方旖旎

（廣州城建職業(yè)學院，廣東 廣州 510900）

0 引言

改革開放以來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，導致資源消耗過大，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，成為影響我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題。在生態(tài)文明建設的大背景下，未來城市規(guī)劃不再是增量規(guī)劃，存量規(guī)劃成為新的議題。目前，我國超大和特大城市已進入存量用地更新的發(fā)展階段。2017年，國務院批復北京城市總體規(guī)劃與上海市城市總體規(guī)劃，均要求堅持規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長。與此同時，城市更新成為各城市挖潛存量用地資源、促進土地集約利用的重要手段。與北京、上海相似，廣州也邁入從依靠新增建設用地向挖潛存量建設用地的轉型期。

目前，廣州亟須深入研究存量用地整備的策略與路徑，這基于兩方面的分析。一方面，城市更新成為廣州城市建設用地的主要來源之一，2018年廣州建設用地規(guī)模為1 890km2，因國家支持，2020年廣州建設用地規(guī)模增加至1 949km2。另外一方面，城市更新在政府土地儲備工作中發(fā)揮的作用有限，存量用地利用可釋放大量土地資源。兩方面分析說明，盡管城市更新成為廣州城市發(fā)展土地供應的重要途徑，但政府在其中能獲得、支配的土地資源不足。按照正在編制的廣州市國土空間總體規(guī)劃，至2035年，全市計劃推進300km2存量用地改造。在此過程中如何更好地發(fā)揮城市更新作用，確保政府掌握充分的土地資源，堅持規(guī)劃統(tǒng)領的作用，值得深入研究和探討，存量用地更新改造是破解土地資源困境的關鍵。

1 廣州市存量用地整備的困境

目前，廣州市存量用地整備存在一定困境，存量用地破碎，城市更新在土地儲備中發(fā)揮的作用有限。廣州市存量用地整備的難點包括政府和相關主體的利益分配、土地管理、片區(qū)統(tǒng)籌3個方面。

1.1 利益分配

1）集體土地征收補償?shù)陀凇叭f”改造補償，村集體土地交儲積極性不高。集體土地征收鼓勵以貨幣補償代替實地補償，集體土地征收鼓勵留用地折算貨幣補償、置換物業(yè)，補償標準由區(qū)位決定，與土地用途無關。除公共建筑外，非住宅房屋不用于復建安置。而在集體土地舊改中，村集體可獲復建安置用地用房及貨幣補償舊村莊改造對村民的集體物業(yè)、集體住宅進行復建安置；提供房屋建筑成本補償、臨遷費等貨幣補償。

2）“三舊”改造的補償標準基于地塊規(guī)劃用途，不同用途地塊的補償差別大。舊廠房征收補償由新規(guī)劃用途決定，由政府收回國有土地上舊廠房，根據(jù)地塊的新規(guī)劃用途計算補償款，缺乏對片區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌考慮，造成“同地不同價”，導致相鄰地塊的補償差價較大。

3）存量土地涉及不同權屬主體，存在多種不同利益訴求，協(xié)商整合難度大，以政府為主導的用地整合模式成本高、推進難。政府主導下的多方協(xié)商談判是整合存量土地的主要路徑。不同類型土地的權屬人需求不一，統(tǒng)籌難度大；國有土地權屬扁平化，居民利益訴求不一，無統(tǒng)一代理主體；舊村莊以村委作為村集體代表，對改造的利益預期日益增加；舊廠房以原使用權人或管理人為協(xié)商主體，舊廠規(guī)模小、布局零散，權屬人訴求各不相同。

1.2 土地管理

1）新建設用地與存量土地適用不同供地政策，難以聯(lián)動開發(fā)。農用地僅能通過政府征收，轉用之后流通，規(guī)劃為國有經(jīng)營性用地的，僅可通過公開出讓取得土地所有權；納入標圖建庫的存量土地，在“三舊”政策路徑下，融資地塊可通過協(xié)議出讓方式供地。

2）“三舊”之間、國有土地與集體土地之間缺乏整合改造的操作路徑。不同類型的土地之間缺乏統(tǒng)籌改造政策，《廣州市城市更新辦法配套文件》就“三舊”分別提出分類改造指引，但缺乏統(tǒng)籌改造指引。存量地區(qū)國有土地、集體土地混雜，地塊不規(guī)則現(xiàn)象普遍。雖然廣東省已提出支持集體和國有建設用地混合改造的政策，但具體路徑仍未明確。

3）現(xiàn)行城市更新政策缺乏對土地交儲（或部分交儲）的具體要求，政策引導不足。城市更新中土地交儲獎勵政策缺位，政府通過城市更新路徑收儲的土地少，廣州2019年以更新方式儲備的土地僅占4.5%。部分城市已出臺轉移容積的有關政策，通過容積率獎勵鼓勵土地交儲，但廣州目前仍無相關政策。

1.3 片區(qū)統(tǒng)籌

當前政府對區(qū)域性設施的征收基本采取分段征收的方式，按設施涉及的土地權屬進行劃分，分別進行獨立征收補償，但未從片區(qū)層面進行土地貢獻的統(tǒng)籌分攤，導致片區(qū)統(tǒng)籌疏離化。

在改造規(guī)劃中，舊村改造項目用地被劃分為復建安置與融資地塊兩部分，默認村民在原權屬地上進行安置。當建筑總量無法滿足城市管控要求時，才可進行異地安置。以舊廠房為主的存量土地單一權屬面積小，分布破碎，難以實現(xiàn)就地安置。

2 案例

日本土地區(qū)劃整理是在城市規(guī)劃的范圍內，改善公共服務設施，提高宅地使用效率，根據(jù)《土地區(qū)畫整理法》，改變土地形狀和性質，新建或變更公共設施的事業(yè)。其目的是將基礎設施建設與居民地塊相結合來推進住區(qū)發(fā)展，在改善公共設施進行土地整備時，在換地處理之前，分配給土地所有者可使用的土地。在項目開始前以被拆遷土地為交換，補償給所有者可供使用且能產生一定效益的土地。由于項目終結需一定時間，將項目中整備好的土地分給土地所有者使用，此時所分配的土地為“假換地”；項目結束后，“假換地”才能正式登記為“換地”。

日本土地區(qū)劃整理工作對我國有很大的啟示，其通過地塊重建，打破土地權屬邊界，在區(qū)域內統(tǒng)籌安排土地用途，保障區(qū)域公共設施建設；明確公共設施用地規(guī)模下限，通過“保留地”模式為基礎設施提供資金保障。綜合多種因素科學確定土地價值，制定動態(tài)收益分配制度，確定地權人、承租人與政府共享土地增值收益。

3 廣州市城市更新背景下的存量用地整備策略

3.1 加強規(guī)劃對接與協(xié)調

目前規(guī)劃編制與實施存在著不足，應加強規(guī)劃前期的協(xié)調與對接，確保在更新單元編制前將數(shù)據(jù)摸查工作前置，確保在更新階段予以落實。在進行規(guī)劃編制時，應以城市更新單元作為存量土地整備的基本單元，實現(xiàn)更新規(guī)劃與土地整理儲備緊密結合。在進行城市更新單元規(guī)劃編制前，先開展公共要素的評估，提前明確在更新單元內需預留控制的公共服務設施、市政設施，明確政府需收儲的土地，以及明確業(yè)主需無償移交的房屋，將評估內容作為編制城市更新單元規(guī)劃的“大要點”。

推行城市密度分區(qū)政策，明確“以樓板面積換土地面積”規(guī)則。按土地區(qū)位、交通可達性、公服設施配套水平、城市設計管控要求等確定城市密度分區(qū)，并制定獎勵容積、轉移容積規(guī)則，為土地儲備、移交準備政策依據(jù)。

3.2 加強政策創(chuàng)新與突破

加強各階段的政策創(chuàng)新有利于推動存量土地整備的順利實施。堅持同地段同權利、同地段同責任導向，多個維度完善城市更新涉及的土地整理、儲備政策。在城市更新單元編制上，實施同地段同權利政策，在同地段土地按現(xiàn)狀面積補償安置，取消按規(guī)劃用途補償安置。同實施地段同責任，建立城市更新單元內公共設施、市政設施、融資用地、移交政府儲備用地與用房（視為稅費）的全業(yè)主共攤機制。

對現(xiàn)行的“三舊”政策進行完善，如從單地塊改造轉向成片連片改造的政策設計，在政策中增加在城市更新單元內收儲土地、獲得公共用房的目標。從權屬線內就地安置轉向更新單元內打破權屬邊界統(tǒng)籌安置的政策。

3.3 改造開發(fā)模式

成片連片的更新改造需多維度要素的空間治理，通過利益統(tǒng)籌促進改造主體、模式、利益全方位協(xié)同，建立成片連片改造機制。在政策上探索突破權屬邊界、改造模式的土地連片開發(fā)模式，完善城鄉(xiāng)土地資源合理配置的實施路徑。提出國有、集體土地聯(lián)動開發(fā)路徑，允許舊村改造整合一定比例的零散國有土地，以平衡改造成本；允許國有土地、政府儲備用地與村集體用地置換，以整合零散土地。明確農用地納入“三舊”改造路徑，允許政府收儲“三地”中的農用地后，協(xié)議出讓給企業(yè)，以實現(xiàn)增存聯(lián)動、規(guī)整用地邊界。統(tǒng)籌區(qū)域內舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造，既為舊城鎮(zhèn)改造提供資金保障，也實現(xiàn)區(qū)域整體品質提升。

4 結語

在存量規(guī)劃背景下，廣州已進入城市更新時代，且在城市更新的實際操作中，存在土地供需無法匹配的問題，造成資源浪費。本文提出相關方法與路徑，以促進未來城市更新與土地儲備形成合力，推動城市高質量發(fā)展。