黃顏晨

中國(guó)航空規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司 北京 100120

1 研究背景

城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心節(jié)點(diǎn)，既有地區(qū)性集聚作用，也有對(duì)周邊地區(qū)的輻射與帶動(dòng)作用。在世界級(jí)大城市的帶領(lǐng)下，大中小城市呈現(xiàn)為環(huán)繞分布的狀態(tài)，在較為集中的區(qū)域內(nèi)形成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)與集中的空間，成為地區(qū)乃至國(guó)家發(fā)展的決定性增長(zhǎng)力量。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，已有大量對(duì)于國(guó)際大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的研究與討論。如楊建軍等總結(jié)世界級(jí)城市群的功能體系和組織體系特征，認(rèn)為核心戰(zhàn)略為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)景觀保護(hù)[1]；劉濤等總結(jié)大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展過(guò)程中各階段對(duì)應(yīng)的規(guī)律為城鎮(zhèn)化、功能疏解、軌道交通引領(lǐng)、競(jìng)爭(zhēng)力塑造、宜居環(huán)境建設(shè)等[2]；李濤等以形態(tài)和功能為導(dǎo)向，對(duì)全球城市區(qū)域多中心結(jié)構(gòu)展開(kāi)研究，提出協(xié)同發(fā)展應(yīng)以全球城市為依托，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)、強(qiáng)化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)職能，并以差別化政策帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展[3]；劉亦師對(duì)西方區(qū)域規(guī)劃的思想起源與早期實(shí)踐進(jìn)行梳理總結(jié)，明確英美兩國(guó)發(fā)展路徑中“自上而下”與“自下而上”的區(qū)別[4]。

發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展水平領(lǐng)先于我國(guó)，更早形成大都市地區(qū)狀態(tài)，其發(fā)展理論、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)劃編制、保障措施等內(nèi)容，對(duì)于我國(guó)有著重要的啟示作用。在我國(guó)大力推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的今天，從國(guó)際大都市地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒有效成果，對(duì)于指導(dǎo)京津冀發(fā)展有著重要意義。

2 國(guó)際大都市地區(qū)協(xié)同發(fā)展機(jī)制研究

2.1 國(guó)際大都市地區(qū)發(fā)展概況

紐約、倫敦、東京等世界城市有著全球領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)水平，在經(jīng)歷了城市發(fā)展中的快速城市化、郊區(qū)化、再城市化等階段后，這些城市與周邊地區(qū)已緊密聯(lián)系在一起，形成國(guó)際大都市地區(qū)。它們的相似點(diǎn)在于對(duì)城市發(fā)展要素的強(qiáng)大吸引力，以及由此帶來(lái)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，不論是科學(xué)進(jìn)步、技術(shù)革新，還是產(chǎn)業(yè)升級(jí)，都更有可能在這些區(qū)域出現(xiàn)并轉(zhuǎn)化為新一輪城市發(fā)展的推動(dòng)力。與此同時(shí)，城市管理者在發(fā)展理念、規(guī)劃手段上又各有不同，如紐約地區(qū)的城市管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式，倫敦的政府協(xié)調(diào)模式，東京的城市核心主導(dǎo)模式等[5]。不同的發(fā)展模式對(duì)應(yīng)著不同的發(fā)展背景與城市問(wèn)題，互相對(duì)比下有很高的借鑒價(jià)值。

2.2 美國(guó)紐約：多元主體合作下的區(qū)域規(guī)劃編制

紐約是美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群的核心城市。在歷史上，紐約地區(qū)共進(jìn)行過(guò)四次區(qū)域規(guī)劃，分別應(yīng)對(duì)紐約的核心化快速建設(shè)階段、多中心協(xié)調(diào)發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展階段以及區(qū)域彈性發(fā)展階段。這四次區(qū)域規(guī)劃的發(fā)起者是紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)而非政府，協(xié)會(huì)成員涵蓋市民、專家、領(lǐng)導(dǎo)等，多元主體合作使得規(guī)劃更多涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)活力、區(qū)域環(huán)境等地區(qū)性問(wèn)題。

圖1 美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群(圖片來(lái)源：作者自繪)

高度發(fā)展的紐約依然面臨著就業(yè)壓力、郊區(qū)落后、災(zāi)害威脅等問(wèn)題，因此在第四次區(qū)域規(guī)劃中提出了“經(jīng)濟(jì)、包容性和宜居性”的議題，以區(qū)域轉(zhuǎn)型為發(fā)展重點(diǎn)，以彈性規(guī)劃來(lái)應(yīng)對(duì)潛在危機(jī)，同時(shí)針對(duì)各種問(wèn)題設(shè)立相應(yīng)的小組進(jìn)行專門研究，并十分強(qiáng)調(diào)公眾參與[6]，精細(xì)化的管理與多主體的合作，保證了區(qū)域發(fā)展中各類問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)。

2.3 英國(guó)倫敦：政府宏觀把控下的地區(qū)發(fā)展

從艾伯克隆比的大倫敦規(guī)劃、到倫敦周邊新城建設(shè)、城市反磁力吸引體系的提出，倫敦一直在應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中出現(xiàn)的大城市擁擠、功能疏散、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)等問(wèn)題。與紐約不同的是，英國(guó)政府在倫敦地區(qū)規(guī)劃中一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位，管控內(nèi)容涉及規(guī)劃編制、法律制定、政府投資、新城建設(shè)等方面。面對(duì)核心城市功能的外溢，倫敦給出的對(duì)策有疏散工業(yè)與人口、綠帶建設(shè)控制城市邊界、改造內(nèi)城、發(fā)展衛(wèi)星城等，這些都對(duì)京津冀區(qū)域有一定指導(dǎo)作用。

值得注意的是，2000年后的英國(guó)政府重新鼓勵(lì)大倫敦增長(zhǎng)，而非以往的限制增長(zhǎng)、疏散發(fā)展策略，但增長(zhǎng)的方式是以緊湊型為主，并繼續(xù)加強(qiáng)大倫敦地區(qū)公共交通體系的串聯(lián)。類比來(lái)看，在我們強(qiáng)調(diào)疏解北京非首都功能的時(shí)候，如何保持北京的高效增長(zhǎng)及其與京津冀整體的聯(lián)系，也是需要關(guān)注的問(wèn)題。

圖2 倫敦規(guī)劃歷史演變進(jìn)程(圖片來(lái)源：倫敦大都市區(qū)發(fā)展歷程及規(guī)劃實(shí)踐簡(jiǎn)述)

2.4 日本東京：極核引領(lǐng)下的區(qū)域協(xié)作模式

東京大都市圈是日本最發(fā)達(dá)的區(qū)域，自上世紀(jì)50年代開(kāi)始，日本對(duì)東京都市圈共編制五次規(guī)劃，其中既有第一次規(guī)劃中對(duì)大倫敦規(guī)劃綠帶模式的學(xué)習(xí)，也有第四次規(guī)劃中發(fā)展副中心、分解中心區(qū)的功能的措施。但其始終堅(jiān)持的一點(diǎn)在于對(duì)東京核心地位的加強(qiáng)，東京城市功能的疏解被建議分布在近距離區(qū)域，空間結(jié)構(gòu)上為明顯的環(huán)狀布局，呈現(xiàn)出土地利用與交通整合的高密度、高集中特點(diǎn)。

東京在都市區(qū)中的極核作用可能是世界各大都市區(qū)中最強(qiáng)的，一極多核的城市結(jié)構(gòu)塑造高度復(fù)合的城市綜合體，形成清晰的城市體系。東京都市區(qū)既保證了核心城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又明確了各地區(qū)之間的獨(dú)立性與聯(lián)系性，每十年一次的都市圈規(guī)劃，在方針、目標(biāo)、方法等方面都有著高度的連貫性，保證各區(qū)域之間分工明確、協(xié)作合理。

圖3 東京23區(qū)(圖片來(lái)源：網(wǎng)絡(luò))

圖4 東京都市圈(圖片來(lái)源：網(wǎng)絡(luò))

3 京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展啟示及建議

3.1 京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展概況

自京津冀協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，如何推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)協(xié)同策略始終是規(guī)劃領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注的主題。當(dāng)前的京津冀并不是一個(gè)發(fā)展平衡的區(qū)域。2021年，北京的人均GDP已達(dá)到18.4萬(wàn)元、天津的人均GDP也有11.3萬(wàn)元，而占有廣大區(qū)域與人口的河北省卻只有5.4萬(wàn)元。巨大的經(jīng)濟(jì)差異決定了京津冀在發(fā)展水平上的差距。為落實(shí)協(xié)同發(fā)展理念，需要注重在各項(xiàng)規(guī)劃上對(duì)河北地區(qū)的支持與一定的政策傾斜，尤其應(yīng)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、公服配套、環(huán)境保護(hù)等方面加強(qiáng)工作，不斷提升河北自身能力，真正做到融入京津。

3.2 加強(qiáng)多地政府的高效協(xié)作與規(guī)劃管控

近年來(lái)，京津冀率先在交通、生態(tài)環(huán)境等設(shè)施要素方面開(kāi)展一體化工作，為協(xié)同發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；并進(jìn)一步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)位發(fā)展，形成架構(gòu)完整、層級(jí)合理的整體產(chǎn)業(yè)體系；此外，在體制機(jī)制方面，雄安新區(qū)的設(shè)立是國(guó)家規(guī)劃京津冀城鎮(zhèn)群的重要舉措，這不僅是區(qū)域城市格局的調(diào)整，更是一種城市發(fā)展新模式的創(chuàng)新與探索。

要想使得京津冀城鎮(zhèn)群的發(fā)展符合規(guī)劃預(yù)期，多規(guī)合一的實(shí)施管控體系需要進(jìn)一步的完善與發(fā)揮作用，各類規(guī)劃控制指標(biāo)的制定與落實(shí)需要更加具體化，真正起到管理城市的目的。同時(shí)，考慮到京津與河北省現(xiàn)狀發(fā)展差距較大，在規(guī)劃實(shí)施方面應(yīng)當(dāng)有所差異與側(cè)重，充分發(fā)揮我國(guó)政府調(diào)控與治理的能力，各級(jí)政府高效協(xié)作，使得京津冀發(fā)展有著各自合適的節(jié)奏又能互相呼應(yīng)。

最后，規(guī)劃的運(yùn)行需要有著相應(yīng)的評(píng)估與監(jiān)督體系。無(wú)論是隨機(jī)考察還是定期考核，或是公眾對(duì)于城市發(fā)展的看法與意見(jiàn)，都應(yīng)當(dāng)有著相應(yīng)的途徑進(jìn)行了解。若是在城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展及城市建設(shè)中，出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象，必須及時(shí)處理，確保規(guī)劃的法制性。

3.3 提升核心城市帶動(dòng)作用

當(dāng)前的京津冀協(xié)同發(fā)展，一個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)便是疏解北京非首都功能，這一概念的提出證明國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到北京的快速發(fā)展在人口、規(guī)模、城市承載力等方面出現(xiàn)的問(wèn)題，以及開(kāi)始思考如何實(shí)現(xiàn)北京的輻射帶動(dòng)作用。北京這樣的核心城市在向全球城市邁進(jìn)的過(guò)程中，必然會(huì)疏散一定的功能至周邊區(qū)域，在更大的地域空間上重塑職能布局，從而帶動(dòng)城市間的功能重組，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。因此京津冀應(yīng)當(dāng)圍繞北京在區(qū)域設(shè)施一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏等方面展開(kāi)工作。

雄安新區(qū)的設(shè)立可以看作是京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展的重要舉措之一，它和英國(guó)的新城建設(shè)有相似之處，又可以和東京都市區(qū)的核心城市規(guī)劃類比，但也有著十分明確的區(qū)別。不同于國(guó)際大都市區(qū)新城模式中城市數(shù)量的增多以及新城相對(duì)的弱勢(shì)，雄安新區(qū)的規(guī)劃是在國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)指示下，集中承載北京非首都功能的地區(qū)，是與北京形成錯(cuò)位發(fā)展而非輔助發(fā)展，相當(dāng)于在制度、定位、空間上發(fā)展出一座新的區(qū)域核心城市，以輻射更為廣闊的區(qū)域。

3.4 構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)群體系

通過(guò)對(duì)國(guó)際大都市的研究，再結(jié)合我國(guó)關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃與相關(guān)文件，可以對(duì)京津冀城鎮(zhèn)群發(fā)展動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行簡(jiǎn)單探討。首先需要明確的是，京津冀城鎮(zhèn)群是以北京為核心，通過(guò)其輻射與聯(lián)動(dòng)作用，形成層級(jí)合理的城鎮(zhèn)體系。主要內(nèi)容在于北京及周邊地區(qū)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)與建設(shè)、京津冀空間格局劃分等。京津冀“一核三軸四區(qū)多節(jié)點(diǎn)”的結(jié)構(gòu)已初具規(guī)模，再通過(guò)交通等要素進(jìn)行串聯(lián)，為京津冀協(xié)同發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

要想形成京津冀一體化城鎮(zhèn)群空間體系，在當(dāng)前的發(fā)展水平條件下，必須充分發(fā)揮北京的核心引領(lǐng)作用，同時(shí)以雄安新區(qū)、北京副中心、天津、石家莊等城市為重要推動(dòng)力，結(jié)合節(jié)點(diǎn)城市帶動(dòng)區(qū)域共同發(fā)展。城鎮(zhèn)群的協(xié)同發(fā)展，在于生態(tài)共同保護(hù)、產(chǎn)業(yè)的合理分布、基礎(chǔ)設(shè)施均等化等內(nèi)容，這就需要各級(jí)政府在規(guī)劃與建設(shè)中加強(qiáng)合作、積極對(duì)接，明確自身的定位與職責(zé)。

4 結(jié)論

通過(guò)對(duì)紐約、倫敦、東京等較為成熟的國(guó)際大都市協(xié)同發(fā)展進(jìn)行研究，可見(jiàn)從區(qū)域城市群角度出發(fā)，需要解決的核心問(wèn)題有兩個(gè)。一是核心城市的定位升級(jí)與功能疏解，形成強(qiáng)大的城市競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力；二是構(gòu)建起合理的城市等級(jí)體系，重構(gòu)區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，在更大空間范圍內(nèi)組織參與全球競(jìng)爭(zhēng)的主體。而在具體的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，鑒于我國(guó)國(guó)情與過(guò)往規(guī)劃模式，可在頂層設(shè)計(jì)階段以自上而下模式為主，高標(biāo)準(zhǔn)研究發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)與定位等。而在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等具體要素的發(fā)展上，可有效結(jié)合自下而上模式，充分吸納區(qū)域各城市發(fā)展需求，為實(shí)現(xiàn)各地政府間的高效合作奠定基礎(chǔ)。