許金華

（珠海市規(guī)劃設計研究院，廣東 珠海 519000）

1 概述

鄉(xiāng)村風貌是鄉(xiāng)村物質形態(tài)的外部顯現(xiàn)，也是人們對鄉(xiāng)村物質環(huán)境、文化風俗、公眾素質的總體印象[1]。過去我國鄉(xiāng)村地區(qū)經濟增長較緩慢，鄉(xiāng)村保持著穩(wěn)定的人際關系及社會經濟結構，具有較強的“自組織”秩序，使鄉(xiāng)村保持相對穩(wěn)定協(xié)調的鄉(xiāng)土風貌。隨著城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展，農村地區(qū)進入“資本的流動”循環(huán)體系中，鄉(xiāng)村權威關系、農民價值觀和意識形態(tài)均發(fā)生明顯變化，然而農村土地卻因產權不平等的約束而未能真正參與資本獲益，鄉(xiāng)村自身的內在調適機制暫時失靈[2]，加之建房技術的提升和城鎮(zhèn)化發(fā)展對鄉(xiāng)土文化的沖擊，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土風貌受到巨大沖擊，鄉(xiāng)村建設“城市化”現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村違建屢禁不止，農房建設“貪大求洋”，對鄉(xiāng)村景觀風貌造成整體性破壞。

得益于我國在中華人民共和國成立后通過鄉(xiāng)村建設實踐，使鄉(xiāng)村地區(qū)邁入政府主導型的鄉(xiāng)村建設時代[3]。在當前鄉(xiāng)村風貌出現(xiàn)普遍危機時，政府能以行政干預的方式彌補已瓦解的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設約束路徑，并通過制度化、規(guī)范化的管控路徑引導鄉(xiāng)村有序建設，從而刺激形成新的鄉(xiāng)村建設和內生秩序的產生。

2 行政干預的概念及類型

行政干預從經濟學角度是指政府憑借政權力量，通過制定計劃、行政決定、命令、政府政策、部門規(guī)章等方式對經濟運行主體所進行的經濟管理方式[4]。行政干預按照干預手段可分為制度干預、直接操作性干預和政策干預。制度干預按照經濟學家舒爾茨觀點，是對社會、政治及經濟行為制定的一系列行為規(guī)則；直接操作性干預是政府直接向有關活動置入經濟、人力等資源，從而改變當前活動的運行條件和環(huán)境；政策干預是通過制定行政決策和行政行為，明確任務安排、工作方式、具體措施等影響市場、企業(yè)和有關活動的運行態(tài)勢。

3 珠海市鄉(xiāng)村建設風貌的行政干預手段

珠海市作為我國沿海最早實施改革開放的城市之一，快速城鎮(zhèn)化發(fā)展和園區(qū)建設對鄉(xiāng)村發(fā)展帶來巨大沖擊，加之廣東省在全國率先開展土地征用工作，極大刺激鄉(xiāng)村無序建設，在造成土地資源浪費的同時，對傳統(tǒng)風貌的破壞也尤為嚴重?；诖耍楹Ｊ杏?012年全面啟動對鄉(xiāng)村建設活動的干預，并通過不同的干預方式探索一條以政府為主導的鄉(xiāng)村建設風貌提升路徑，在歷經多年的鄉(xiāng)村風貌管控引導下，鄉(xiāng)村風貌得到大幅提升。

3.1 制度干預：構建鄉(xiāng)村建設風貌的全流程管控制度

3.1.1 干預基礎：國家制度對鄉(xiāng)村建設風貌干預的基本邏輯

與鄉(xiāng)村建設相關的國家制度主要包括土地用途管制制度、宅基地分配制度和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度。土地用途管制制度劃定了鄉(xiāng)村建設活動的邊界，并限定鄉(xiāng)村合法的建設活動類型，使鄉(xiāng)村建設活動穩(wěn)定且表現(xiàn)出以村民建房為主的建設活動方式；宅基地分配制度約束了個體建房的空間范疇，控制著鄉(xiāng)村建設的基礎單元和肌理；鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度則通過直接約束建設項目的高度、建筑面積等指標干預鄉(xiāng)村建設風貌的整體秩序?？傮w來看，鄉(xiāng)村地區(qū)基本形成從“土地用途-土地分配-建設活動”的完整干預，形成鄉(xiāng)村地區(qū)建設空間的“地面管控+地上管控”，直接形塑鄉(xiāng)村人居整體環(huán)境和建成風貌。

3.1.2 干預方式：強化對建設主體和建設行為的“地上管控”

珠海市從強化“地上管控”的角度，依托鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度拓展和完善對鄉(xiāng)村風貌管控的內涵。

1）建立鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理的許可依據(jù) 村莊規(guī)劃是開展鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可的依據(jù)。珠海市于2012年啟動全市村莊規(guī)劃全覆蓋工作，在編制內容上十分注重對鄉(xiāng)村風貌特色的提升，通過開展市域和片區(qū)新農村統(tǒng)籌規(guī)劃、新農村建設規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村設計和建房圖集編制，形成從“風貌分區(qū)-分類導引-鄉(xiāng)村設計-個體建房”的完整風貌規(guī)劃指引，為政府、基層和村民進行鄉(xiāng)村建設時提供細節(jié)化的、可實施的具體參考。

2）形成以風貌為主線的全流程鄉(xiāng)村建設管控 在村莊規(guī)劃全覆蓋的基礎上，珠海市通過“疏堵結合”的措施對建設主體的行為流程進行規(guī)范，確保鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度的全面鋪開，并借力許可制度對建設活動內容的干預作用，重點加強對建設風貌的管控，構建從“報建申請-施工建設-竣工驗收”的全流程風貌管控路徑。該管控路徑將農房風貌納入規(guī)劃許可流程中的重要審批內容和施工驗收中的重要監(jiān)管內容，使制度干預成為長期提升珠海市鄉(xiāng)村建設品質的重要傳輸途徑。①在報建申請環(huán)節(jié)進行風貌管控的前期干預，除約束建房范圍、建筑面積、層數(shù)等基本要求外，增加建筑外觀管控的要求，村民可選擇由政府免費提供的多種建筑選型或自行提供設計方案，但自行提供的設計方案需經風格、顏色、材質等要素審核。②在建設施工過程中，通過日常監(jiān)督和現(xiàn)場公示等手段防止建設偏差，并要求采取施工備案方式，由村民委托有資質的施工單位或獲得省認定的農村建筑工匠開展建設，確保建設的質量和品質。③在竣工驗收環(huán)節(jié)，通過核查建設風貌與規(guī)劃許可條件的符合性來再次保證建設風貌的執(zhí)行力度。正是基于這一全流程管控的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度，珠海市的鄉(xiāng)村建設風貌得到有效規(guī)制。

3.2 直接操作性干預：對鄉(xiāng)村整體性和個性化的風貌保護與提升

直接操作性干預是中華人民共和國成立以來對鄉(xiāng)村地區(qū)最常采取的建設引導手段，具有快速見效的特點。珠海市對鄉(xiāng)村建設風貌的直接操作性干預主要分為新農村建設時期和鄉(xiāng)村振興時期。

3.2.1 以新農村建設促進鄉(xiāng)村風貌的整體改善

按照黨的十六屆五中全會提出的“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設要求，珠海市開展了包括特色產業(yè)發(fā)展、環(huán)境宜居提升、民生改善保障、特色文化帶動、社會治理建設、固本強基工程及精神文明建設等“6+1”新農村建設工程。這一時期的新農村建設是以政府公共財政投入為主導的“快速超強干預”，尤其注重建設實施的快速見效，因此，在改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境和景觀風貌的成效較為顯著。

3.2.2 以鄉(xiāng)村振興樣板村建設進行鄉(xiāng)村風貌的個性提升

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，珠海市重新審視鄉(xiāng)村建設的主要問題，正視既有鄉(xiāng)村整體風貌整潔但缺乏特色精品的現(xiàn)實基礎和新農村建設時期“快速超強干預”帶來的模塊化、均質化的風貌問題。圍繞鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)土價值的倡導，珠海市選取了一批具有一定風貌特色基礎的鄉(xiāng)村開展鄉(xiāng)村振興樣板村風貌提升工作。此次工作不再以政府公共財政投入為主導，且政府行政干預的重點前置，主要包括篩選市場建設主體和鄉(xiāng)村設計團隊、制定風貌提升規(guī)劃設計編制要求、嚴格把關EPC規(guī)劃-設計環(huán)節(jié)，開發(fā)建設投入則由具體建設主體承擔。通過采取1個國企捆綁1個鄉(xiāng)村的形式開展鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風貌的精細挖掘，結合鄉(xiāng)村振興產業(yè)項目的同步植入，本輪的建設性干預取得了較為明顯的成效，尤其是市場主體對鄉(xiāng)土資源價值變現(xiàn)的能力，使鄉(xiāng)村風貌的提升不再只是表象式的孤芳自賞，而開始成為可帶來旅游經濟收入的功能性價值認同。

3.3 政策干預：夯實鄉(xiāng)建技術，激勵多方參與

政策干預是制度干預和直接操作性干預在推進過程中的必要保障，珠海市在建立鄉(xiāng)村建設風貌管控制度和開展直接操作性干預中，亦通過制定與鄉(xiāng)村建設主體、鄉(xiāng)村建設活動相關的政策來限制或激勵鄉(xiāng)村建設態(tài)勢。

3.3.1 基層鄉(xiāng)建政策

為順利推進鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作，確保鄉(xiāng)村風貌管控的執(zhí)行效果，珠海市從強化基層專業(yè)技術力量的角度，開展“規(guī)劃師下鄉(xiāng)”和農村建筑工匠管理工作?！耙?guī)劃師下鄉(xiāng)”通過扎根村鎮(zhèn)，開展現(xiàn)場宣傳、技術服務和咨詢、跟蹤重點項目、協(xié)助鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理等工作，建立了政府與村民之間的強勁紐帶，為鄉(xiāng)村規(guī)劃落地、指導和監(jiān)督風貌管控工作發(fā)揮了重要作用。農村建筑工匠則是保障農村建房質量和建房效果的關鍵，珠海市將農村建筑工匠納入管理系統(tǒng)，與鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度進行銜接，要求獲得省認定的農村建筑工匠方可承接村民建房業(yè)務，激勵了鄉(xiāng)村建筑工匠職業(yè)技能提升的訴求，同時通過定期開展培訓考核提升了農村建筑工匠整體的隊伍素質和能力，確保了鄉(xiāng)村風貌管控的執(zhí)行水平。

3.3.2 市場引導政策

從行政干預的起因來看，只有建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，解決農村土地利用效率問題，才能以市場的運行機制和價值風向來激發(fā)鄉(xiāng)土風貌重獲鄉(xiāng)村社會認同，從而從根源破解風貌問題。珠海市在解決農村土地利用效率問題方面，除開展農村集體產權制度改革，探索農村集體建設用地使用權流轉和宅基地制度改革引入市場盤活鄉(xiāng)村建設空間外，還通過開展“點狀供地”等政策解決鄉(xiāng)村振興旅游項目落地和用地成本問題，大幅拓寬了社會資本參與鄉(xiāng)村建設的渠道，激發(fā)了農村建設用地的活力，使得鄉(xiāng)土價值的增值收益得到大幅提升，喚醒了村民對鄉(xiāng)土風貌的自發(fā)認可。

4 珠海市鄉(xiāng)村建設風貌行政干預的影響與啟示

4.1 影響框架

從珠海市鄉(xiāng)村建設風貌的3種干預手段來看，制度干預能有效規(guī)制具體鄉(xiāng)村建設活動，并引導鄉(xiāng)村建設依法依規(guī)開展，奠定鄉(xiāng)村建設長效、穩(wěn)定的行為規(guī)制；直接操作性干預是政府快速發(fā)起、快速見效的鄉(xiāng)村建設事件，能夠彌補制度性干預時效長且難以觸及既有建設風貌問題的局限，對鄉(xiāng)村建設風貌產生整體性、大規(guī)模的影響，形成以政府意志為主導的鄉(xiāng)村建設參照；政策干預是鄉(xiāng)村風貌管控制度推進過程中的補充手段，并可確保建設性干預和保護性干預的有效實施，珠海市特色化的政策干預形成了鄉(xiāng)村的建設激勵，一方面激勵鄉(xiāng)村建設主體多方參與；另一方面提升鄉(xiāng)村建設技術水平，保證了鄉(xiāng)村建設風貌的執(zhí)行效果。

4.2 影響效果

從珠海市鄉(xiāng)村建設風貌干預的目標結果來看，珠海市既形成“長久式”的風貌管控規(guī)則，又循序開展了“間歇式”的風貌建設事件，在多樣的行政干預手段下鄉(xiāng)村建設風貌得到有效改善。全市“兩違”情況自2012年以來實現(xiàn)零增長，報建宗數(shù)年均增長30%，全市145個鄉(xiāng)村被評為省級衛(wèi)生村，并涌現(xiàn)一批具有風貌特色的鄉(xiāng)村振興樣板村。但也要看到，由于鄉(xiāng)村風貌的改善較大程度上依賴政府管控，是一種“家長式”的管理模式，其管理成本較高。雖然通過政策引導在不斷強化基層力量和市場帶動，但鄉(xiāng)土風貌目前仍是政府層面的倡導，而未真正成為村民自發(fā)的首選。

5 結語

行政干預對于傳統(tǒng)“自組織”的鄉(xiāng)土社會而言，是一種強制性甚至具有沖突性的外在推動，尤其是針對風貌這一極具自發(fā)性和主觀性的價值判斷而言，但在缺乏鄉(xiāng)村“能人”、社會精英帶動的鄉(xiāng)村建設進程中，鄉(xiāng)土風貌的功能性價值和約束性路徑均已切斷，對鄉(xiāng)村建設風貌開展全面干預，可視為是對鄉(xiāng)村“自組織”秩序缺失帶來的鄉(xiāng)村建設活動失序的一種補救措施?；蛟S未來在市場參與的影響下和鄉(xiāng)賢精英的帶動下，鄉(xiāng)村社會會產生新的組織秩序重新自發(fā)約束鄉(xiāng)村建設風貌，而彼時行政干預對鄉(xiāng)村風貌的影響作用也將由全面干預轉為有限引導，并在管控內容上會逐漸弱化和彈性化[5]。但不論是在當前鄉(xiāng)土風貌喪失的大背景下還是在未來鄉(xiāng)村要素參與自由流動和充分競爭的成熟市場機制下，行政干預作為行為規(guī)制，其具有的規(guī)范性操作、法制性地位對鄉(xiāng)村建設行為和自組織秩序的產生將起到一個良性的引導，亦是十分關鍵且有效的。