李 許 卡

(中共河南省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，河南 鄭州 450018)

一、引言

天然氣、石油和煤炭是人類(lèi)可利用的三大支柱性能源，滿(mǎn)足了全世界八成以上的能源需求。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)能源需求和消費(fèi)量持續(xù)增加，不僅成為全球節(jié)能和新能源、可再生能源利用第一大國(guó)，也是世界碳排放第一大國(guó)[1]。在推動(dòng)綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生、深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及新發(fā)展格局背景下，大氣污染治理、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)等壓力逐年增大，能源利用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求[2]。

2020年11月3日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：“加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，降低碳排放強(qiáng)度，支持有條件的地方率先達(dá)到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案?！?020年11月22日，在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人利雅得峰會(huì)“守護(hù)地球”主題邊會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，中國(guó)“力爭(zhēng)二氧化碳排放2030年前達(dá)到峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”，并強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)清潔能源轉(zhuǎn)型”。相較于石油和煤炭等化石能源，天然氣屬于碳排放量十分低且環(huán)保的能源，使用它可以降低60%左右的二氧化碳排放量、50%左右的氮氧化合物排放量和100%的二氧化硫排放量，按照低碳能源逐步替代高碳能源原則，天然氣成為我國(guó)能源轉(zhuǎn)型的重要選擇[3]。由此，大力發(fā)展我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)已迫在眉睫，全面剖析天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、機(jī)遇、問(wèn)題和路徑，對(duì)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

二、天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

天然氣屬多組分的混合氣體，主要由烷烴類(lèi)構(gòu)成，并含有少量的乙烷、丙烷、丁烷、二氧化碳、硫化氫和微量的惰性氣體，根據(jù)其在地下的形態(tài)可分為油田氣、煤層氣、頁(yè)巖氣和天然氣水合物，一般可按照管道天然氣(氣態(tài)天然氣)、LNG(液化天然氣)、CNG(壓縮天然氣)等形式進(jìn)行儲(chǔ)存和運(yùn)輸，產(chǎn)業(yè)鏈主要由上游勘探業(yè)、中游運(yùn)輸業(yè)和下游分銷(xiāo)零售業(yè)等構(gòu)成[4]。

(一)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.天然氣供給量持續(xù)快速增長(zhǎng)。一是從國(guó)內(nèi)天然氣探明儲(chǔ)量來(lái)看，2010年累計(jì)探明儲(chǔ)量為9.1萬(wàn)億m3，到2019年達(dá)到了16.7萬(wàn)億m3，年均增長(zhǎng)6.98%。具體來(lái)說(shuō)，2011—2019年各年探明增量分別為7659.5億m3、9612.2億m3、6164.3億m3、11107.2億m3、6772.2億m3、7265.6億m3、8000億m3、6999億m3和1.2萬(wàn)億m3。從國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)量來(lái)看，2010年我國(guó)天然氣產(chǎn)量為952億m3，到2019年超過(guò)了1777億m3，年均增長(zhǎng)達(dá)到7.2%。二是從天然氣進(jìn)口量來(lái)看，我國(guó)天然氣進(jìn)口增速迅猛，2010年進(jìn)口量為170億m3，到2019年達(dá)到了1325億m3，年均增長(zhǎng)25.6%。三是從天然氣管道里程來(lái)看，2010年我國(guó)天然氣運(yùn)輸管道長(zhǎng)4.26萬(wàn)千米，2019年達(dá)到了8.1萬(wàn)千米，年均增長(zhǎng)7.4%。伴隨著天然氣進(jìn)口渠道越來(lái)越多、國(guó)內(nèi)勘探開(kāi)采力度的不斷加大和應(yīng)急儲(chǔ)備體系的完善，未來(lái)我國(guó)天然氣供應(yīng)量仍將保持持續(xù)增加[5]。

2.天然氣需求量持續(xù)加速增加。天然氣消費(fèi)主要由工業(yè)燃?xì)?、民用燃?xì)狻⑻烊粴獍l(fā)電和化工用氣構(gòu)成。2010年我國(guó)天然氣表觀消費(fèi)量為1075億m3，到2020年，達(dá)到了3200億m3，年均增長(zhǎng)12.4%[6]。數(shù)據(jù)顯示，2019年民用燃?xì)夂凸I(yè)用氣消費(fèi)分別占總體消費(fèi)量的35%、36%，同比分別增長(zhǎng)12.97%、10%。《中國(guó)天然氣發(fā)展報(bào)告(2020)》顯示，2020年我國(guó)天然氣消費(fèi)量達(dá)到3200億m3，2010—2020年年均增長(zhǎng)率將達(dá)到11.5%，受新冠肺炎疫情影響，2020年上半年我國(guó)天然氣消費(fèi)為1487億m3，同比僅增長(zhǎng)了1.2個(gè)百分點(diǎn)，但消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化明顯，發(fā)電用氣、化工用氣明顯下降且尚未恢復(fù)，工業(yè)用氣從負(fù)增長(zhǎng)逐步恢復(fù)至上年同期水平，城鎮(zhèn)民用氣依然保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。

3.中石油、中石化、中海油三家國(guó)有企業(yè)是國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的主力軍。一是從天然氣上游勘探生產(chǎn)來(lái)看，受新冠肺炎疫情影響，除2020年上半年外，2016—2019年上半年三大國(guó)有企業(yè)天然氣生產(chǎn)量均占到全國(guó)產(chǎn)量的92%以上(見(jiàn)表1)，這說(shuō)明我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度集中，三大國(guó)有企業(yè)幾乎控制了全部的上游勘探生產(chǎn)。2020年，中海油公司提出要繼續(xù)擴(kuò)大天然氣產(chǎn)量，到2035年使其天然氣產(chǎn)量在油氣總產(chǎn)品中的占比由當(dāng)前的21%擴(kuò)大到50%。二是從天然氣中游運(yùn)輸業(yè)來(lái)看，天然氣管網(wǎng)建設(shè)與上游勘探生產(chǎn)緊密結(jié)合，表現(xiàn)為以三大國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)和以地方建設(shè)為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)模式，進(jìn)一步延伸了國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)。三是從天然氣下游分銷(xiāo)行業(yè)來(lái)看，它主要由批發(fā)商(三大國(guó)有企業(yè))、中間商(省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司)和分銷(xiāo)零售商(城鎮(zhèn)燃?xì)夤?構(gòu)成，相對(duì)于高度集中的批發(fā)商和較為集中的中間商，分銷(xiāo)零售商的集中度比較低，不過(guò)這是從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，具體到某一區(qū)域或城市時(shí)，受天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的影響，各地區(qū)天然氣零售分銷(xiāo)商一般只有一個(gè)，其市場(chǎng)集中度也十分高，基本處于壟斷地位[7]。

表1 2016—2019年我國(guó)三大天然氣公司產(chǎn)量及占比情況

(二)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題

1.天然氣供需不匹配，對(duì)外依存度過(guò)高，易受外部影響。盡管我國(guó)天然氣供給與需求均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但相對(duì)于國(guó)內(nèi)供給，天然氣需求和國(guó)外進(jìn)口增長(zhǎng)更快，很容易受到國(guó)際形勢(shì)變化的影響。數(shù)據(jù)顯示，2010—2020年，我國(guó)天然氣需求年均增長(zhǎng)12.9%，而國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)量年均增長(zhǎng)僅為8.1%，這導(dǎo)致國(guó)外天然氣進(jìn)口將加速增長(zhǎng)，根據(jù)需求量匹配原則，國(guó)外天然氣進(jìn)口需保持年均24.7%的增長(zhǎng)速度才能保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求。我國(guó)天然氣外貿(mào)依存度本來(lái)就高，不斷擴(kuò)大進(jìn)口將進(jìn)一步提升天然氣對(duì)外依存度(見(jiàn)圖1)，數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)天然氣對(duì)外依存度超過(guò)了30%，2017達(dá)到了 39%，為了彌補(bǔ)我國(guó)天然氣產(chǎn)量缺口勢(shì)必將進(jìn)一步擴(kuò)大進(jìn)口，2020年天然氣對(duì)外依存度達(dá)到45.1%，大量的進(jìn)口導(dǎo)致我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直處于比較被動(dòng)的地位，這對(duì)我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展極為不利。

圖1 2010—2020年我國(guó)天然氣對(duì)外依存度

2.天然氣管網(wǎng)、儲(chǔ)氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)強(qiáng)大的管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，近些年，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了良好的進(jìn)展，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有較大的差距。從輸氣管網(wǎng)來(lái)看，《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》顯示，2020年我國(guó)天然氣管道長(zhǎng)度達(dá)到10.3萬(wàn)千米，遠(yuǎn)低于美國(guó)2013年19.8萬(wàn)千米和俄羅斯2016年17.8萬(wàn)千米的長(zhǎng)度，而且長(zhǎng)輸干線管網(wǎng)尚未覆蓋海南、西藏等省份，還存在20%左右的地市和30%左右的縣級(jí)行政單位沒(méi)有接通管道氣。從儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)來(lái)看，國(guó)際上儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量占天然氣消費(fèi)的比重在12%～15%之間，而我國(guó)僅為3%左右，根據(jù)國(guó)際煤氣工業(yè)聯(lián)合會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一國(guó)天然氣消費(fèi)對(duì)外依存度達(dá)到30%及以上時(shí)，儲(chǔ)氣庫(kù)對(duì)消費(fèi)的貢獻(xiàn)應(yīng)達(dá)到12%以上，否則在天然氣消費(fèi)旺季很容易發(fā)生因儲(chǔ)氣不足而導(dǎo)致的“氣荒”現(xiàn)象[8]。此外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施本身存在建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大等特點(diǎn)，雖然國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)，但卻是限定于僅能參股，天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)基本由三大油氣企業(yè)和省屬?lài)?guó)企承擔(dān)，由于投資準(zhǔn)入“玻璃門(mén)”和“彈簧門(mén)”的存在，社會(huì)資本對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用尚未能夠得到有效發(fā)揮，天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣庫(kù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。

3.天然氣價(jià)格與天然氣市場(chǎng)不匹配，影響該產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。天然氣非市場(chǎng)定價(jià)導(dǎo)致我國(guó)天然氣價(jià)格缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)天然氣價(jià)格主要由上游井口價(jià)(進(jìn)口價(jià))、中游管道輸送價(jià)和下游分銷(xiāo)零售價(jià)組成，其中上游和中游價(jià)格制定基本都是參考政府基準(zhǔn)定價(jià)，主要包含有出廠價(jià)(進(jìn)口采購(gòu)價(jià))和管輸費(fèi)。合理的天然氣市場(chǎng)價(jià)格是平衡各方利益的重要杠桿，更是天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵，但目前我國(guó)還缺乏天然氣市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)，盡管2015年上海石油天然氣交易中心已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，但由于油氣體制配套改革不到位，還不能提供市場(chǎng)認(rèn)可的基準(zhǔn)天然氣價(jià)格。政府定價(jià)使天然氣價(jià)格嚴(yán)重缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致天然氣價(jià)格不合理(缺乏必要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，故無(wú)法得到合理的收益)。此外，天然氣價(jià)格實(shí)施的是分級(jí)管理體制，從氣田到用戶(hù)終端需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)輸干支管道、省域管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，不僅抬高了天然氣價(jià)格成本，也導(dǎo)致天然氣上、下游產(chǎn)業(yè)之間的價(jià)格傳遞存在一定的時(shí)滯效應(yīng)，下游價(jià)格往往不能隨上游價(jià)格調(diào)整而做出及時(shí)變動(dòng)，這不僅限制了上游和中游天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，更是阻礙了資源的有效配置和合理利用，這對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成了很大的不利影響。

4.天然氣相關(guān)規(guī)制管理存在缺陷，不利于該產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展。從政府規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)看，還缺乏政府專(zhuān)門(mén)管理機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)為發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)制定了一系列政策，天然氣規(guī)制涉及方方面面，但數(shù)量過(guò)多導(dǎo)致規(guī)制政策不明晰、不統(tǒng)一，規(guī)制管理職能交叉、分散，不同部門(mén)之間對(duì)同一天然氣產(chǎn)業(yè)管理行為缺乏必要溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，且沒(méi)有考慮規(guī)制執(zhí)行人的資質(zhì)因素，往往會(huì)因?yàn)槿说膯?wèn)題產(chǎn)生錯(cuò)誤的規(guī)制決定和影響規(guī)制實(shí)施效果，同時(shí)還存在監(jiān)督缺位和弱化問(wèn)題，導(dǎo)致一些天然氣企業(yè)可以從部門(mén)間不同的規(guī)制政策中找出漏洞并加以利用，致使很多規(guī)制政策因缺乏執(zhí)行力而不能落地，這嚴(yán)重影響了天然氣產(chǎn)業(yè)降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的推進(jìn)[9]。具體地說(shuō)，一是從天然氣資源管理來(lái)看，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包含有管理機(jī)構(gòu)、勘探開(kāi)發(fā)利用規(guī)制、稅費(fèi)體制等內(nèi)容，但我國(guó)天然氣資源管理還缺乏統(tǒng)一的綜合主管部門(mén)，交叉管理與管理空白同時(shí)存在，很多問(wèn)題需要多個(gè)管理部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)處理，結(jié)果導(dǎo)致很多問(wèn)題得不到解決。二是從天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)管理來(lái)看，尚缺乏統(tǒng)一的集中調(diào)控機(jī)制，天然氣管網(wǎng)是互聯(lián)互通的，可綿延上萬(wàn)千米，但目前我國(guó)天然氣管網(wǎng)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)管網(wǎng)的互聯(lián)互通，這導(dǎo)致管網(wǎng)運(yùn)輸集中調(diào)控短期內(nèi)還難以實(shí)現(xiàn)。此外，我國(guó)還沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)且成熟的天然氣法，缺乏以市場(chǎng)化原則為基礎(chǔ)，穩(wěn)定、公開(kāi)、透明、完整的法律框架，更缺少有力的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)阻礙合規(guī)合法天然氣資源勘探、開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸及違法生產(chǎn)行為均不能進(jìn)行有效的法律制裁和約束，導(dǎo)致一些正常的天然氣資源勘探、開(kāi)采、運(yùn)輸和銷(xiāo)售常常受到影響。

三、天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇展望

(一)天然氣供給和需求不斷增長(zhǎng)為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)重要機(jī)遇

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的不斷提高，我國(guó)天然氣生產(chǎn)供給和消費(fèi)需求均不斷增長(zhǎng)，天然氣生產(chǎn)量和消費(fèi)量在能源生產(chǎn)和消費(fèi)中所占比重逐年升高(見(jiàn)圖2)，其中天然氣生產(chǎn)量占比由2010年的4.1%增長(zhǎng)到2019年的5.7%，(其中2019年國(guó)內(nèi)產(chǎn)量同比增長(zhǎng)了166.97億m3)天然氣消費(fèi)量占比由2010年的4%增長(zhǎng)到2019年的8.1%。從天然氣平均消費(fèi)量來(lái)看，2010—2018年每天消費(fèi)量分別為3.0億m3、3.7億m3、4.1億m3、4.7億m3、5.1億m3、5.3億m3、5.7億m3、6.6億m3、7.7億m3，呈逐年增加趨勢(shì)。從地區(qū)消費(fèi)來(lái)看，各省市自治區(qū)天然氣消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，廣東、江蘇、四川、新疆、山東、北京等省市年天然氣消費(fèi)量均已突破100億m3。

圖2 2010—2019年我國(guó)天然氣生產(chǎn)、消費(fèi)分別在能源生產(chǎn)與消費(fèi)中所占比重

(二)國(guó)家對(duì)清潔能源的重視及能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新機(jī)遇

2009年，我國(guó)政府就宣布到2020年前后單位GDP二氧化碳排放量要比2005年降低40%～45%。2016年G20峰會(huì)，我國(guó)簽署了《巴黎協(xié)定》，承諾到2030年左右中國(guó)碳排放達(dá)到峰值。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，到2020年天然氣消費(fèi)所占比重將達(dá)到10%以上，這一系列要求推動(dòng)我國(guó)天然氣消費(fèi)量獲得了快速提升?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)將繼續(xù)向綠色低碳方向發(fā)展，天然氣消費(fèi)將迎來(lái)新的巨大增長(zhǎng)空間。近些年國(guó)家已經(jīng)將天然氣定位為主要能源之一，是供暖能源的主力軍。與此同時(shí)，切實(shí)降低煤炭使用比例。水污染與大氣污染防治和“煤改氣”工作也在不斷深入推進(jìn)，這意味著我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，即更加注重對(duì)清潔能源的使用。我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

(三)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善和資源儲(chǔ)備能力不斷提高是天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要機(jī)遇

近些年我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)管網(wǎng)運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站加速建設(shè)，一次運(yùn)氣量和儲(chǔ)備量大幅提升。數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)石化液化天然氣接收站年接轉(zhuǎn)能力已經(jīng)高達(dá)900萬(wàn)噸(未來(lái)將擴(kuò)建至4000萬(wàn)噸)，這有效緩解了因季節(jié)需求增長(zhǎng)而導(dǎo)致的氣荒和天然氣價(jià)格飛漲現(xiàn)象，推動(dòng)了“南氣北上”運(yùn)輸，改善了天然氣調(diào)運(yùn)瓶頸問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)天然氣資源已探明儲(chǔ)量低于總儲(chǔ)量20%，仍處于勘探早中期。伴隨著天然氣勘探和“海陸并舉”多元開(kāi)發(fā)策略的深入推進(jìn)，包括頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣資源的逐步開(kāi)采利用，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有雄厚的資源基礎(chǔ)，將持續(xù)發(fā)展壯大[10]。

(四)良好的天然氣國(guó)際貿(mào)易環(huán)境為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供重要機(jī)遇

近些年，國(guó)際天然氣貿(mào)易持續(xù)增長(zhǎng)，國(guó)際液化天然氣貿(mào)易空前活躍，參與液化天然氣國(guó)際貿(mào)易的國(guó)家逐年增加，北美與亞太地區(qū)LNG出口量和亞洲與歐洲地區(qū)LNG進(jìn)口量均穩(wěn)步增加，這一寬松的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境提高了我國(guó)進(jìn)口天然氣的資源可獲取程度，為我國(guó)天然氣進(jìn)口創(chuàng)造了重要有利條件。此外，近兩年國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)低迷，天然氣價(jià)格不斷下跌，雖然近期有所回升，但總體上LNG進(jìn)口國(guó)“議價(jià)”能力已有所增強(qiáng)，這為我國(guó)LNG進(jìn)口創(chuàng)造了又一有利外部條件。

四、天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

從“十四五”時(shí)期來(lái)看，在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化和新發(fā)展格局下，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著新的挑戰(zhàn)，但促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的總基調(diào)、基礎(chǔ)條件和支撐因素均未改變，天然氣在能源轉(zhuǎn)型中的橋梁作用和在電源中的支撐作用將進(jìn)一步得到體現(xiàn)。按照“2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和”目標(biāo)，我國(guó)要繼續(xù)多渠道增加天然氣供給，持續(xù)加大管網(wǎng)與儲(chǔ)氣設(shè)施等天然氣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快形成天然氣市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制，并進(jìn)一步完善天然氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)法治和監(jiān)管工作[11]。

(一)多渠道增加天然氣供給

我國(guó)天然氣總的儲(chǔ)備量和人均天然氣擁有量均偏低，為保障用氣安全有序，不僅要注重國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，也要重視國(guó)外天然氣進(jìn)口。一是在國(guó)內(nèi)天然氣生產(chǎn)方面，要加大資金投入，開(kāi)發(fā)和引進(jìn)新的勘探、儲(chǔ)存和生產(chǎn)技術(shù)，加快對(duì)已探明的天然氣資源的開(kāi)采，并穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)剩余的3.8萬(wàn)億m3可采儲(chǔ)量天然氣資源的全面勘探工作。此外，也要加大對(duì)頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣的勘探開(kāi)采力度，《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國(guó)具有巨大的近31.6萬(wàn)億m3的頁(yè)巖氣儲(chǔ)量，但2020年的開(kāi)采量?jī)H為170億m3，在對(duì)常規(guī)天然氣進(jìn)行勘探和開(kāi)采的同時(shí)，爭(zhēng)取到2030年國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣開(kāi)采量達(dá)到1000億m3。二是在天然氣進(jìn)口方面，應(yīng)建立更為廣泛的國(guó)際合作關(guān)系，拓寬天然氣進(jìn)口來(lái)源，建立多元化天然氣進(jìn)口渠道，積極有序推動(dòng)天然氣進(jìn)口國(guó)家多元化、進(jìn)口通道多元化、運(yùn)輸方式多樣化和進(jìn)口主體多元化。加快與天然氣重點(diǎn)出口國(guó)的重大合作項(xiàng)目的推進(jìn)，不僅要重視短期進(jìn)口，也要注重長(zhǎng)期合作，在鞏固和擴(kuò)大與土庫(kù)曼斯坦天然氣合作的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)與烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、俄羅斯、卡塔爾、美國(guó)及澳大利亞等重要天然氣供應(yīng)國(guó)家的合作。

(二)加大天然氣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

大力夯實(shí)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施，可組建專(zhuān)門(mén)的國(guó)家管網(wǎng)公司，在合理布局基礎(chǔ)上，加快天然氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，這是更好滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的天然氣需求的必然選擇。要加快推進(jìn)天然氣管網(wǎng)國(guó)際對(duì)接建設(shè)，早日實(shí)現(xiàn)與俄羅斯天然氣直通；繼續(xù)加快國(guó)家干線網(wǎng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)各省市全覆蓋；全面將分級(jí)管網(wǎng)向下鋪建，爭(zhēng)取盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)大部分村鎮(zhèn)都能通上、用上天然氣。首先，要加大管網(wǎng)前期建設(shè)規(guī)劃，與城市規(guī)劃和土地規(guī)劃相結(jié)合，提前做好前期管網(wǎng)布局規(guī)劃，鼓勵(lì)企業(yè)管網(wǎng)建設(shè)申請(qǐng)，最大限度地優(yōu)化辦事流程，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的審批手續(xù)和程序，取消不必要的許可證審批。其次，要開(kāi)放資本進(jìn)入，吸引多元投資主體、特別是社會(huì)資本向天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行投資，向社會(huì)資本提供全面、公開(kāi)、透明的投資決策信息，為各類(lèi)資本營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，使它們敢投資、愿投資，樂(lè)于參與天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。再次，實(shí)行公平的第三方管網(wǎng)負(fù)責(zé)人制度，使管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成為專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，從而調(diào)動(dòng)管網(wǎng)建設(shè)和管理的積極性、科學(xué)性，提升管道建設(shè)和利用的效率。此外，要進(jìn)一步推動(dòng)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，以更好地滿(mǎn)足日常需求和保障應(yīng)急，重點(diǎn)要在市場(chǎng)準(zhǔn)入和資金方面給予支持，使更多企業(yè)能夠參與進(jìn)來(lái)，更好地推進(jìn)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)進(jìn)程。

(三)加快形成天然氣市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制

深化天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)由“資源為王”和“供給決定”轉(zhuǎn)為 “多元競(jìng)爭(zhēng)”“市場(chǎng)決定”的全新發(fā)展階段。一是重點(diǎn)推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化價(jià)格改革，打破天然氣價(jià)格縱向壟斷格局，構(gòu)建公開(kāi)透明、有序、規(guī)范的天然氣市場(chǎng)體系，形成天然氣市場(chǎng)價(jià)格基準(zhǔn)，使天然氣價(jià)格能夠根據(jù)市場(chǎng)的供給和需求來(lái)決定。二是最大限度地放開(kāi)政府對(duì)天然氣價(jià)格管制，借鑒歐美政府天然氣價(jià)格管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“管住中間、放開(kāi)兩頭”策略，即放開(kāi)氣源和成品等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的價(jià)格，只管自然壟斷的中間運(yùn)輸價(jià)格，可根據(jù)國(guó)內(nèi)外天然氣市場(chǎng)形勢(shì)變化進(jìn)行試點(diǎn)，積累好的經(jīng)驗(yàn)并全面推廣。但在行業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，也要發(fā)揮政府對(duì)價(jià)格的補(bǔ)充監(jiān)管作用，特別是在價(jià)格監(jiān)管滯后的天然氣配送環(huán)節(jié)，要防止產(chǎn)生配氣價(jià)格水平差異大、價(jià)格偏高、加重居民和企業(yè)用氣負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。三是打通上下游天然氣價(jià)格疏通渠道，建立上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、全面地披露各類(lèi)價(jià)格信息，并給出市場(chǎng)價(jià)格指數(shù)，實(shí)現(xiàn)終端消費(fèi)價(jià)格靈活變動(dòng)。四是發(fā)揮上海、重慶兩大石油天然氣交易中心支點(diǎn)作用，逐步建立起真正公開(kāi)、公正、真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)格信息披露體系。加快開(kāi)展天然氣期貨、期權(quán)交易，為引領(lǐng)和穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格提供重要參考[12]。

(四)完善天然氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)法治和監(jiān)管工作

天然氣產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)法律法規(guī)的約束和保障，目前國(guó)家有關(guān)天然氣產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)還不健全，建議適時(shí)出臺(tái)《天然氣法》《天然氣運(yùn)輸法》和《天然氣環(huán)境保護(hù)法》等法律文件，為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定原則和邊界，切實(shí)保證法律法規(guī)內(nèi)容的落地，根據(jù)明確的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，規(guī)范和引導(dǎo)天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，從根本上保障天然氣產(chǎn)業(yè)的正當(dāng)生產(chǎn)行為，打擊和約束非法生產(chǎn)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。其次，伴隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的深入推進(jìn)，在政府管理弱化的同時(shí)，要切實(shí)推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)政府管理與政府監(jiān)管分開(kāi)，使監(jiān)管部門(mén)成為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，以能夠更客觀、更明確地對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行有效監(jiān)管，構(gòu)建以市場(chǎng)為主、政府為輔的市場(chǎng)與政府聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的上游、中游和下游全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)法不禁止即可為原則，為企業(yè)和消費(fèi)者創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，保障天然氣供應(yīng)和保護(hù)生產(chǎn)者及消費(fèi)者的利益。