季新成，員麗娟，石 磊，方海萍，蘭乃洪，李建軍

（1.中華人民共和國WTO/SPS 國家通報(bào)咨詢中心，北京 100013；2.中華人民共和國西安海關(guān)，陜西西安 710075；3.中華人民共和國拱北海關(guān)，廣東珠海 519020）

蒙古國是我國的鄰國，是“一帶一路”沿線國家。我國已連續(xù)多年成為蒙古國第一大貿(mào)易合作伙伴、重要的投資來源國和援助提供國[1]。中蒙雙方在畜牧業(yè)方面存在較大的互補(bǔ)性。近年來，兩國在動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易方面保持了較快的發(fā)展速度。據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015—2018 年中國從蒙古國進(jìn)口動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品（包括水產(chǎn)品）金額從1.44 億美元增長到2.72 億美元，增長了88%，主要產(chǎn)品為馬肉和羊毛；對蒙古國出口金額從1 600萬美元增長到2 900 萬美元，增長了81%，主要產(chǎn)品為禽肉和動(dòng)物飼料?；趦蓢魏徒?jīng)濟(jì)方面合作的不斷深入以及“一帶一路”倡議的深入實(shí)施，雙方在動(dòng)物產(chǎn)品貿(mào)易方面具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

為深入了解蒙古國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫制度以及與我國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫制度間的差異，從而促進(jìn)兩國動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品貿(mào)易的開展，對《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例（以下簡稱中方檢疫法）和《蒙古國進(jìn)出境動(dòng)植物及動(dòng)植物原材料、產(chǎn)品檢疫法》（以下簡稱蒙方檢疫法）的主要內(nèi)容進(jìn)行比較，并分析各自特點(diǎn)，繼而提出做好我國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫工作的意見和建議。

1 中蒙進(jìn)出境動(dòng)物檢疫法律體系

1992 年，蒙古國建立了基于大陸或羅馬-日耳曼傳統(tǒng)民法制度的憲法法律制度，并保留了原蘇聯(lián)法律制度的一些特點(diǎn)。蒙古國法律體系包括憲法、成文法、國際條約和最高法院的司法解釋（決議）等，通常由議會(huì)、內(nèi)閣成員和總統(tǒng)發(fā)起立法草案，經(jīng)國家大呼拉爾（議會(huì)）批準(zhǔn)實(shí)施。蒙方檢疫法是蒙古國進(jìn)出境動(dòng)植物及其產(chǎn)品檢疫的重要法律，與《蒙古國憲法》《國家監(jiān)督檢查法》《邊境法》《牲畜健康保護(hù)法》等共同構(gòu)成蒙古國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫法律體系。《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》是我國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫的根本依據(jù)，1992 年實(shí)施，與其配套的行政法規(guī)《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》于1997 年實(shí)施，涵蓋了進(jìn)出境動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫的全部內(nèi)容，與《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國食品安全法》及其實(shí)施條例以及《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《國家突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等共同構(gòu)成我國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫法律體系。

2 中蒙進(jìn)出境動(dòng)物檢疫法比較

2.1 基本情況

蒙方檢疫法于2002 年11 月頒布，2012 年12月修訂，共8 章32 條，包括：進(jìn)出境檢疫，旅客攜帶物和郵寄物檢疫，裝載動(dòng)物、運(yùn)輸工具檢疫，進(jìn)出口前認(rèn)證監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)分析、評估和可接受風(fēng)險(xiǎn)，公民、法人權(quán)利和義務(wù)等。中方檢疫法1991 年10月頒布，共8 章50 條，包括：進(jìn)境檢疫、出境檢疫、過境檢疫、運(yùn)輸工具檢疫以及旅客攜帶、郵寄物檢疫等。1996 年12 月頒布《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》，對進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫進(jìn)行了細(xì)化。蒙方檢疫法用專門的章節(jié)對風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評估和可接受風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)定，這也是《衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)議》（Agreement of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS 協(xié)議）中的重要內(nèi)容。我國進(jìn)出境動(dòng)物檢疫工作是在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上，依據(jù)可接受風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行檢疫決策和管理，并通過部門規(guī)章制定了《進(jìn)境動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》。中方檢疫法制定時(shí)間較早，沒有對風(fēng)險(xiǎn)分析相關(guān)內(nèi)容在法律和行政法規(guī)層面進(jìn)行規(guī)定。

2.2 立法目的

蒙方檢疫法的立法目的是調(diào)整與進(jìn)出境動(dòng)物及動(dòng)物原材料、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫相關(guān)的法律關(guān)系。中方檢疫法旨在防止動(dòng)物傳染病、寄生蟲病以及其他有害生物傳入、傳出國境，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展。兩者相比，中方檢疫法的立法目的更明確、清晰，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展，體現(xiàn)了中方保安全、促發(fā)展的共贏理念。

2.3 檢疫范圍

蒙方檢疫法的檢疫范圍包括：進(jìn)出境的各種陸生動(dòng)物、水生動(dòng)物、禽類、蜜蜂等，以及這些動(dòng)物的精液、胚胎、受精卵、肉、奶、油脂、蛋、皮革、血液（血漿和血清）等副產(chǎn)品，還包括各種致病蟲害、繁殖材料、利用生物技術(shù)制造的轉(zhuǎn)基因生物，動(dòng)物尸體、排泄物、肢體損傷材料，土壤、泥炭、石頭，以及運(yùn)輸和包裝材料工具等。中方檢疫法檢疫范圍包括進(jìn)出境的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品和其他檢疫物，還包括裝載動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品和其他檢疫物的容器、包裝物和鋪墊物，以及來自動(dòng)物疫區(qū)的運(yùn)輸工具。中方通過部門規(guī)章規(guī)定了《須辦理檢疫審批的進(jìn)境動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物名錄》，基本涵蓋了蒙方規(guī)定的全部內(nèi)容，是對法律的補(bǔ)充。雙方檢疫法檢疫對象基本一致。

2.4 檢疫審批

蒙方檢疫法規(guī)定：輸出國須沒有嚴(yán)重的動(dòng)物傳染病，風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到可接受的水平；進(jìn)口前要提出申請，偶蹄動(dòng)物和馬匹提前60 d，家禽提前40 d，其他動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品提前20 d。中方檢疫法規(guī)定：輸出國家或地區(qū)須無重大動(dòng)物疫情，符合中國有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，同時(shí)符合雙邊簽訂的檢疫協(xié)定；需要辦理的檢疫審批手續(xù)應(yīng)在貿(mào)易合同或者協(xié)議簽訂前辦妥；對于報(bào)檢時(shí)間，輸入種畜禽及其精液、胚胎應(yīng)在進(jìn)境前30 d，輸入其他動(dòng)物應(yīng)在進(jìn)境前15 d。中蒙檢疫法都規(guī)定了允許進(jìn)口的前提條件，都規(guī)定了須辦理檢疫審批產(chǎn)品種類提前辦理的期限。

2.5 境外檢疫

蒙方檢疫法規(guī)定：輸入蒙古國的活動(dòng)物須在輸出國隔離檢疫，隔離期限為偶蹄動(dòng)物21 d、馬匹15 d、家禽21 d，有其他法律和國際條約另行規(guī)定的除外。中方在雙邊簽署的議定書中規(guī)定：活動(dòng)物出口前應(yīng)在符合要求的隔離場進(jìn)行隔離檢疫，隔離檢疫期限一般是30 d；對在國外生產(chǎn)、加工和存放動(dòng)物產(chǎn)品的單位進(jìn)行注冊登記，中方根據(jù)需要并經(jīng)輸出國同意，可以派檢疫人員到產(chǎn)地進(jìn)行預(yù)檢和監(jiān)裝。中方檢疫法僅在雙邊議定書中規(guī)定了隔離期限，這一方面導(dǎo)致法律效力較低，另一方面某些商品為傳統(tǒng)貿(mào)易，不一定都簽訂了雙邊議定書，進(jìn)而缺少執(zhí)行依據(jù)。

2.6 進(jìn)境檢疫

蒙方檢疫法規(guī)定在入境檢驗(yàn)檢疫時(shí)，如發(fā)現(xiàn)動(dòng)物疑似感染傳染病，或發(fā)現(xiàn)動(dòng)物產(chǎn)品腐敗變質(zhì)，要求對進(jìn)境動(dòng)物或產(chǎn)品押運(yùn)到指定場所實(shí)施“暫扣”，最長不超過21 d；其間對其進(jìn)行詳細(xì)檢查，并采樣送實(shí)驗(yàn)室檢測，14 d 內(nèi)反饋檢測結(jié)果，對于檢測結(jié)果為陽性的，分情況進(jìn)行退回、銷毀處理或?qū)?dòng)物進(jìn)行治療。中方檢疫法規(guī)定：進(jìn)口活動(dòng)物入境后應(yīng)在國家指定的隔離場進(jìn)行隔離檢疫，種用大中家畜隔離檢疫45 d，其他動(dòng)物30 d。檢出一類傳染病或寄生蟲病的，對同群動(dòng)物全群撲殺并銷毀尸體或退回處理；檢出二類傳染病或寄生蟲病的，對陽性動(dòng)物進(jìn)行撲殺或退回處理。蒙方檢疫法對入境檢疫規(guī)定的比較籠統(tǒng)，存在漏檢風(fēng)險(xiǎn)。中方檢疫法對入境后的隔離檢疫及檢疫處理規(guī)定更加明確，通過對疫病進(jìn)行分類，對不同疫病采取不同的處理方式；出于安全管理的角度，對隔離期限的規(guī)定過于機(jī)械。

2.7 權(quán)力（權(quán)利）和義務(wù)

蒙方檢疫法分別規(guī)定了國家和地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力（第五條）、國家監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力（第七條）、國家檢查員的權(quán)力和義務(wù)（第八條），同時(shí)規(guī)定了公民、法人的權(quán)利和義務(wù)（第二十八條和第二十九條）。中方檢疫法規(guī)定了口岸動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)行政管理部門、海關(guān)等部門在實(shí)施動(dòng)植物檢疫法工作中的職責(zé)，對行政相對人的法律責(zé)任也進(jìn)行了明確規(guī)定。相對中方檢疫法，蒙方用較大篇幅對行政主體進(jìn)行了規(guī)定；而中方對行政主體的法律責(zé)任沒進(jìn)行更多規(guī)定，而對于不同行政主體的法律責(zé)任，以法律銜接方式進(jìn)行規(guī)定，這樣更能體現(xiàn)檢疫法的專業(yè)性。

2.8 出境檢疫

蒙方檢疫法規(guī)定：出境的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品須符合相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)或雙方商定的檢疫要求，并簽發(fā)檢疫證書。中方檢疫法規(guī)定：輸出的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)符合輸入國家/地區(qū)和中國有關(guān)動(dòng)植物檢疫規(guī)定，或雙邊檢疫協(xié)定，或貿(mào)易合同中訂明的檢疫要求；出境前要實(shí)施檢疫，經(jīng)口岸動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)檢疫合格或者經(jīng)除害處理合格并由口岸簽發(fā)檢疫證書后，才準(zhǔn)予出境。雙方做法基本一致，但中方的規(guī)定更加詳細(xì)，對防止動(dòng)植物疫病傳出國境，促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)揮了積極作用，同時(shí)也履行了國際義務(wù)。

2.9 過境檢疫

蒙方檢疫法規(guī)定：動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品過境，須提前提出過境申請，并獲得過境許可。中方檢疫法規(guī)定：運(yùn)輸動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品和其檢疫物過境的，應(yīng)當(dāng)持有貨運(yùn)單和有效的檢疫證書，證書由輸出國家/地區(qū)政府動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)出具，憑此報(bào)檢；運(yùn)輸動(dòng)物過境的，還應(yīng)提交由動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)簽發(fā)的“動(dòng)物過境許可證”，并規(guī)定了運(yùn)輸過程中的防疫措施。雙方做法基本一致，中方的規(guī)定更加詳細(xì)。

2.10 攜帶物、郵寄物檢疫

蒙方檢疫法規(guī)定：必要時(shí)對旅客攜帶動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行初步檢查，如發(fā)現(xiàn)攜帶進(jìn)境動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品（經(jīng)過工業(yè)加工的動(dòng)物產(chǎn)品除外）來自嚴(yán)重動(dòng)物傳染病的國家/地區(qū)，則禁止進(jìn)境；當(dāng)郵寄服務(wù)部門收到動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品時(shí)，須向動(dòng)物檢疫機(jī)關(guān)報(bào)告，并接受檢疫；經(jīng)初步查驗(yàn)，未發(fā)現(xiàn)疫病因子以及腐敗變質(zhì)即可通關(guān)。中方制定的禁止攜帶、郵寄動(dòng)植物及產(chǎn)品名錄基本涵蓋了全部動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品，因更關(guān)注安全性和便于執(zhí)行，以及法律規(guī)定存在滯后性，沒有納入產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分級和國家風(fēng)險(xiǎn)分類的管理理念。

2.11 運(yùn)輸工具檢疫

蒙方檢疫法要求：運(yùn)載動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的運(yùn)輸工具能保證動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品安全，啟運(yùn)前須做好相關(guān)清洗和消毒處理；對來自發(fā)生嚴(yán)重動(dòng)物傳染病地區(qū)的運(yùn)輸工具實(shí)施檢疫，并作好消毒、除害處理。中方檢疫法要求：對來自疫區(qū)的火車、船舶、飛機(jī)實(shí)施檢疫，對發(fā)現(xiàn)的禁止進(jìn)境有害生物，要進(jìn)行熏蒸、消毒或除害處理；對發(fā)現(xiàn)的禁止進(jìn)境動(dòng)植物和其他檢疫物，必須作封存或銷毀處理；對來自動(dòng)植物疫區(qū)的運(yùn)輸工具，要進(jìn)行防疫消毒處理；經(jīng)檢疫發(fā)現(xiàn)病蟲害時(shí)，對裝載進(jìn)境動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物的車輛連同貨物一并作除害處理。雙方做法基本一致，中方的規(guī)定更加詳細(xì)。

3 完善我國進(jìn)出口動(dòng)物檢疫工作的建議

3.1 建立健全基于風(fēng)險(xiǎn)分析的動(dòng)物衛(wèi)生適當(dāng)保護(hù)水平準(zhǔn)入體系

世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）規(guī)定，各國針對國際貿(mào)易中動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品以及其他檢疫物采取的衛(wèi)生措施，均應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上確定動(dòng)物衛(wèi)生適當(dāng)保護(hù)水平[2]。風(fēng)險(xiǎn)分析和動(dòng)植物衛(wèi)生適當(dāng)保護(hù)水平也是SPS 協(xié)定中提出的重要理念，是各國在制訂檢疫政策時(shí)應(yīng)考慮的重要因素。蒙方檢疫法規(guī)定，對于進(jìn)境、出境或過境的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品要開展風(fēng)險(xiǎn)分析，達(dá)到可接受水平的產(chǎn)品才能進(jìn)口，并在第六章專門對風(fēng)險(xiǎn)分析進(jìn)行了規(guī)定。我國作為WTO和OIE成員，在進(jìn)出境動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫工作中，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析制定檢疫政策和實(shí)施檢疫監(jiān)管，但對于動(dòng)物衛(wèi)生適當(dāng)保護(hù)水平方面，存在同一類產(chǎn)品檢疫要求不同，同一衛(wèi)生水平的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫要求不一致等問題。SPS 協(xié)議規(guī)定，在健康風(fēng)險(xiǎn)相似的情況下，可接受風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)水平通常也應(yīng)該是相似的，如果采用不一致的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)水平，將對國際貿(mào)易產(chǎn)生歧視或隱蔽的限制[3]。為了與SPS 協(xié)議的規(guī)定相一致，建議在風(fēng)險(xiǎn)分析前提下，對同一動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，以及來自同一衛(wèi)生水平的國家/地區(qū)，逐漸統(tǒng)一檢疫要求，并不斷提高我國風(fēng)險(xiǎn)分析能力和可接受風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

3.2 科學(xué)設(shè)定動(dòng)物隔離檢疫期限

入境前，蒙方檢疫法對偶蹄動(dòng)物、馬、家禽，分類規(guī)定了不同的隔離檢疫期限，而我國以雙邊簽署議定書形式進(jìn)行規(guī)定，大多為30 d。在實(shí)際工作中，如一些傳統(tǒng)性貿(mào)易，并非都與出口國家簽署了議定書，導(dǎo)致境外隔離檢疫缺少法律依據(jù)。對于入境后隔離期限，蒙方檢疫法規(guī)定入境動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品現(xiàn)場查驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問題后，再進(jìn)行最多21 d 的“暫扣”檢疫，而我國規(guī)定對進(jìn)口種用大中家畜要求隔離檢疫45 d，進(jìn)口其他動(dòng)物隔離檢疫30 d。因在實(shí)際執(zhí)行中，又通過部門規(guī)章形式對一些動(dòng)物的隔離期限進(jìn)行了特別規(guī)定，如屠宰動(dòng)物隔離期限為7 d或14 d，水生動(dòng)物為14 d，有些實(shí)驗(yàn)動(dòng)物邊隔離檢疫邊使用，這存在與法律規(guī)定不符的問題。鑒于不同動(dòng)物感染的疫病不同，不同疫病的潛伏期也不同，采用統(tǒng)一期限的做法缺乏科學(xué)性。美國、歐盟、澳大利亞、新西蘭等根據(jù)進(jìn)口國家和進(jìn)口動(dòng)物種類的不同，設(shè)定了3 d、7 d 或60 d 不等的隔離檢疫期限。建議我國結(jié)合動(dòng)物品種和來源國家疫情等因素，在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上科學(xué)調(diào)整隔離檢疫期限。

3.3 調(diào)整攜帶、郵寄物的檢疫措施

蒙方檢疫法規(guī)定，對旅客攜帶動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，必要時(shí)進(jìn)行檢查，對來自嚴(yán)重動(dòng)物傳染病的國家/地區(qū)，則禁止進(jìn)境。我國發(fā)布的禁止攜帶、郵寄動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品目錄，幾乎涵蓋了除寵物和乳制品外的所有動(dòng)物及其產(chǎn)品。SPS 協(xié)定規(guī)定，一旦成員政府決定了其適當(dāng)?shù)男l(wèi)生及植物衛(wèi)生保護(hù)水平，該成員不應(yīng)當(dāng)選擇那些比實(shí)際保護(hù)需要更嚴(yán)厲，并對貿(mào)易產(chǎn)生更大限制的措施。我國制定的禁止攜帶和郵寄的動(dòng)植物及其產(chǎn)品名錄，基本涵蓋了全部動(dòng)植物及產(chǎn)品。而對于一些加工產(chǎn)品，已不存在疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)，采用一律禁止的做法過于機(jī)械，也不便于跨境流動(dòng)。建議在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，按動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)級別和來源國家風(fēng)險(xiǎn)等級分類，并對禁止攜帶物名錄進(jìn)行必要的調(diào)整。