shè)。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局予以有力推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)專門進(jìn)行研究，作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定。黨的十九大召開后，黨中央組建中央全面依法治國委員會(huì)，從全局和戰(zhàn)略高度對(duì)全面依法治國又作出一系列重大決策部署，推動(dòng)我國社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，全面依法治國實(shí)踐取得重大進(jìn)展?！?/p>

回眸新中國成立70多年來法治建設(shè)的歷史行程，我們可以清晰地看到，當(dāng)代中國法治建設(shè)所走過的道路，充分表明中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是法治建設(shè)得以順利推進(jìn)并取得重大進(jìn)展的根本保障，集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)法治建設(shè)堅(jiān)持不懈的高度重視和執(zhí)著努力，深刻反映了當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人對(duì)堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路、全面推進(jìn)依法治國有了更加清醒的理性自覺和更為透徹的科學(xué)把握。因此，習(xí)近平總書記精辟指出：“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興;處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。黨的十八屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，‘黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。這一論斷抓住了黨和法關(guān)系的要害?！?/p>

加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)

在新的歷史條件下，全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，對(duì)加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)提出了新的更高的要求?！包h的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”。這就是必然要求中國共產(chǎn)黨及其各級(jí)黨組織必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，健全完善黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，著力提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力。誠如習(xí)近平總書記指出的，“要改善黨對(duì)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的能力和水平。黨既要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政，自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，又要發(fā)揮好各級(jí)黨組織和廣大黨員干部在依法治國中的政治核心作用和先鋒模范作用”。

加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，必須落實(shí)到全面依法治國的全過程和各方面。習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空洞的口號(hào)，必須具體體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。”以立法工作為例，必須恪守“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的重大政治原則。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨始終總攬著立法工作的全局，加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依據(jù)憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。在這一重大政治原則的指導(dǎo)下，2016年2月，中共中央制定了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的指導(dǎo)思想、主要原則、制度機(jī)制和方式方法等作出了具體規(guī)定，成為新的歷史條件下中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的綱領(lǐng)性文件。

加強(qiáng)和改善黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，必須健全和完善黨對(duì)全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)的體制、制度和機(jī)制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)”。因此，必須“健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保全面依法治國正確方向”。黨的十八大以來，當(dāng)代中國法治建設(shè)的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，就是黨對(duì)全面依法治國的戰(zhàn)略統(tǒng)籌及其組織化程度顯著有效提升，成為法治中國建設(shè)向縱深推進(jìn)的強(qiáng)大動(dòng)力。根據(jù)黨的十九大和十九屆三中全會(huì)的戰(zhàn)略決策，成立以習(xí)近平總書記為主任的中央全面依法治國委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治國工作。在2018年啟動(dòng)的黨和國家機(jī)構(gòu)改革過程中，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委也相應(yīng)成立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)法治工作的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。此外，黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的制度逐步建立，相關(guān)的法治督察工作有力有序展開。法治建設(shè)成效已經(jīng)納入政績考核指標(biāo)體系之中，藉以作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容。誠如習(xí)近平總書記指出的，“這是推進(jìn)法治建設(shè)的重要組織保證”。

總之，全面依法治國是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。這對(duì)于運(yùn)用法治思維和法治手段鞏固黨的執(zhí)政地位，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，確保黨和國家長治久安，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（作者系南京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國法治現(xiàn)代化研究院院長）

責(zé)任編輯：蘇勝利