林修鳳，劉偉平

（福建農(nóng)林大學 經(jīng)濟學院，福州350002）

現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補償制度在法理上存在嚴重的法律沖突問題。林修鳳等（2013，2016）對這種法律沖突進行了詳細的分析[1-2]，并提出了相應的改革思路[3]。持類似觀點的研究還有很多。曹昌偉（2018）[4]指出，迄今尚未真正建立有效的生態(tài)公益林補償模式與機制，在現(xiàn)有補償標準下，對林地、林木、公益林經(jīng)營者的投入、損失等均未補償，不僅起不到激勵的作用，反而悖反了公平、正義的價值追求；于同申等（2015）[5]指出，現(xiàn)行政策的性質是補助而不是補償。劉明明等（2018）[6]認為，過低的補償標準“不足以彌補林業(yè)自然資源所有者、管護者的付出和林業(yè)自然資源生態(tài)效益提供者和相關利益犧牲者的損失”；周訓芳（2017）[7]認為，“實踐中所謂森林生態(tài)效益補償，實際上主要是通過支付管護工資實施的，不符合法治要求，難以持續(xù)”；張海鵬（2018）[8]呼吁“對于生態(tài)效益補償制度中存在的輕視農(nóng)民利益的問題，應該引起高度重視，并通過政策創(chuàng)新加以改善”。王會（2019）[9]認為，現(xiàn)行的補償政策可以概括為八個字“強制保護、部分補償”；李國志（2019）[10]認為，在補償嚴重不足的情況下，“嚴格限制林木采伐和開發(fā)，導致林農(nóng)收入受損嚴重”；王前進等（2019）[11]認為，30多年的探索“尚未形成促進保護者和受益者互動的體制機制”。在法律沖突沒有被消除以前，地方如何因地制宜完善森林生態(tài)效益補償制度，確實是一個值得研究的問題[12-18]。福建省是全國森林覆蓋率最高的省份，研究福建省對制度的改進，對全國其他省份有相當?shù)慕梃b意義。

1 國家森林生態(tài)效益補償制度及引致的問題

2001年11月，我國正式開始試點森林生態(tài)效益補償制度的工作。財農(nóng)函[2001]7號文規(guī)定，“重點防護林和特種用途林的管護責任主要在地方”，中央財政只對管護投入進行補助，補償標準為75元/hm2·年。至于因公益林區(qū)劃所造成的各種損失，則要求全部由地方政府“自行消化解決”。也就是說，對于國家級公益林，中央財政只負責管護補助，不負責征用補償。這意味著：地方政府不僅要負責地方公益林的管護費用和征用補償，還要負責國家級公益林的征用補償。

地方政府負擔如此之重，肯定存在負擔不起的問題。怎么辦？

多數(shù)省級政府選擇拒絕負擔全部的征用補償。這種拒絕不是明目張膽的，因為地方政府不具有與上級政府討價還價的能力。拒絕的辦法是學習中央政府下推責任的辦法，把征用補償?shù)呢摀偻平o下級市縣政府，而市縣政府實在無力承擔，又沒有更下級的政府可推，只好選擇對不起林農(nóng)，讓林農(nóng)“自行消化”了。如湖南省湘財農(nóng)[2002]2號文規(guī)定，“政府逐級作出書面承諾，自行消化解決”；福建省閩林[2001]策55號文規(guī)定，“地方各級政府要做出承諾，自行消化解決?！边|寧省遼政辦發(fā)[2002]23號文則照抄財農(nóng)函[2001]7號文，根本提都不提征用補償之事。這樣省級政府只負擔省級公益林的管護補助，形成中央政府負責國家級公益林管護補助、省級政府負責省級公益林管護補助的“征用無償、管護有償”局面，征用補償全面落空。一些省份的地方公益林管護補助能達到國家級公益林管護補助的標準（如福建、云南等）。一些省份的地方公益林管護補助標準甚至低于國家級公益林管護補助的標準，比如遼寧省到2009年的時候，省級公益林、天然林的補償標準仍為每年52.5元/hm2（明顯低于國家級公益林的75元）[19]，2010年集體、個人所有的國家級公益林的補償標準提高到150元（國有的國家級公益林的補償仍然為75元）時，遼寧省級公益林、天然林的補償標準也才提高到75元，參見《遼寧省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》（遼財農(nóng)[2010]422號）。

少數(shù)省級政府（如浙江、江蘇、廣東、北京等）選擇部分承擔征用補償。部分承擔的辦法是，對國家級公益林，省級財政在中央財政管護補助的基礎上增加一定的金額后，重新分配，留出損失性補償（即筆者所謂的征用補償）的選項，隨著補償金額的增加，損失性補償?shù)慕痤~也相應增加，希望將來能逐步實現(xiàn)合理的征用補償。對地方公益林，則采用與國家級公益林一致的補償標準。

2 福建省生態(tài)公益林的面積

福建省的森林覆蓋率已經(jīng)連續(xù)40年居全國各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）之首。2000年的森林覆蓋率是60.52%，2010年的森林覆蓋率增長到63.1%，2013年為65.95%，2018年為66.8%。

福建省歷來重視生態(tài)公益林的規(guī)劃。全省生態(tài)公益林占林地的比例：1987年為7.7%，1997為24.6%，2000年為28.5%。2001年2月《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》（閩政[2001]21號）提出的規(guī)劃目標是：規(guī)劃的生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)林地總面積285.23萬hm2，占全省林地面積的30.6%。其中，規(guī)劃集體的生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)面積259.60萬hm2（占全省公益林地的91.02%），規(guī)劃國有的生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)面積25.63萬hm2（占全省公益林地的8.98%）。到2010年，福建省有各類公益林290.84萬hm2（超額完成2001年提出的規(guī)劃目標），其中，按事權分，國家級公益林148.08萬hm2、省級公益林137.90萬hm2、市級公益林1.01萬hm2、縣級公益林3.85萬hm2；按地類分，有林地264.49萬hm2、疏林地3.57萬hm2、灌木林地8.71萬hm2、未成林造林地5.03萬hm2、無林地9.05萬hm2（其中宜林地4.86萬hm2）?？鄢锌h級公益林后，省級以上公益林285.98萬hm2，其中國家級公益林148.08萬hm2（占51.78%）、省級公益林137.90萬hm2（占48.22%），有林地260.21萬hm2（占91.00%）、疏林地3.49萬hm2（占1.22%）、灌木林地8.52萬hm2（占2.98%）、未成林造林地4.91萬hm2（占1.72%）、無林地8.84萬hm2（占3.09%，其中宜林地4.73萬hm2）。近十幾年來，福建省的生態(tài)公益林面積基本保持穩(wěn)定。

3 福建省基本復制中央財政管護補償模式

雖然2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》（閩政[2001]21號）承諾政府要承擔生態(tài)補償?shù)呢熑?，但在后來的實踐中政府并沒有落實“給予生態(tài)公益林所有者或經(jīng)營者生態(tài)補償?shù)呢熑巍薄?/p>

2001年，中央財政開始對國家級公益林的管護進行補助試點，管護補助的標準為75元/hm2·年。福建省有86.67萬hm2的國家級公益林列入管護補助試點，中央財政補助6 500萬元。同時，福建省政府財政拿出5 720萬元，對省級公益林以及未納入中央補助的國家級公益林開展管護補助試點，每年管護補助28.5元/hm2。

按照財農(nóng)函[2001]7號文的要求，福建省政府作為福建省最高的地方政府本應帶頭履行征用補償?shù)呢熑?。遺憾的是，福建省政府將征用補償?shù)呢熑卧獠粍拥厝哭D給市縣政府，市縣政府實在無力承擔征用補償?shù)呢熑危缓米屃洲r(nóng)“自行消化”了，從而造成“征用無償、管護有償”的局面。在試點階段，所有試點省區(qū)都是這么做的，我們不能苛求于福建省政府。

2004年把“公益林管護補助”改稱“森林生態(tài)效益補償”的時候，是一個切實履行全部或者部分征用補償責任的好時機。財農(nóng)[2004]169號文《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》只是簡單地把原來的管護補助每年75元/hm2改稱為補償每年75元/hm2。在總標準沒有增加的情況下，只能作一些文字方面的游戲變化，即給集體或者林農(nóng)個人的就稱作補償費、給國有公益林管理單位的就稱作管護人員費。同一筆錢，因權屬不同而有不同叫法，這在邏輯上是不通的。有幾個?。ㄈ鐝V東、浙江、江蘇）沒有學中央財政的做法，而是把補償標準提高到120元，從而履行了小部分征用補償?shù)呢熑?。北京市甚至把補償標準定在300元。福建省則選擇緊跟中央財政的管護補償模式，對補償標準不予提高，維持75元標準不變，也沒有出臺新的補償基金管理辦法，仍然沿用福建省財政廳、福建省林業(yè)廳閩財農(nóng)[2001]119號文和閩財農(nóng)[2002]20號文，從而把“征用無償、管護有償”的毒基因從管護補助試點階段直接帶到正式補償階段。

2017年《福建省省級以上財政林業(yè)專項資金管理辦法》（閩財農(nóng)[2017]41號）第十一條的所謂“補償補助”仍然是指“管護補助”，只是在總金額不變的情況下，針對不同權屬（國有、集體所有、個人所有）在細分時再作一些說法上的變通。2018年《福建省生態(tài)公益林條例》第四章雖然對資金保障作了一些原則性的規(guī)定，但又約定“具體辦法由省人民政府另行制定”，目前福建省人民政府尚未出臺具體辦法。

4 福建省對森林生態(tài)效益補償制度的改進

4.1 下游補上游的創(chuàng)新

2007年福建省嘗試一種新機制，即下游地區(qū)補償上游地區(qū)?！陡＝ㄊ∪嗣裾P于實施江河下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償?shù)耐ㄖ芬?guī)定，以2005年用水量為依據(jù)，綜合考慮確定各設區(qū)市承擔補償資金額度，共8 590萬元，其中福州2 700萬元、泉州2 000萬元、廈門2 100萬元、莆田460萬元、三明420萬元、漳州300萬元、南平220萬元、龍巖160萬元、寧德230萬元。對全省286.29萬hm2生態(tài)公益林的所有者按照30元/hm2的標準進行補償，下?lián)艿难a償資金為：南平1 452.74萬元、三明1 410.18萬元、龍巖1 285.88萬元、寧德974.48萬元、福州936.56萬元、漳州850.94萬元、泉州762.48萬元、武夷山自然保護區(qū)和國有林場599.12萬元、莆田248.26萬元、廈門69.36萬元。該做法一直延續(xù)至今，維持30元/hm2的標準不變，成為福建省在森林生態(tài)效益補償領域值得宣揚的亮點。

4.2 超前的分級保護

早在2002年4月，福建省就提出對生態(tài)公益林實行分三級保護的辦法，比國家的規(guī)定超前了整整四年八個月?！陡＝ㄊ∩鷳B(tài)公益林管理辦法》（閩林[2002]2號）第十一條把生態(tài)公益林的保護分為三個等級，并對每個等級的范圍進行了規(guī)定；第二十四條分別規(guī)定了三個等級的采伐管理?！陡＝ㄊ∩鷳B(tài)公益林管理辦法》（閩林[2005]1號）第九條對公益林保護的三個等級范圍進一步細化。

2006年12月《國家重點防護林和特種用途林管理辦法（暫行）》第九條才首次對公益林的保護等級進行劃分，分為三個保護等級。2009年9月《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》（林資發(fā)[2009]214號）第九條對三個保護等級的劃定進行了細化。2013年4月《國家級公益林管理辦法》（林資發(fā)[2013]71號）第六條規(guī)定對國家級公益林劃分保護等級，實行分級管理。對比發(fā)現(xiàn)，福建省對生態(tài)公益林實行分級保護的理念是超前的。

2018年頒布的《福建省生態(tài)公益林條例》第二十條繼續(xù)維持分三級保護的做法。

4.3 補償類別的細分

中央財政對補償?shù)念悇e是這樣劃分的：2004年《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（財農(nóng)[2004]169號）第四條把每年的補償基金支出（75元/hm2）分為兩類：補償性支出（67.5元）、公共管護支出（7.5元）。財農(nóng)[2007]7號文第四條把每年的補償基金支出（75元/hm2）分為兩類：管護等支出（71.25元）、公共管護支出（3.75元）。財農(nóng)[2009]381號文第四條把每公頃每年的補償基金支出分為：國有的，補償基金支出（75元/hm2）分為管護補助支出（71.25元/hm2）、公共管護支出（3.75元）；集體和個人所有的，150元補償基金支出分為146.25元管護補助支出、3.75元公共管護支出。

福建省對補償?shù)念悇e作了更進一步的細分。2007年11月《福建省森林生態(tài)效益補償基金管理暫行辦法》（閩財農(nóng)[2007]119號）第四條、第五條補償基金支出（105元/hm2·年）分為補償性支出（71.25元）、公共管護支出（3.75元）、下游對上游的直接補償費（30元）。其中補償性支出（71.25元）依據(jù)權屬不同又有不同的叫法：

①對個人所有的公益林，補償性支出（71.25元）全部給個人，不再細分；

②對集體所有的公益林，補償性支出（71.25元）分為：所有者補償費（50%，由全體村民共享）、直接管護費（35%）、村級集體組織監(jiān)管費（15%）；

③對國有的公益林，補償性支出（71.25元）全部作為管護支出；

④山權屬村集體、林權屬國有的公益林，補償性支出（71.25元）分為林地所有者補償（30%）、國有單位管護支出（70%）；

⑤山權、林權都屬于村集體并由國有單位管理的公益林，補償性支出（71.25元）分為所有者補償費（70%）、國有單位的管護支出（30%）

2010年2月《福建省森林生態(tài)效益補償基金管理暫行辦法》（閩財農(nóng)[2010]33號）第五條把補償基金支出（180元/hm2·年）分為補償性支出（176.25元）、公共管護支出（3.75元）。其中補償性支出（176.25元）扣除森林綜合保險保費支出4.5元后余171.75元，依據(jù)權屬不同又有不同的叫法：

①對個人所有的公益林，補償性支出（171.75元）全部給個人，不再細分。

②對集體所有的公益林，補償性支出（171.75元）分為：所有者補償費（65%，由全體村民共享）、直接管護費（20%）、村級集體組織監(jiān)管費（15%）。

③對國有的公益林，補償性支出（171.75元）全部作為管護支出。

④山權屬村集體、林權屬國有的公益林，補償性支出（171.75元）分為林地所有者補償（30%）、國有單位管護支出（70%）。

⑤山權、林權都屬于村集體并由國有單位管理的公益林，補償性支出（171.75元）分為所有者補償費（70%）、國有單位的管護支出（30%）。

5 對福建省森林生態(tài)效益補償制度的幾點法律評價

5.1 下游補上游是市縣政府履行一部分補償基金籌集職責的好辦法

福建省2007年出臺的下游補上游的補償基金籌集辦法絕對是個好主意，它開創(chuàng)了市縣政府承擔一部分補償基金籌集職責的良性機制。可惜一直停留在2007年的水平上，十二年來未能進一步完善起來。閩財農(nóng)[2007]119號文第六條規(guī)定，“省人民政府實施的江河下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償基金每年30元/hm2，全部作為補償費直接補償給重點公益林所有者。今后，新增的補償基金原則上要作為補償費直接補償給重點公益林所有者?！贝撕?，再也沒有“新增”的機會，因為該機制進入暫時凍結狀態(tài)，再也未能增加補償基金的籌集量。如果當時能堅持按照市縣財政（通過下游補上游機制）每年增加7.5元、省級財政每年增加15元的速度遞增森林生態(tài)效益補償標準（每年共需新增補償基金6 435萬元），加上中央財政于2010年增加的75元、2013年增加的75元，那就可以從2007年的每年105元/hm2遞增到2019年的420元（2019年福建省實際補償標準為330元），那福建省就是森林生態(tài)效益補償?shù)慕^對先進省了。今后可以考慮激活下游補上游機制。

5.2 比國家早四年多提出對公益林的保護分三個等級

對公益林實行分級保護是必需的。福建省能比國家早四年多規(guī)定這個問題，說明福建省林業(yè)廳的管理者還是很有政策水平的。

5.3 對補償類別的細分有一定的現(xiàn)實意義

對補償類別的細分具有現(xiàn)實的指導意義。比如，集體作為所有者拿到集體公益林的補償后，怎樣在集體內(nèi)部（農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織）進行分配就是一個現(xiàn)實的需要解決的問題。再比如，在林地出租的情況下，所有者補償費如何在所有者與承租者之間進行分配也是一個現(xiàn)實的需要解決的問題。不過，同一筆錢，因所有者不同就取不同名稱的做法并不合邏輯，那是中央財政的說法，不必效仿。

5.4 幾點不足

①沒有補償標準的增長機制，補償標準大幅落后于相鄰省份。福建省每公頃每年的補償標準總共就調(diào)整過五次且沒有建立正常增長機制：第一次是2007年，主動從75元增加到105元，凈增加30元；第二次是2010年，被動從105元增加到180元（因中央財政對集體、個人所有的國家級公益林增加補償75元），凈增加75元；第三次是2013年12月，被動從180元增加到255元（因中央財政對集體、個人所有的國家級公益林再增加補償75元），凈增加75元；第四次是2015年，主動從255元增加到285元，凈增加30元；第五次是2016年，主動從285元增加到330元，凈增加45元。而浙江省共十次調(diào)整補償標準，從2004年的120元增加到2017年的600元（2018年、2019年未再調(diào)整）；廣東省共十二次調(diào)整補償標準，從2004年的120元增加到2019年的495元（2019年6月3日確定2020年增加到600元），且自2008年起堅持每年至少增加30元[20]；江西省共六次調(diào)整補償標準，從2004年的75元增加到2018年的322.5元。到2019年福建省的標準僅為330元，遠低于浙江省和廣東省（僅為浙江省標準的55%、廣東省標準的66.7%），略高于經(jīng)濟落后的江西省。

②模仿中央財政管護補償?shù)哪Ｊ剑沟谜饔醚a償落空。實質為“征用無償、管護有償”的中央財政管護補償模式，根本就沒有征用補償?shù)奈恢?，是與一系列的上位法相沖突的，不足效仿。廣東、浙江早在2004年就放棄了那個“征用無償、管護有償”模式，改用“征用有償、管護有償”的模式。江西省也逐步放棄了“征用無償、管護有償”模式。但福建省仍然采用“征用無償、管護有償”模式。

③國有公益林得到了不應得的征用補償（即產(chǎn)權損失補償）。雖然福建省的國有公益林僅占不到一成，數(shù)量不多，讓國有公益林與集體、個人公益林享受一樣的征用補償在操作上有方便之處，但那是邏輯不通的事情。隨著補償金額的提高，不能再把征用補償和管護補償混在一起，應把補償明確區(qū)分為征用補償、管護補償，國有公益林不能領取征用補償，只能領取與集體、個人相同的管護補償。

④福建省林業(yè)局沒有專門的公益林補償管理機構。福建省的重點公益林規(guī)模285.98萬hm2，與浙江省重點公益林的規(guī)模267.92萬hm2相當。與浙江省林業(yè)局有一個專門的處級事業(yè)機構（浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心）來承辦公益林補償事宜不同，福建省迄今沒有專門的機構來承辦公益林補償事宜，一直由森林資源管理總站兼管著。

⑤公益林補償基金管理辦法的位階不符合《福建省森林條例》第八條第二款的規(guī)定。《福建省森林條例》規(guī)定，“公益林管理和補償?shù)木唧w辦法由省人民政府規(guī)定”。換句話說，公益林補償基金管理辦法應該嚴格按照國務院《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的程序制定為地方政府規(guī)章，不能用廳局的規(guī)范性文件來代替。