魏曉霞，晁增華，陳中華

(1.國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院,北京 100714；2.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；3.云南省林業(yè)和草原科學(xué)院，云南 昆明 650201)

1 世界自然遺產(chǎn)地

1.1 世界自然遺產(chǎn)地現(xiàn)狀

1972年聯(lián)合國教科文組織通過《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《遺產(chǎn)公約》)，采取國際社會集體性的行動，將具有世界意義的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)，以及具有重要保護價值的動物和植物生境區(qū)，作為全人類世界遺產(chǎn)的一部分加以保護。這類自然生態(tài)系統(tǒng)的精華，其損害或消失將與文化遺產(chǎn)一樣會成為全人類的遺產(chǎn)損失，《遺產(chǎn)公約》的制訂雖然不能代替遺產(chǎn)所有國家采取的行動，但為遺產(chǎn)突出的普遍價值評估、保護和可持續(xù)利用技術(shù)支持給予了幫助。載至2019年7月第43屆世界遺產(chǎn)大會結(jié)束，全世界共有1 121項世界遺產(chǎn)，分布在167個締約國，其中文化遺產(chǎn)869項，自然遺產(chǎn)213項，文化和自然雙遺產(chǎn)39項。《世界遺產(chǎn)名錄》中，跨國世界遺產(chǎn)39項，瀕危世界遺產(chǎn)53項，已除名的2項[1]。

1.2 中國世界自然遺產(chǎn)地價值

我國于1985年11月加入《遺產(chǎn)公約》，1986年啟動世界遺產(chǎn)申報工作，1987年第一批共6項世界遺產(chǎn)獲得批準。截至2019年7月，《世界遺產(chǎn)名錄》收錄的我國世界遺產(chǎn)達55項，其中文化遺產(chǎn)37項，自然遺產(chǎn)14項，文化和自然雙遺產(chǎn)4項，總面積6.8×104km2，世界遺產(chǎn)總數(shù)、自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)數(shù)量均居世界第一[1]。我國大多數(shù)自然遺產(chǎn)、自然和文化雙遺產(chǎn)突出的普遍價值符合《遺產(chǎn)公約》規(guī)定的多項評估標準，是人類珍貴的遺產(chǎn)。例如：云南的三江并流世界自然遺產(chǎn)地符合自然遺產(chǎn)4項標準N(vii)(viii)(ix)(x)，武夷山符合自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)各2項標準N(vii)(x)C(iii)(vi)(N代表自然遺產(chǎn)；C代表文化遺產(chǎn)；NC代表混合遺產(chǎn))[1]。

1.3 中國世界自然遺產(chǎn)與自然保護地的關(guān)系

在我國，世界自然遺產(chǎn)地均按相關(guān)的保護地進行管理，但保護地并不一定能夠列入世界自然遺產(chǎn)或者文化遺產(chǎn)名錄。四川省是列入自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)名錄數(shù)量最多的省份(3個N，1個NC)，云南省位居第二(3個N)。自然遺產(chǎn)價值具有全球意義，而保護地的價值包括了全球、國家、區(qū)域，或者社區(qū)價值，范圍更廣。在管理措施方面，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)按照《遺產(chǎn)公約》賦予的職責(zé)，承擔世界自然遺產(chǎn)的遴選、評估，各國政府在履行《遺產(chǎn)公約》義務(wù)的基礎(chǔ)上，按照本國法律、法規(guī)對遴選出的世界自然遺產(chǎn)地進行保護和可持續(xù)利用管理，同時，其保護策略符合世界遺產(chǎn)委員會秘書處關(guān)于遺產(chǎn)保護的相關(guān)條款規(guī)定；保護地則是各個主權(quán)國家根據(jù)本國地理、景觀和資源的保護、科學(xué)價值依法劃建，并由政府分類實施管理的法定區(qū)域。保護地的概念是由世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)根據(jù)世界各國對依法劃建的各類保護區(qū)域管理嚴格程度、管理措施進行分類，指導(dǎo)各類保護地發(fā)展的標準。在我國，世界自然遺產(chǎn)、文化和自然混合遺產(chǎn)均已依照國內(nèi)法規(guī)劃建為國家公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等，按照國內(nèi)法律、法規(guī)進行管理，同時世界自然遺產(chǎn)地理念，各國對自然遺產(chǎn)管理的經(jīng)驗對我國保護地管理有著很好的借鑒意義。

2 我國的自然保護地

自然保護地在我國是指由政府批準建立，并依法管理的各類自然保護區(qū)域的總稱，包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園，以及正在開展體制試點建設(shè)的國家公園，這些區(qū)域是當前我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、最精華的組成部分，承載著生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)，以及弘揚生態(tài)文化的重任。我國的自然保護地體系建設(shè)始于20世紀50年代，1957年建立第一批自然保護區(qū)。改革開放后，自然保護區(qū)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，同時其他保護地也相繼開始建立，先后出臺了《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園《管理辦法》。黨的十八屆三中全會提出建立國家公園，黨的十九大提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，這一重大改革，不僅是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，實行生態(tài)文明體制改革的重大舉措，而且也是我國保護地管理進入新時代的重要標志。2015年9月出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》[2]，2017年以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》[3-4]，自2019年起，中國第一批國家公園正式掛牌。

截止2019年10月，我國共建立各級各類自然保護地1.18×104處，占國土陸域面積的18%，領(lǐng)海面積的4.6%。其中，國家公園體制試點10處，國家級自然保護區(qū)474處，國家級風(fēng)景名勝區(qū)244處，國家森林公園897處，國家地質(zhì)公園270處，國家海洋公園48處，國家濕地公園898處[5]。目前，我國自然保護地破碎化、島嶼化仍比較嚴重，特別是在南方的集體林區(qū)和林農(nóng)交錯的區(qū)域，各類保護地范圍內(nèi)的基本建設(shè)，避讓集體林地、土地和村莊，往往造成保護地生態(tài)系統(tǒng)不完整，野生動物棲息地的連通性和遷徙通道功能不能有效發(fā)揮。為了保護的完整性將集體土地和傳統(tǒng)社區(qū)納入保護地管理，資源保護與社區(qū)發(fā)展的長期共存關(guān)系又一直沒有得到很好的處理，生存和利益驅(qū)使雙重壓力使社區(qū)生計與保護的矛盾屢屢發(fā)生。

保護地資源的可持續(xù)利用出路沒有得到很好解決。我國的自然保護地分布區(qū)域比較復(fù)雜，大多數(shù)位于經(jīng)濟相對落后的邊遠山區(qū)，受氣候、海拔等自然因子和交通、區(qū)位等條件制約，以及歷史原因，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，普遍存在缺技術(shù)、缺資金、缺理念的“三缺”狀況，生活在保護地區(qū)域內(nèi)或周邊的社區(qū)村民，相對貧困。分布在經(jīng)濟條件相對較好地區(qū)的保護地，承擔著經(jīng)濟社會的發(fā)展壓力，保護與發(fā)展矛盾突出。片面追求保護或單一發(fā)展都難以實現(xiàn)保護地的有效保護，如何實現(xiàn)各類保護地的可持續(xù)發(fā)展，我國還有在政策制定和科學(xué)研究方面付出更多的努力。

科學(xué)研究沒有得到應(yīng)有的重視。自然保護地是天然的實驗室、良好的博物館、適宜的科學(xué)和文化知識普及場所，保護地的生態(tài)服務(wù)價值、生物物理過程情況、景觀價值、地質(zhì)地貌、傳統(tǒng)生態(tài)文化、碳中和、經(jīng)濟功能需要長期系統(tǒng)的研究，然而由于保護投入過低、保護機制不靈活、研究理念滯后，保護地的科學(xué)研究成了制約保護地管理提質(zhì)的瓶頸，與保護地直接相關(guān)和間接相關(guān)的人無所適從。自然保護地的實驗室、博物館、科普場地的作用并沒有發(fā)揮得很好。

3 世界自然遺產(chǎn)地與我國的保護地對比分析

世界自然遺產(chǎn)地是我國自然保護地的組成部分，自然保護地存在的這些問題也是我國世界自然遺產(chǎn)地需要解決的矛盾。世界自然遺產(chǎn)的評估、保護和管理策略已經(jīng)給出一些答案，通過對比分析世界自然遺產(chǎn)地和自然保護地的相同和不同點，結(jié)合中國實際，探索一條適合中國的自然保護地可持續(xù)發(fā)展路徑，用好世界遺產(chǎn)的先進管理思想、方法和技術(shù)，履行好《遺產(chǎn)公約》。

3.1 均受到高度關(guān)注

當前，世界自然遺產(chǎn)地、中國乃至全球的自然保護地面臨的總體形勢都十分嚴峻。它們均受到人類活動、氣候變化的干擾挑戰(zhàn)，野生動植物棲息地退化和破碎化、生物多樣性不斷喪失、物種滅絕、環(huán)境污染、極端氣候頻繁發(fā)生等生態(tài)和環(huán)境危機愈發(fā)凸顯。在2019年5月《生物多樣性公約》秘書處發(fā)布的《全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估報告》中指出，現(xiàn)在全球約有100×104種動植物物種面臨滅絕的威脅，3/4的地球環(huán)境和約66%的海洋環(huán)境受到人類活動的影響而顯著改變[6]。

世界自然遺產(chǎn)是一個國家或地區(qū)自然資源價值的頂級品牌，具有最高的權(quán)威性，得到全世界的廣泛認同。我國是名副其實的世界遺產(chǎn)大國，自然遺產(chǎn)保護是我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系中的重中之重，國內(nèi)國際社會廣泛關(guān)注。中國的自然保護地所承載的生態(tài)安全、物種安全事關(guān)千秋萬代，是人類文明可持續(xù)發(fā)展的底線，也是建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的基石。中國的自然保護地，可強化對不同類型生態(tài)系統(tǒng)的保護，在生物多樣性保護、維持生態(tài)平衡等方面均有著不可忽視的作用[7]。中國的自然保護地景觀壯美，文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)相得益彰，是全國各族人民引以為豪的珍寶。

3.2 產(chǎn)生的背景不同

《遺產(chǎn)公約》所傳遞的根本思想是守護全人類的共同遺產(chǎn)。但縱觀該公約形成的歷史，其框架、主體內(nèi)容和機制設(shè)計，是二戰(zhàn)后各利益攸關(guān)的政治博弈和爭取國際話語權(quán)的產(chǎn)物[8]?！哆z產(chǎn)公約》也有不斷完善過程，在這個過程因各個國家的認同有區(qū)別，不太容易在技術(shù)共享、保護和可持續(xù)利用方式方面達成一致意見。

我國自然保護地體系建設(shè)的背景是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進人與自然和諧的重要方式。在全國資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化，全民所有制自然資源產(chǎn)權(quán)所有者職責(zé)不到位，保護地“碎片化”“孤島化”、多頭管理等形勢下，在我國人民尊重自然的傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，建立以國家公園為主體的自然保護地體系成為建設(shè)美麗中國的客觀需求和內(nèi)在需要。

3.3 目標任務(wù)各有側(cè)重

《遺產(chǎn)公約》的主要目標和任務(wù)是辨識、確認、保護和管理具有突出普遍價值的對全人類具有重大意義的各類世界遺產(chǎn)；為了當代以及子孫后代的共同福祉，通過國際公約將對這些遺產(chǎn)的保護，確定為各成員國的國家責(zé)任和國際社會的共同使命[6]。

我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)是以生態(tài)保護管理體制機制創(chuàng)新為突破口，實現(xiàn)國家公園等保護地國家所有、全民共享、世代傳承的目標。2012年以來，生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義總體布局，綠色發(fā)展已經(jīng)成為中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的新路徑?！敖⒁試夜珗@為主體的自然保護地體系”上升為國家意志，成為“堅持人與自然和諧共生”的基本方略和建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略目標，并通過機構(gòu)改革實現(xiàn)國家林業(yè)和草原局對自然保護地的統(tǒng)一管理，在已有建設(shè)成果的基礎(chǔ)上逐步建立起以國家公園為主體的自然保護地體系。

3.4 內(nèi)涵和保護嚴格程度不同

國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)作為聯(lián)合國教科文組織自然和雙遺產(chǎn)保護的主要科技支撐單位，2008年發(fā)布保護地分類標準，將保護地管理的嚴格程度分為六類，依次為嚴格的自然保護區(qū)(包括荒野地區(qū))、國家公園、自然歷史遺跡或地貌保護區(qū)、物種和棲息地管理區(qū)、陸地景觀或海洋景觀保護區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)等。IUCN分類中國家公園的主要特征是大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)，設(shè)立的目的是為了保護大范圍的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，并提出鼓勵對世界自然遺產(chǎn)地突出的普遍價值、完整性、真實性不會造成負面影響的可持續(xù)利用，鼓勵各利益相關(guān)方積極參與保護。

按照《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，國家公園的定位是“自然保護地中最重要的類型”并“實行最嚴格的保護”，從目前國家的政策設(shè)置來看，國家公園是我國自然保護地體系中按生態(tài)價值和保護強度最高的一個等級，依次為國家公園，自然保護區(qū)和自然公園(包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、草原公園)。IUCN的分類指南將國家公園的保護嚴格程度列在第二個層級，我國的世界自然遺產(chǎn)中，有一部分區(qū)域已作為國家公園正在開展體制試點，即將成為國家公園，有的區(qū)域已經(jīng)規(guī)劃為國家公園管理區(qū)，比如：三江并流、大熊貓、武夷山、神龍架等自然遺產(chǎn)地。世界自然遺產(chǎn)地管理措施與我國的自然保護地在保護和可持續(xù)利用方面的管理銜接，完整性保護措施方面的相互借鑒，成為當前和今后一個時期我國保護地管理中不可忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4 啟示和對策

4.1 關(guān)于保護與可持續(xù)利用

世界自然遺產(chǎn)和自然保護地都強調(diào)保護。但已有的實踐表明，不應(yīng)把保護和可持續(xù)利用分割對立，保護第一但不是唯一。當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新時代，經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要[9]?？萍及l(fā)展為高質(zhì)量發(fā)展提供可能，也為自然保護地科學(xué)規(guī)范管理和實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用提供了支撐，植物的選育利用、景觀利用、研究價值體現(xiàn)、生態(tài)補償機制建立等在我國已有很多成功案例?！哆z產(chǎn)公約》指出：世界遺產(chǎn)存在多種現(xiàn)有和潛在的利用方式，其生態(tài)和文化可持續(xù)的利用可能提高所在社區(qū)的生活質(zhì)量[1]。作者認為，生活質(zhì)量應(yīng)當包括精神、物質(zhì)兩個方面，不應(yīng)排斥合理利用，關(guān)鍵是解決好怎么用、用什么、用到什么程度，“綠水青山就是金山銀山”是可以實現(xiàn)的。

4.2 關(guān)于文化在世界自然遺產(chǎn)保護中的運用

世界自然遺產(chǎn)強調(diào)列入遺產(chǎn)名錄區(qū)域的完整性，但同時也提出，由于任何區(qū)域都難以保持天然，而且所有自然區(qū)域都在變動中，包括新建的、傳統(tǒng)的社區(qū)人類活動在自然區(qū)域內(nèi)發(fā)生，如果這些活動具有生態(tài)可持續(xù)性，可以是同自然區(qū)域突出的普遍價值一致。我國的自然保護地，很多區(qū)域是因傳統(tǒng)文化保留下來的，這種保護文化的傳承，會使自然保護地區(qū)域更具有完整性，也會使保護地資源具有可持續(xù)性。因此，自然保護地范圍內(nèi)或周邊社區(qū)，特別是傳統(tǒng)社區(qū)應(yīng)當考慮作為自然保護地的重要組成部分，而不是將社區(qū)與自然保護地簡單割裂，或者將傳統(tǒng)社區(qū)劃出自然保護地管理范圍，造成自然保護地破碎化。

4.3 探索自然保護地緩沖地帶劃建方式

在科學(xué)評估和科學(xué)論證基礎(chǔ)上合理劃建或調(diào)整自然保護地，借鑒世界自然遺產(chǎn)地管理，在自然保護地外圍，或者對區(qū)域范圍內(nèi)的傳統(tǒng)村莊探索建立緩沖區(qū)管理方式。緩沖區(qū)不作為自然保護地的保護范圍，但其范圍劃建和變動均需自然保護地管理機構(gòu)批準。此緩沖區(qū)的功能與現(xiàn)行的自然保護區(qū)緩沖區(qū)功能相反，現(xiàn)在自然保護區(qū)緩沖區(qū)功能與核心區(qū)管理差別極小，制約了自然保護地的發(fā)展。

4.4 建立社區(qū)扶持機制

各級政府和相關(guān)部門應(yīng)當重視自然保護地的社區(qū)扶持，并在項目、資金、技術(shù)方面給予投入。引導(dǎo)自然保護地內(nèi)及周邊社區(qū)轉(zhuǎn)變低效生產(chǎn)方式，固定耕地，提高耕地質(zhì)量，提高單位面積產(chǎn)出品價值；建立社區(qū)參與保護機制，加大吸收社區(qū)力量參與保護的力度；建立利益相關(guān)者參與保護地保護與資源可持續(xù)利用，有序引導(dǎo)社區(qū)開展觀鳥、資源可持續(xù)利用、社區(qū)生態(tài)旅游、聯(lián)合研究、科普教育等活動，協(xié)調(diào)好社區(qū)發(fā)展與自然保護地發(fā)展之間的矛盾。

4.5 建立自然保護地資源利用特許經(jīng)營機制

在國家公園建立特許經(jīng)營機制的基礎(chǔ)上，在自然保護地推動資源利用特許經(jīng)營機制，同時對自然保護地內(nèi)的各類資源利用活動進行評估，分類開展活動。引導(dǎo)社會資本規(guī)范參與自然保護地各類科學(xué)合理的活動，利用管理和經(jīng)營分離方式，建立反哺社區(qū)和資源管理良性循環(huán)管理方式，緩解保護與發(fā)展的矛盾，有序推動自然保護地的有效保護與資源可持續(xù)利用。