文_ 趙緒生

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨員干部隊伍建設，堅持全面從嚴治黨的高標準嚴要求，努力造就一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍。全面從嚴治黨目的在于建設堅強有力的馬克思主義執(zhí)政黨，以更好地團結帶領人民推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展。隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，改革要啃硬骨頭和涉險灘，黨員干部必須敢于干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為，以改革創(chuàng)新精神勇于沖破思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。面對全面深化改革和全面從嚴治黨的新形勢新任務，習近平總書記提出“三個區(qū)分開來”的重要論述，隨后被寫入黨內(nèi)規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)中。通過建立完善容錯糾錯和鼓勵激勵機制，旗幟鮮明地鼓勵和保障勇于改革創(chuàng)新的黨員干部，充分調(diào)動黨員干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。

一、全面從嚴治黨必須嚴管與厚愛、激勵與約束并重

全面從嚴治黨是新時代管黨治黨的基調(diào)和主線。全面從嚴治黨的關鍵在嚴，重點在從嚴管好黨員干部特別是領導干部。嚴管黨員干部的“嚴”就是真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴，但不是越嚴越好，更不是要捆住黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳，把黨員干部隊伍搞成沒有生機活力的一潭死水。嚴管的目的在于促進黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須堅持嚴管與厚愛相統(tǒng)一、激勵與約束并重。習近平總書記指出：“完善監(jiān)督管理機制，捆住一些人亂作為的手腳，放開廣大黨員、干部擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)的手腳，把廣大黨員、干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性充分激發(fā)出來，形成建功新時代、爭創(chuàng)新業(yè)績的濃厚氛圍和生動局面?！保暯剑骸读暯秸勚螄碚返谌恚馕某霭嫔?020年版，第535頁）

在全面從嚴治黨實踐中，有些黨員干部把嚴管與厚愛、激勵與約束割裂開來、對立起來，導致思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的“為官不為”。習近平總書記把“為官不為”概括為三種情況：“一是能力不足而‘不能為’，二是動力不足而‘不想為’，三是擔當不足而‘不敢為’。”（習近平：“在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話”，《人民日報》2016年5月10日）導致“為官不為”問題形成的原因是多方面的。從客觀方面看，隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，好改的都改了，剩下的都是難啃的硬骨頭，改革每前進一步都可能遇到難以預料的風險和挫折。在這種情況下，有可能出現(xiàn)改革創(chuàng)新的探索實踐越多，出現(xiàn)失誤錯誤的概率和風險越高的情況。于是，一些黨員干部出現(xiàn)改革畏難情緒，以消極方式對待改革中的難題，秉持明哲保身、息事寧人的態(tài)度，“庸政、懶政、怠政”等情況成為全面深化改革的攔路虎和絆腳石。從主觀方面看，黨中央在依規(guī)治黨實踐中頒布和實施了一系列壓實管黨治黨主體責任和監(jiān)督責任方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。比如，2016年制定的《中國共產(chǎn)黨問責條例》明確規(guī)定“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”，強調(diào)以黨內(nèi)法規(guī)制度強化對黨員和領導干部失職失責問題的追究查處。在監(jiān)督執(zhí)紀問責的實踐中，一些地方和單位的執(zhí)紀機關和人員對條例政策尺度把握不夠精準，對黨員干部失職失責情況缺乏全面具體分析，導致出現(xiàn)問責隨意化、擴大化問題，導致干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的干部因“泛化”問責而被挫傷干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

針對全面深化改革和全面從嚴治黨實踐中的新情況新問題，習近平總書記在2016年省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話提出了解決“為官不為”的對策思路，即加強對干部的教育培訓、把嚴格管理干部和熱情關心干部結合起來和“三個區(qū)分開來”。2016年2月23日，中央全面深化改革領導小組第二十一次會議指出，各級黨委要引導干部樹立與全面深化改革相適應的思想作風和擔當精神，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動全社會形成想改革、敢改革、善改革的良好風尚。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》充分吸收了習近平總書記重要講話精神，在問責工作堅持的基本原則方面作出新規(guī)定：“權責一致、錯責相當；嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重?！保ā吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》，中國方正出版社2019年版，第5頁）通過堅持嚴管與厚愛、激勵與約束相結合原則，一方面嚴格要求黨員干部按照黨的原則和黨紀國法辦事，不濫用權力、違紀違法；另一方面要關心關愛支持黨員干部，讓黨員干部放下思想包袱、輕裝上陣，在有容錯糾錯和鼓勵激勵機制的保障中大膽創(chuàng)新、積極作為。

二、“三個區(qū)分開來”的提出及其納入黨內(nèi)法規(guī)制度體系

制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要持續(xù)激發(fā)和推動黨員干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為，關鍵要靠制度保障。習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”重要論述，為建立健全保障黨員干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的黨內(nèi)法規(guī)制度，探索建立完善容錯糾錯、鼓勵激勵、監(jiān)督保障機制指明了正確方向。2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話指出，“要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來”?！叭齻€區(qū)分開來”的核心要義在于把銳意改革創(chuàng)新、敢于干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔當作為的黨員干部在改革創(chuàng)新探索中可能承擔的不可預知、不可避免的風險成本剔除，樹立激勵創(chuàng)新者、鼓勵探索者、寬容失誤者、糾正偏差者的政策導向，旗幟鮮明地為干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為的黨員干部撐腰鼓勁。“三個區(qū)分開來”詳細而具體區(qū)分了在改革創(chuàng)新探索中大概率出現(xiàn)的三種情況：一是區(qū)分干部的主觀態(tài)度是“無意”還是“有意”，即區(qū)分無意失誤錯誤和有意明知故犯；二是區(qū)分干部面對的是“無禁”還是“有禁”的規(guī)章制度，即規(guī)定了無明確限制性的規(guī)章制度之外的改革創(chuàng)新探索中的失誤錯誤可以免責；三是區(qū)分干部的目標價值取向是“為公”還是“為私”，即明確把出于公心謀發(fā)展的探索創(chuàng)新失誤錯誤責任排除在外?！叭齻€區(qū)分開來”的兜底條款是不能逾越黨紀的紅線和國法的底線，即對工作中出現(xiàn)失誤錯誤的干部是否進行問責查處，底線就在于其是否有違紀違法行為。

2018年5月20日，中央辦公廳印發(fā)《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚ㄒ韵潞喎Q《意見》），把習近平總書記“三個區(qū)分開來”的重要論述正式寫入黨內(nèi)規(guī)范性文件中：“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。”與習近平總書記重要講話中的“三個區(qū)分開來”表述相比，《意見》在兩處稍作改動：一是把重要講話中的“失誤和錯誤”改為“失誤錯誤”，二是把重要講話中第二個區(qū)分的“上級”這個限定詞刪除。第一個改動屬于語法變化，去掉了“和”字并不影響改動前后的語義，而且表述更加精煉明了；第二個改動意義重大，取消了“上級”這個限定詞，表明所有層級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤都可以免責，進一步擴大了干部容錯試錯的范圍，為干部放下思想包袱、大膽改革創(chuàng)新拓展了施展拳腳的空間。

2020年12月25日，中共中央發(fā)布了修訂版《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》（以下簡稱《條例》），繼以黨內(nèi)規(guī)范性文件方式確認“三個區(qū)分開來”后，正式把“三個區(qū)分開來”寫入黨內(nèi)法規(guī)：“把黨員在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來?！迸c習近平總書記的重要講話和《意見》中的“三個區(qū)分開來”表述相比，《條例》基本沿用了《意見》中的表述，唯一的修改在于把《意見》中的“干部”修改為“黨員”。這一改動的重大意義在于進一步擴大了容錯糾錯適用的主體范圍，即不僅局限于干部，而且拓展到包括干部在內(nèi)的全體黨員。廣大黨員作為貫徹和執(zhí)行改革創(chuàng)新政策措施的實踐者，在改革創(chuàng)新探索中同樣也面臨著失誤錯誤的風險，《條例》為廣大黨員在全面深化改革中的創(chuàng)新實踐提供了堅實的制度保障。

三、切實保障黨員干部民主權利，落實好“三個區(qū)分開來”

比較習近平總書記重要講話、《意見》、《條例》三個版本的“三個區(qū)分開來”表述可見：習近平總書記“三個區(qū)分開來”的重要論述作為原創(chuàng)性的思想觀點，以中央領導人重要指示的方式成為干部工作的指導方針；《意見》把習近平總書記重要講話轉化為黨內(nèi)規(guī)范性文件，用以規(guī)范和指導干部工作；《條例》以基礎性、主干性黨內(nèi)法規(guī)的形式，最權威最準確地界定“三個區(qū)分開來”的要求及其在保障黨員和干部民主權利中的重要作用。堅持以《條例》為基本遵循，切實保障黨員干部民主權利，在全面深化改革探索創(chuàng)新實踐中貫徹落實好“三個區(qū)分開來”。

第一，學好黨員權利保障條例，強化黨員權利意識。黨員干部作為具有中共黨員身份的干部，既是黨的事業(yè)骨干，也是人民的公仆。黨員干部的第一身份是中共黨員，因而同樣享有黨章黨規(guī)中明確規(guī)定的黨員基本權利。比如，《條例》把黨章中規(guī)定的黨員八項基本權利細化為十二項具體權利，其中規(guī)定了黨員享有黨內(nèi)申辯權和申訴權。當黨員干部在全面深化改革的創(chuàng)新探索中出現(xiàn)失誤錯誤，同時又符合《條例》中規(guī)定的“三個區(qū)分開來”的精神，如果黨組織對該黨員干部啟動問責查處，該黨員干部就有權依據(jù)《條例》行使申辯權，實事求是地向黨組織作出說明、解釋；在基層黨組織討論決定對其處分或者作出鑒定時，有權參加和進行申辯。當黨組織已對該黨員干部作出處理、處分或者作出鑒定、審查結論后，該黨員干部仍有權按照規(guī)定程序逐級向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴，行使《條例》賦予黨員干部的黨內(nèi)申訴權。

第二，加強干部管理制度建設，細化激勵和保障政策。在加強黨內(nèi)鼓勵激勵和監(jiān)督保障機制建設中，黨的組織部門要堅持依規(guī)治黨和制度治黨，按照《意見》和《條例》精神要求，結合本地區(qū)、部門、行業(yè)的實際，探索建立融“容錯糾錯、鼓勵激勵、監(jiān)督保障”一體的干部管理制度體系。全面深化改革的復雜性和風險性決定了所有的改革創(chuàng)新探索不可能都百分之百成功；黨員干部在面對艱巨復雜的改革新情況新問題時，自身存在的思想認識和判斷決策等方面的局限也可能導致改革創(chuàng)新的失誤錯誤。各級黨組織要始終堅持嚴管與厚愛、激勵與約束并重，一方面，堅持全面從嚴治黨，建立健全管思想、管工作、管作風、管紀律的從嚴管理黨員干部的制度體系，以嚴格的干部管理制度營造良好的政治生態(tài)和從政環(huán)境；另一方面，給予黨員干部信任和幫助，強化支持和指導，細化黨員干部在改革創(chuàng)新中可能出現(xiàn)失誤錯誤的容錯糾錯和激勵保障方面的政策措施。

第三，精準實施容錯糾錯規(guī)定，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。能否認真貫徹好《條例》、落實好“三個區(qū)分開來”，黨的職能部門至關重要?！稐l例》明確指出：“正確把握黨員在工作中出現(xiàn)的失誤錯誤的性質(zhì)和影響，給予實事求是、客觀公正的處理，保護黨員擔當作為的積極性?！奔o檢監(jiān)察機關作為履行全面從嚴治黨監(jiān)督責任的職能部門，問責查處黨員干部不是目的，而是要通過行使監(jiān)督執(zhí)紀問責職權，以嚴格的管理監(jiān)督推動建設高素質(zhì)干部隊伍，督促和引導黨員干部爭當改革的促進派、實干家，全心全意為黨和人民干事創(chuàng)業(yè)、建功立業(yè)。以《意見》和《條例》精神為指導，堅持“事業(yè)為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉”原則，精準把握容錯糾錯標準，結合動機態(tài)度、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回損失等實際具體情形，依規(guī)依紀依法作出客觀公正的處理。