中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院 楊文濤｜文、圖

2019 年3 月21 日江蘇響水天嘉宜化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，2019 年4 月25 日河北衡水翡翠華庭發(fā)生施工升降機轎廂墜落重大事故，2019 年5 月16 日上海長寧發(fā)生建筑坍塌事故，2019 年7 月19 日河南三門峽義馬氣化廠發(fā)生重大爆炸事故，2019年9 月28 日長深高速江蘇無錫段發(fā)生特別重大道路交通事故，2019 年12 月2 日遼寧沈陽發(fā)生高層建筑火災(zāi)事故，2019 年12 月3 日浙江海寧龍洲印染有限責(zé)任公司發(fā)生重大污水罐體坍塌事故，2019 年12 月4 日湖南瀏陽碧溪煙花制造有限公司發(fā)生重大爆炸事故，這些事故都發(fā)生在城市區(qū)域。在一年中連續(xù)發(fā)生多起不同類型的重大及以上事故，反映出我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展過程中，城市體量不斷增大，城市已經(jīng)成為一個龐大且復(fù)雜的運行系統(tǒng)，城市安全風(fēng)險不斷集聚，城市安全問題日益凸顯。為此，有必要進(jìn)一步探討城市的應(yīng)急能力建設(shè)問題，從事前、事中、事后系統(tǒng)思考城市可采取的應(yīng)急處突措施，提高城市應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平。

源頭管控

建立城市較大及以上安全風(fēng)險清單

城市應(yīng)根據(jù)《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3 號）、《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》（安委辦〔2016〕11 號）要求，全面開展城市安全風(fēng)險評估和安全風(fēng)險（源）普查辨識建檔工作，掌握城市安全風(fēng)險的狀態(tài)，建立城市安全風(fēng)險清單，明確城市重大和較大安全風(fēng)險清單，并實現(xiàn)安全風(fēng)險清單的實時更新。城市各級人民政府及行業(yè)主管部門對重大和較大安全風(fēng)險采取針對性的管控措施進(jìn)行重點管控。

建立健全應(yīng)急管理法規(guī)制度

除了采取風(fēng)險管控措施外，城市各級人民政府及行業(yè)主管部門還應(yīng)針對這些重大和較大安全風(fēng)險，按照可能發(fā)生的事故類型，制定應(yīng)急管理法規(guī)制度。在應(yīng)急法規(guī)制度中明確城市各級政府、各行業(yè)主管部門的應(yīng)急管理職責(zé)，明確應(yīng)急預(yù)案編制及備案要求，明確應(yīng)急培訓(xùn)演練相關(guān)要求，明確應(yīng)急規(guī)劃或安全規(guī)劃編制要求，明確應(yīng)急物資儲備調(diào)用要求，明確不同層級、不同行業(yè)類型應(yīng)急隊伍建設(shè)要求，明確應(yīng)急值班制度要求，明確事故報告及應(yīng)急救援組織實施、協(xié)同響應(yīng)等相關(guān)要求，同時針對不作為或事故應(yīng)急過程中出現(xiàn)的重大過失明確責(zé)任追究要求。以便在發(fā)生事故時，各級政府及行業(yè)主管部能及時采取處置措施開展應(yīng)急響應(yīng)。

編制應(yīng)急規(guī)劃或安全規(guī)劃

城市應(yīng)制定應(yīng)急管理規(guī)劃，或在安全生產(chǎn)規(guī)劃中明確應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容。規(guī)劃中應(yīng)重點說明規(guī)劃領(lǐng)域、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃目的、規(guī)劃意義；總結(jié)前期發(fā)展成績和存在問題，分析發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)；明確指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)；明確發(fā)展重點和主要任務(wù)，闡述相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的工作重點和實現(xiàn)路徑，主要包括重大工程項目、重大政策和重大改革舉措；明確規(guī)劃實施保障，研究提出財政、金融、土地、人才等各類配套措施和要素保障舉措，健全組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任分工、載體支撐、考核評估等實施機制。

應(yīng)急準(zhǔn)備

明確應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及職責(zé)

城市應(yīng)在專門的應(yīng)急管理法規(guī)制度或總體應(yīng)急預(yù)案中明確各級人民政府、行業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處的應(yīng)急管理職責(zé)。一般情況下，市、區(qū)縣級地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急工作。應(yīng)急工作涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。各級人民政府應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的應(yīng)急工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門履行應(yīng)急工作職責(zé)。

完善應(yīng)急預(yù)案體系

城市應(yīng)急預(yù)案體系包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，涉及市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村及社區(qū)、各級企事業(yè)單位。

市、區(qū)縣級人民政府組織編制并發(fā)布針對突發(fā)事故災(zāi)害的總體應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)實際需要編制現(xiàn)場處置方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)作為基層行政管理單位，可編制涵蓋不同事故災(zāi)害類型的綜合應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案；村委會及社區(qū)委員會應(yīng)在明確村委會及社區(qū)委員會應(yīng)急管理職責(zé)基礎(chǔ)上，編制面臨的事故風(fēng)險現(xiàn)場處置方案。現(xiàn)場處置方案應(yīng)突出可操作性。

企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身事故風(fēng)險特點、企業(yè)規(guī)模和管理需要編制綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案、現(xiàn)場應(yīng)急處置卡。企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案不應(yīng)牽強附會，不需與其他企業(yè)一致，而應(yīng)突出滿足實際的事故風(fēng)險和應(yīng)急管理、應(yīng)急處置需要，突出實施的可操作性。小微企業(yè)只需編制針對事故風(fēng)險的現(xiàn)場處置方案或現(xiàn)場應(yīng)急處置卡即可。

配置應(yīng)急物資及裝備

在發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件等突發(fā)事件的應(yīng)急過程中，必需用到相應(yīng)的應(yīng)急物資和裝備。應(yīng)急物資和裝備一般分為基本生活保障物資、應(yīng)急裝備及配套物資、工程材料與機械加工設(shè)備。應(yīng)急物資及裝備的日常儲備數(shù)量應(yīng)符合相關(guān)儲備標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范要求。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒有要求的，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥鹿蕬?yīng)急響應(yīng)范圍，估算應(yīng)急響應(yīng)所需物資及裝備的儲備數(shù)量，也可適當(dāng)增加儲備數(shù)量。

應(yīng)急物資儲備工作，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則。市、區(qū)縣人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急物資及裝備的采購、儲備、調(diào)用、補給工作。各級發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)制定應(yīng)急物資儲備和調(diào)撥管理辦法，牽頭做好應(yīng)急物資及裝備的儲備工作，建立健全應(yīng)急物資信息系統(tǒng)，根據(jù)需要向相應(yīng)的人民政府提出應(yīng)急物資采購需求。應(yīng)急管理、商務(wù)、住建、醫(yī)療衛(wèi)生、水務(wù)水利、城管、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門做好專業(yè)應(yīng)急物資及裝備的儲備工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)分析轄區(qū)重點風(fēng)險源，預(yù)判突發(fā)事件預(yù)防與處置工作應(yīng)承擔(dān)的應(yīng)急救援任務(wù)，根據(jù)實際需要，適當(dāng)儲備部分通用性救災(zāi)物資。應(yīng)急物資及裝備儲備宜采取實物儲備與協(xié)議儲備相結(jié)合的方式。

建立應(yīng)急救援隊伍及開展培訓(xùn)演練

深圳赤灣某集裝箱箱碼頭有限公司生產(chǎn)現(xiàn)場

城市應(yīng)分層次建立綜合性消防救援隊伍（含消防站）、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍、社會應(yīng)急救援力量以及企業(yè)專兼職應(yīng)急救援隊伍。

建立完善市、區(qū)縣各級綜合性消防救援隊伍，健全綜合性消防救援隊伍統(tǒng)計清單，執(zhí)勤人數(shù)應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)要求，消防車、防護(hù)裝備、消防通信設(shè)施、搶險救援器材和滅火器材等的配備應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)要求。由于綜合性應(yīng)急救援隊伍除承擔(dān)消防工作以外，同時承擔(dān)綜合性應(yīng)急救援任務(wù)，還應(yīng)配備執(zhí)行綜合性應(yīng)急救援任務(wù)相適應(yīng)的應(yīng)急救援物資裝備。

市、區(qū)縣各級行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)各自行業(yè)特點，組建專業(yè)應(yīng)急救援隊伍。一般情況下，專業(yè)應(yīng)急救援隊伍主要包括防汛抗旱隊伍、森林草原消防隊伍、氣象災(zāi)害及地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急隊伍、礦山及危險化學(xué)品應(yīng)急救援隊伍、醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急隊伍、重大動物疫情應(yīng)急隊伍，以及電力、供水、排水、燃?xì)?、供熱、交通、市容環(huán)境等公用事業(yè)保障應(yīng)急隊伍。專業(yè)應(yīng)急救援隊伍主要由相關(guān)單位的專業(yè)技術(shù)人員、民兵預(yù)備役人員以及社會相關(guān)人員組成，并應(yīng)配備適宜的應(yīng)急物資裝備。

市、區(qū)縣各級人民政府應(yīng)鼓勵發(fā)展社會應(yīng)急救援力量，各級行業(yè)主管部門應(yīng)統(tǒng)計本行業(yè)相關(guān)的社會應(yīng)急救援力量，掌握社會應(yīng)急救援力量的應(yīng)急處置能力和物資裝備水平，將社會應(yīng)急力量參與防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急救援工作納入政府購買服務(wù)范圍。

市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)應(yīng)統(tǒng)計本行政區(qū)域內(nèi)各類企業(yè)的專兼職應(yīng)急救援隊伍，了解企業(yè)應(yīng)急救援隊伍的應(yīng)急處置能力和物資裝備水平，將其作為基層防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急救援協(xié)作力量。

市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)以及各級行業(yè)主管部門應(yīng)適時組織開展應(yīng)急培訓(xùn)，確保應(yīng)急人員能夠辨識事故風(fēng)險，組織實施應(yīng)急搶險，正確維護(hù)和使用應(yīng)急物資裝備，掌握應(yīng)急處置中的安全防護(hù)知識；應(yīng)針對重點事故場景以及應(yīng)急預(yù)案開展應(yīng)急演練，強化綜合性消防救援隊伍、專業(yè)應(yīng)急隊伍、社會應(yīng)急救援力量、企業(yè)專兼職應(yīng)急救援隊伍之間的應(yīng)急協(xié)同演練，提高突發(fā)重特大事故災(zāi)害應(yīng)急處置能力。

設(shè)置應(yīng)急避難場所

城市應(yīng)急避難場所按功能分可為中心避難場所、固定避難場所、緊急避難場所3 個類別，分為場地型、建筑型或兩者相結(jié)合的型式。中心避難場所宜選用可容納20 萬人以上的場地，固定避難場所宜選用可容納10 萬～20 萬人的場地，也可利用大型體育館、展覽館、校舍或4 000 平方米以上單建式地下空間。緊急避難場所應(yīng)覆蓋城市所有社區(qū)，宜優(yōu)先選擇社區(qū)花園、社區(qū)廣場、社區(qū)服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，服務(wù)半徑不宜大于50 米，應(yīng)有兩條及以上不同方向的安全通道與外部相通，通道的有效寬度不應(yīng)小于4 米。按照避難人數(shù)為70%的常住人口計算，城市應(yīng)急避難場所人均面積應(yīng)大于1.5 平方米。

完善預(yù)測預(yù)警體系

市、區(qū)縣人民政府、有關(guān)行業(yè)主管部門要整合監(jiān)測信息資源，建立健全突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，綜合分析可能引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警信息。根據(jù)預(yù)測分析結(jié)果，對可能發(fā)生和可以預(yù)警的突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警。預(yù)警級別依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級（嚴(yán)重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。

要及時、準(zhǔn)確地報告突發(fā)事件的有關(guān)情況，并根據(jù)突發(fā)事件的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，發(fā)布、調(diào)整和解除預(yù)警信息。預(yù)警信息報告包括事件的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機關(guān)等。預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進(jìn)行，對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場所和警報盲區(qū)應(yīng)當(dāng)采取有針對性的公告方式。

建立應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺

城市或多或少地面臨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件影響，特別是發(fā)生重特大事故災(zāi)害，須多地區(qū)、多部門、多層級、多人員參與應(yīng)急救援，有必要利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建設(shè)重大風(fēng)險和隱患在線監(jiān)測、超前預(yù)警預(yù)報和災(zāi)害事故高效處置的應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺。該平臺應(yīng)實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測管理風(fēng)險和隱患信息，實現(xiàn)事故災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警及變化發(fā)展情況，實現(xiàn)事故災(zāi)害信息報送，具備監(jiān)管監(jiān)察、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急指揮、輔助決策、政務(wù)管理功能，實現(xiàn)與市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、治安防控、消防、道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、信用管理等多部門（機構(gòu)）之間數(shù)據(jù)共享。

培養(yǎng)市民應(yīng)急意識

開展市民安全知識、應(yīng)急技能水平調(diào)查和需求分析，制定提升市民應(yīng)急意識的培養(yǎng)工作方案。利用廣場、公園、商場、安全體驗場館、機場車站碼頭、地鐵公交航班等公共場所和公共出行工具的相關(guān)電子顯示屏、櫥窗、宣傳欄等宣傳交通、消防、家居、學(xué)校等安全事故應(yīng)急處置方法。各級政府機關(guān)、各類企業(yè)事業(yè)單位、學(xué)校、社區(qū)（村）制定計劃并組織開展交通事故、火災(zāi)事故、地震、自然災(zāi)害、意外傷害等應(yīng)急知識培訓(xùn)和應(yīng)急演練活動，確保市民具有居家生活事故隱患排查能力，掌握撲滅初期火災(zāi)基本技能，掌握疏散逃生技能，掌握意外傷害自救互救技能。

應(yīng)急響應(yīng)

先期處置

街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位應(yīng)對發(fā)生的事故災(zāi)害進(jìn)行先期處置，防止擴大事故災(zāi)害后果。依據(jù)應(yīng)急預(yù)案或現(xiàn)場處置方案，應(yīng)急指揮人員和現(xiàn)場處置人員迅速到位，快速穿戴個體防護(hù)裝備，熟練使用應(yīng)急處置設(shè)施和消防滅火設(shè)施開展先期處置，組織轉(zhuǎn)移事故災(zāi)害現(xiàn)場重要生產(chǎn)生活物資設(shè)備，有序疏散人員至應(yīng)急避難場所并實施避難場所管理，分發(fā)臨時醫(yī)藥用品，開展受傷害人員緊急醫(yī)療救治，開展人員安撫、心理疏導(dǎo)，開展事后恢復(fù)生產(chǎn)生活工作。

礦山、金屬冶煉、建筑施工、道路運輸單位和危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位在事故發(fā)生后，及時啟動本單位應(yīng)急預(yù)案，采取有效措施開展應(yīng)急響應(yīng)，控制事態(tài)發(fā)展。事故所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)積極配合組織開展應(yīng)急響應(yīng)。

應(yīng)急信息報送與發(fā)布

事故災(zāi)害發(fā)生后，事故發(fā)生單位以及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)應(yīng)立即向上級主管單位報告，特殊情況下可越級報告，報告內(nèi)容主要包括時間、地點、信息來源、事故災(zāi)害性質(zhì)、影響范圍、事故災(zāi)害發(fā)展趨勢和已經(jīng)采取的措施等，不得遲報、謊報、瞞報和漏報。應(yīng)急處置過程中，要及時續(xù)報有關(guān)情況。接報單位及人員應(yīng)及時按要求向應(yīng)急指揮部（應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組或應(yīng)急辦）以及相關(guān)單位報告事故信息。

事故發(fā)生單位、社區(qū)以及相關(guān)部門不能隨意對外發(fā)布事故災(zāi)難信息，對出現(xiàn)的謠言和錯誤消息要及時制止。市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)應(yīng)做好輿情監(jiān)測，收集社會及網(wǎng)絡(luò)言論信息。相關(guān)部門應(yīng)及時、準(zhǔn)確、客觀地發(fā)布事故災(zāi)難相關(guān)信息，澄清事故災(zāi)難情況，控制社會影響。一般情況下，事件發(fā)生的第一時間要向社會發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實情況、政府應(yīng)對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事故災(zāi)難處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。

應(yīng)急協(xié)同響應(yīng)

市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)接到事故災(zāi)難報告信息后，應(yīng)立即研判事故災(zāi)難發(fā)展趨勢，組織開展應(yīng)急協(xié)同響應(yīng)。根據(jù)事故災(zāi)難類型，啟動一個或多個專項應(yīng)急預(yù)案，調(diào)配應(yīng)急物資裝備，調(diào)動應(yīng)急、公安、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、水務(wù)水利、交通、住建、市場監(jiān)管、城管、生態(tài)環(huán)境等部門和各類應(yīng)急救援隊伍、相關(guān)專家開展協(xié)同應(yīng)急處置。各部門和各應(yīng)急救援隊伍各施其責(zé)，服從應(yīng)急指揮，迅速開展應(yīng)急救援工作。若事故災(zāi)難無法有效控制，需要進(jìn)一步擴大應(yīng)急響應(yīng)時，應(yīng)立即向上級人民政府或相關(guān)部門報告，請求擴大響應(yīng)。

應(yīng)急終止

后續(xù)風(fēng)險分析

在事故災(zāi)難應(yīng)急處置后期，應(yīng)對應(yīng)急救援中各類措施的實施成效和后期影響開展風(fēng)險分析，判斷這些措施是否對生態(tài)環(huán)境、周邊居民生產(chǎn)生活造成影響，二次事故或衍生事故是否得到遏制，后期是否存在疫情疫病，事故災(zāi)難現(xiàn)場是否存在重大事故隱患，人員是否得到妥善救治和后續(xù)安排，是否具備應(yīng)急終止條件。

事故災(zāi)害調(diào)查評估

市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及地方人民政府派出機關(guān)、事故發(fā)生單位應(yīng)對事故災(zāi)害的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進(jìn)行調(diào)查評估，對應(yīng)急處置成效進(jìn)行總結(jié)，并通過適當(dāng)?shù)男问阶龀鰣蟾?，以便總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，舉一反三，為進(jìn)一步遏制事故發(fā)生和開展應(yīng)急處置提供保障。