文_ 李瑞昌

2月25日習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上發(fā)表重要講話指出，我們立足我國國情，把握減貧規(guī)律，出臺(tái)一系列超常規(guī)政策舉措，構(gòu)建了一整套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論。其中東西扶貧協(xié)作、對口支援政策在扶貧工作中發(fā)揮了重要作用，是中國特色減貧經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分。東西扶貧協(xié)作和對口支援是中央要求下的地方政府間的對口行動(dòng)，是中國特色政策行為，凸顯中國制度的優(yōu)勢。

改革開放以來，政府之間開始開展交流合作活動(dòng)。隨著地方發(fā)展水平提高，交流合作的范圍更廣泛，政府間互助關(guān)系也更密切。黨的十八大以來，政府間對口行為發(fā)展的越來越系統(tǒng)，對口合作方式也越來越多樣?？傮w而言，政府間對口行動(dòng)包括：對口支援、對口幫扶和對口合作，即在中央政府主導(dǎo)下，兩個(gè)政府間（行政層級對等或不對等）借助于幫扶支援等方式，實(shí)現(xiàn)各類資源從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)流動(dòng)。一般認(rèn)為，政府間對口行動(dòng)是一方對另外一方的幫助，是一個(gè)單向行為，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，但是激勵(lì)機(jī)制對于政府間對口行動(dòng)有重要價(jià)值。本文通過對現(xiàn)有對口工作實(shí)踐的分析，找出對口行動(dòng)中的激勵(lì)機(jī)制，提出進(jìn)一步完善對口行動(dòng)激勵(lì)機(jī)制的建議。

一、政府間對口行動(dòng)是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的政治任務(wù)

政府間對口行動(dòng)是一個(gè)三方多層次行動(dòng)結(jié)構(gòu)。如果說中央將對口行動(dòng)視為一項(xiàng)公共政策，那么于地方政府而言，對口行動(dòng)則是一項(xiàng)需要長期落實(shí)的制度。對口行動(dòng)實(shí)踐包括三個(gè)層面：一是宏觀層面，包括中央政府、支援方政府和受援方政府三方；二是中觀層面，包括中央政府的職能組成部門、省級政府對口行動(dòng)主管部門、援助部門和受援地方政府；三是微觀層面，包括參與對口援助行動(dòng)的干部及志愿者、受援群眾等。

政府間對口行動(dòng)是中央政府的有意安排，并不是自發(fā)的、隨機(jī)的。中央政府安排政府間的對口行動(dòng)主要有以下兩方面的原因。

一是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略。在“兩個(gè)大局”思想和梯度發(fā)展思路指導(dǎo)下，中央先后制定了一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興等成為新任務(wù)和新戰(zhàn)略?！笆奈濉逼陂g，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略。無論在哪一階段，國家戰(zhàn)略的提出和實(shí)施都包含了建設(shè)邊疆、鞏固國防，落實(shí)民族政策、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障國家政治穩(wěn)定等國家意圖。自1979年以來，為了更好地實(shí)施國家戰(zhàn)略，中央政府主要在邊疆（境）地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、特殊民族地區(qū)、重大工程所在地和發(fā)展滯緩地區(qū)開展了包括對口支援、對口幫助、對口幫扶和對口合作等一系列對口行動(dòng)，著重解決上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題和貧困問題。因此，可以認(rèn)為，地方政府間對口行動(dòng)是國家實(shí)施重要戰(zhàn)略的政策工具。

二是支持地方協(xié)作。對口行動(dòng)是中國特色社會(huì)主義政治實(shí)踐的重要組成部分，是一項(xiàng)具有重大政治意義、經(jīng)濟(jì)意義、文化意義的工作。中國特點(diǎn)的對口行動(dòng)以對口為特征，有著顯著的政治意義，即中央利用自己的權(quán)威下達(dá)政治任務(wù)，指令一個(gè)發(fā)達(dá)的地方政府向另一個(gè)不發(fā)達(dá)的地方政府提供“一對一”幫助的過程。對口行動(dòng)中的支援方和受援方都由中央政府確定，雙方在中央的指定安排下結(jié)成對子并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際科學(xué)有序地開展一系列活動(dòng)，其目的之一就是要支持地方協(xié)作，落實(shí)“全國一盤棋”的國家治理思想。

二、對口行動(dòng)是完成多樣的發(fā)展任務(wù)所需

我國已經(jīng)發(fā)展出“對口支援”“對口幫助”“對口幫扶”“對口合作”等豐富多類的對口行動(dòng)。它們都是為完成多樣的發(fā)展任務(wù)所創(chuàng)設(shè)，但是它們各自在目的和用途上有著細(xì)微的差別。

目的差異。不同時(shí)期的地方政府間對口行動(dòng)用以解決不同的問題，即對口行動(dòng)開展的目的不同。例如：1979年，中央政府啟動(dòng)對口支援政策意圖是為了解決邊疆地區(qū)安全問題、民族問題；1992年，中央政府通過對口支援確保了三峽工程移民安置工作落實(shí)到位；1996年中央政府開展的對口幫扶行動(dòng)以解決受援地的貧困問題為首要目的，將對六個(gè)民族地區(qū)（云南、廣西、貴州、青海、內(nèi)蒙古、甘肅）的對口援助轉(zhuǎn)向?qū)趲头觯?008年中央針對四川汶川和青海玉樹大地震開展了一系列災(zāi)后重建的對口工作；2010年中央再次啟動(dòng)了西藏和新疆對口支援工作，政府工作再一次聚焦邊疆地區(qū)的安全和民族問題；2012年首次開展了對口支援贛州的工作，意在解決革命老區(qū)的貧困和社會(huì)問題；2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作工作方案通知》，表明了中央促使東北與東部地區(qū)合作以共同推進(jìn)東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面振興的意圖和目的。由上可見，國家在不同時(shí)期圍繞國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大戰(zhàn)略性問題啟動(dòng)了不同類型的對口行動(dòng)且這些行動(dòng)都有著不同的目的和意圖。

功能差別。地方政府間對口行動(dòng)是當(dāng)下中國地方政府間互動(dòng)合作的基本形式。不同類型的對口行動(dòng)所解決的政策問題和目的不一樣，因此，每一種形式的對口行動(dòng)運(yùn)作時(shí)所遵循的原則不一樣，從對口行動(dòng)的功能出發(fā)，將其劃分為發(fā)展型、補(bǔ)償型、賑災(zāi)型、服務(wù)型和扶貧型對口行動(dòng)。

發(fā)展型對口行動(dòng)是指基于區(qū)域差異而開展的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支援行動(dòng)，以發(fā)展促進(jìn)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全和社會(huì)穩(wěn)定為原則。發(fā)展型對口支援是一項(xiàng)長期戰(zhàn)略，多用于民族地區(qū)和邊疆地區(qū)。

補(bǔ)償型對口行動(dòng)是為了突破現(xiàn)有制度障礙推進(jìn)一些重大工程項(xiàng)目建設(shè)，由相對比較富裕的地區(qū)接受項(xiàng)目所在地區(qū)的移民并對其進(jìn)行支援的行動(dòng)，以確保工程能夠順利進(jìn)行為基本原則。補(bǔ)償型對口支援是一項(xiàng)中長期戰(zhàn)略，時(shí)常用于重大工程項(xiàng)目。

賑災(zāi)型對口行動(dòng)是指某些地區(qū)遭受重大自然災(zāi)害之后全國人民基于親情倫理和人道主義而開展救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建的對口支援行動(dòng)。賑災(zāi)型對口行動(dòng)一般為短期項(xiàng)目，一旦災(zāi)后重建結(jié)束就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷诤献鳌?/p>

服務(wù)型對口行動(dòng)是科教文衛(wèi)等公共服務(wù)水平發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶公共服務(wù)水平落后的地區(qū)，從而推動(dòng)公共服務(wù)均等化的對口行動(dòng)。服務(wù)型對口行動(dòng)亦是一項(xiàng)短期任務(wù)，最終需要借助國家重大戰(zhàn)略或市場力量予以解決。

扶貧型對口行動(dòng)是以消滅相對貧困為原則，由發(fā)展水平較高地區(qū)幫扶和指導(dǎo)發(fā)展水平較低的地區(qū)探索自身發(fā)展之路的過程，強(qiáng)弱兩地通過對口行動(dòng)逐步縮小地區(qū)之間的差距。扶貧型對口行動(dòng)基本上是短期任務(wù)，很容易演進(jìn)為政府間的合作交流。

三、完善激勵(lì)機(jī)制助力新發(fā)展格局建構(gòu)

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。政府間的對口行動(dòng)不僅要貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，而且要完善激勵(lì)機(jī)制助力新發(fā)展格局建構(gòu)，推動(dòng)“國內(nèi)大循環(huán)”，助推“國內(nèi)國際雙循環(huán)”。

加大中央政府考核和表揚(yáng)力度。對口行動(dòng)是由中央垂直下發(fā)給發(fā)達(dá)省市的一項(xiàng)光榮的政治任務(wù)，也是黨中央、國務(wù)院主持領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)互助制度，在這種制度中，地方政府對中央任務(wù)如何回應(yīng)，如何參與以及完成效果如何都勢必會(huì)影響地方政府在中央的地位，這種地位將影響中央對地方宏觀政策的調(diào)控力度和中央對地方領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考量。那些保質(zhì)保量完成對口支援任務(wù)的省級政府能夠得到中央的贊揚(yáng)和肯定，獲得中央的政治承認(rèn)和政治信任，從而在其他政策上得到適度支持。因此各個(gè)地方政府在對口支援行動(dòng)中正在不斷創(chuàng)新，期待更多肯定和表揚(yáng)。例如福建省對口幫扶寧夏的“閩寧鎮(zhèn)”就成了東西扶貧協(xié)作的典型，閩寧對口扶貧協(xié)作援寧群體獲得中宣部“時(shí)代楷?！睒s譽(yù)稱號；又如湖北省“616”對口支援工程（1名省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)，省直6個(gè)單位開展對口支援，每年至少為對口支援縣（市）辦6件實(shí)事）得到國家部委及聯(lián)合國有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的高度評價(jià)。

調(diào)整援受雙方合作收益。大多數(shù)對口行動(dòng)都以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展為首要目的，且最終成果都要落實(shí)到市場中去，因此在對口行動(dòng)中充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用就顯得尤為重要。支援方在中央的領(lǐng)導(dǎo)安排下深入了解受援地政府和人民的需求后結(jié)合雙方優(yōu)勢特色，積極開展以“生態(tài)”為核心的特色產(chǎn)業(yè)合作，大力發(fā)展受援地的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，為受援地爭取一定的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)影響來看，發(fā)達(dá)省市在支援民族地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)的過程中可以加快本地產(chǎn)業(yè)升級步伐，通過并購和參股西部企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本的規(guī)模擴(kuò)張，不僅降低了在西部新建一個(gè)生產(chǎn)企業(yè)所需要的資金投入和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也可以降低原材料、物流、勞動(dòng)力等成本，從而提升企業(yè)的競爭能力。同時(shí)，支援方可通過梯度轉(zhuǎn)移把發(fā)達(dá)地區(qū)的紡織、服裝、家電等傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)移到受援地區(qū)，把知識密集型行業(yè)留在本地，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動(dòng)密集型向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，由點(diǎn)帶面地推動(dòng)支援方政府的產(chǎn)業(yè)升級。東西對口支援合作以后，對口地區(qū)之間的支援關(guān)系不斷從單邊支援發(fā)展到互幫互助再到互利合作，對口行動(dòng)由單向援助變成“雙向”合作，收益也從單方受益發(fā)展為互惠互利。其中，生活資料的優(yōu)先供應(yīng)就是受援地對支援地回饋的表現(xiàn)之一。如內(nèi)蒙古在電力供應(yīng)和副食品等其他物資供應(yīng)方面給予北京大力支持；再如阿克蘇作為“西氣東輸”的重要源頭也給上海市天然氣供應(yīng)提供了極大便利。

優(yōu)化援受方問責(zé)機(jī)制。中央政府借助其權(quán)威促使“對口+”行動(dòng)，雖然實(shí)現(xiàn)了減輕自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)、緩解區(qū)域發(fā)展不均衡、重塑自身權(quán)威等多重目的，但這種政治性饋贈(zèng)行為改變了饋贈(zèng)的基本結(jié)構(gòu)，使激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了位移。這種情況下擴(kuò)大對口行動(dòng)政策實(shí)踐的最終結(jié)果可能是：既造成受援方依賴援助，又可能導(dǎo)致支援方不堪重負(fù)。因此，要優(yōu)化對援受雙方的問責(zé)機(jī)制，既要防止支援方脫離自身實(shí)力好大喜功，從而使自身陷入發(fā)展停滯的尷尬境地；又要防止受援方因可以輕易獲得資源、援助金等停滯對自身自主發(fā)展道路的探索與實(shí)踐，逐漸淪為“等靠要”式政府。

加快對口行動(dòng)融合。目前來看，地方政府間“對口關(guān)系”中的行動(dòng)機(jī)制包括“支援”“幫助”“幫扶”“合作”。理論上認(rèn)為，在權(quán)力的運(yùn)用當(dāng)中，有兩種截然不同類型的方式和行為：一種是不對等的方式，即援助行動(dòng)；另一種是平衡的方式，即合作行動(dòng)。對口支援、對口幫扶因浸潤著中央權(quán)威的色彩，通常被定義為是一種“政治性饋贈(zèng)行為”，其饋贈(zèng)資金、參與人員以及對受援地區(qū)情況把握有限，只能解決一些急切的、少部分人的需求，如小部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、絕對貧困和少量民生問題。而對口合作注重的則是基于自身資源優(yōu)勢的一方與另一方的優(yōu)勢互補(bǔ)，互利互換，是一種“政治性交流”行為。在對口合作中雙方的地位和利益是平等的，合作雙方根據(jù)自身需要在中央的引導(dǎo)和支持下開展合作交流，實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)利益。在此過程中，合作雙方地方政府都有經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生，符合市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，因此地方政府也會(huì)稍顯主動(dòng)，積極投入到雙方的合作交流中來。不難看出，拓展合作交流的廣度和深度，強(qiáng)化和完善合作回饋機(jī)制是未來地方政府間合作努力的方向。

支持開展文化交流活動(dòng)。中國是個(gè)多民族國家，各民族都有自己燦爛的文化，文化交流和學(xué)習(xí)將豐富人民的美好生活。從文化上來看，支援方通過對口行動(dòng)可以促使其文化更趨多樣化。支援方多為東部沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)省市，雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但與西部偏遠(yuǎn)地區(qū)相比民族文化多樣性方面顯得匱乏。支援方和受援方經(jīng)中央安排結(jié)成對子后在開展支援實(shí)踐活動(dòng)的過程中會(huì)開展各類文藝匯演、文化交流活動(dòng)和文化產(chǎn)業(yè)等以促進(jìn)支援地區(qū)的人民群眾了解、尊重和熱愛民族文化。例如2012年，由中央民族樂團(tuán)和新疆藝術(shù)劇院民族樂團(tuán)聯(lián)合準(zhǔn)備的大型民族音樂會(huì)《美麗新疆》進(jìn)行了為期一個(gè)月的全國巡演，無論是在繁華都市，還是在邊陲小鎮(zhèn)，民族樂團(tuán)的演員們以精湛的技藝、高度敬業(yè)的精神，贏得了當(dāng)?shù)赜^眾的喜愛和尊重，加深了不同民族間的感情和文化交流。

政府間對口行動(dòng)是實(shí)施國家任務(wù)的重要政策工具，逐步完善對口行動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，支持從不對等的幫扶方式逐步過渡到更為平衡的互利、互補(bǔ)、互惠的互助方式轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)合作收益從初期的零互惠向等價(jià)互惠或慷慨互惠模式過渡，建立長期的合作伙伴關(guān)系，完成國家任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略安排。