孫成昊

美國大選投票日之后，隨著選舉結果逐漸明朗化，拜登勝選已經(jīng)不存疑慮。從11月23日開始，拜登陸續(xù)公布了其外交及安全核心幕僚班子，從人事層面率先釋放“美國回歸”的強烈信號。拜登的對外政策可能重現(xiàn)奧巴馬時代的部分特點，當然或許也會遭遇奧巴馬時期同樣的煩惱。

“建制派”卷土重來

奧巴馬任內的副國家安全顧問本·羅茲曾把包括前防長羅伯特·蓋茨在內的建制派外交精英稱為“一團贅肉”，拜登在開啟過渡進程后率先公布了其外交與安全團隊的核心幕僚，其選人用人的標準預示著“一團贅肉”將重返美國決策圈。這一趨勢與拜登擁有豐富的從政經(jīng)驗不無關系。相比在參議院沒有打磨太久的奧巴馬和政治素人出身的特朗普，拜登數(shù)十年的政治履歷使其最重要的人脈主要集中在華盛頓“建制派”精英圈，典型代表是已經(jīng)提名國務卿的安東尼·布林肯和國家安全顧問杰克·沙利文。

布林肯1962年4月出生于紐約州揚克斯市一個富裕的猶太人家庭，與拜登的淵源可以一直追溯到近20年前。2002年，布林肯任民主黨參議院外委會辦公室主任，當時外委會民主黨的首席議員即拜登。自那時起，布林肯就一直是拜登在外交事務上的得力助手。在奧巴馬執(zhí)政時期，布林肯先后擔任了副總統(tǒng)拜登的國家安全顧問和總統(tǒng)奧巴馬的副國安顧問，后擔任副國務卿，成為奧巴馬—拜登組合最重要的外交政策顧問。只不過，布林肯的風格更像是前國務卿奧爾布萊特而不是奧巴馬，他更強調價值觀外交的重要性，不會像奧巴馬那樣為實現(xiàn)目標而更務實。

沙利文1976年11月出生于佛蒙特州的伯靈頓，成長于明尼蘇達州的明尼阿波利斯。盡管沙利文只有44歲，卻擁有豐富的決策經(jīng)驗。在奧巴馬任內，沙利文曾擔任總統(tǒng)的副助理和副總統(tǒng)拜登的國家安全顧問，以及美國國務院政策規(guī)劃主任和時任國務卿希拉里的副幕僚長。2016年，沙利文還成為希拉里的總統(tǒng)競選高級政策顧問。沙利文的對外政策思路與拜登十分契合，他在《大西洋月刊》撰寫《是的，美國仍然可以領導世界》一文中，猛烈抨擊特朗普實施的“美國優(yōu)先”政策，并提出在后特朗普時代，美國將會進行大規(guī)模自我調整，保護和捍衛(wèi)美國的生活方式，重塑美國在世界的影響力。

對外政策：熟悉的配方？

盡管拜登提名的外交與安全團隊成員在族裔、性別等方面體現(xiàn)了令人眼花繚亂的多樣性，但卻幾乎是清一色的“建制派”老面孔。除布林肯和沙利文之外，還包括美國駐聯(lián)合國大使托馬斯·格林菲爾德、總統(tǒng)氣候特使約翰·克里、國防部部長勞埃德·奧斯汀等，他們都是奧巴馬任內的“前朝舊臣”。這一任命似乎向外界發(fā)出強有力的信號：在特朗普試圖“抽干泥沼”的四年后，熟悉的華盛頓政治又回來了。歐洲盟友更是難以抑制興奮之情，從歐委會到智庫界紛紛拋出報告與建言，熱切盼望拜登執(zhí)政后扭轉美國對外政策走向，重振跨大西洋同盟。

總體看，拜登執(zhí)政后將努力重塑美國的國際地位。拜登承諾，上任后將召開“全球民主國家峰會”，推廣民主價值觀，作為美國領導世界的抓手。拜登、布林肯、沙利文都曾強調這一峰會的重要性，認為能夠通過這一方式證明美國不再是“獨行俠”，而是回歸國際社會，通過美國的規(guī)則與價值觀構建“民主國家聯(lián)盟”，以應對中國與俄羅斯的挑戰(zhàn)。

拜登還將重新修復并鞏固與盟友和伙伴的關系。如，美國將大力投資并保持北約的軍事實力以防備俄羅斯，同時增強應對新的非傳統(tǒng)威脅的能力，并呼吁所有北約國家重新承諾履行其作為民主聯(lián)盟成員國的責任;加強與澳大利亞、日本、韓國的同盟互動，深化從印度到印度尼西亞的伙伴關系，繼續(xù)履行對以色列安全的堅定承諾，爭取使拉丁美洲和非洲國家融入更廣泛的“民主國家網(wǎng)絡”等。

拜登的外交與安全團隊部分成員。圖①被提名為國務卿的安東尼·布林肯，圖②被提名為國家安全顧問的杰克·沙利文，圖③被提名為國土安全部部長的亞歷杭德羅·馬約卡斯，圖④被提名為美國駐聯(lián)合國大使的格林菲爾德，圖⑤被提名為國家情報總監(jiān)的艾薇兒·海恩斯，圖⑥將出任拜登政府氣候變化問題特使的美國前國務卿約翰·克里。

拜登外交政策調整的另一個重點將是恢復多邊合作。伊核問題上，美國可能將與盟國和伙伴合作，加強和擴大該協(xié)議;朝核問題上，美國將與盟國以及包括中國在內的其他國家展開談判，推進實現(xiàn)朝鮮無核化的目標;對俄關系上，美國將尋求延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》，以此作為新軍備控制安排的基礎，并致力于減少核武器的作用;氣候問題上，美國將重返《巴黎氣候協(xié)定》，召開世界主要碳排放國峰會，承諾在不損害美國經(jīng)濟的前提下，進一步減少全球航運業(yè)和航空業(yè)的碳排放。

對華政策上，拜登政府的總基調將是“戰(zhàn)略競爭”。拜登在應對中國的策略上將會與特朗普有所不同，對內更加注重提升美國競爭力，以自身實力與中國開展戰(zhàn)略競爭;對外則強調重塑美國的世界領導力，避免孤軍奮戰(zhàn)。拜登團隊認為，采取遏制中國的政策不可行，難以聯(lián)合他國共同應對中國崛起。同時，拜登政府將在確保美國優(yōu)勢地位的前提下與中國進行選擇性的合作，多邊領域包括全球抗疫、宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調、應對氣候變化等，雙邊領域包括重建對話機制、推動經(jīng)貿談判、改善人文交流等。

決策挑戰(zhàn)：“路線之爭”與“疊床架屋”

雖然在外交與安全領域，拜登搭建的是對華盛頓政治極為熟悉的“明星團隊”，成員是建制派老手，能夠確保決策流程按部就班，但這并不意味著拜登能夠高枕無憂。拜登上任后，除了必須面對府會和兩黨斗爭的掣肘外，也將面臨來自民主黨內分歧和決策流程調整所帶來的種種挑戰(zhàn)。

作為奧巴馬曾經(jīng)的副手，拜登必然記得奧巴馬執(zhí)政之初幕僚路線之爭對決策機制的沖擊?；厥桩斈辏旮涣姷膴W巴馬決心鼓勵白宮加強辯論，任命了兩組反差巨大的團隊處理對外決策。第一組成員都是政壇老手，包括拜登、蓋茨、希拉里、瓊斯、萊昂·帕內塔等，第二組成員相對年輕，決策經(jīng)驗相對較少，包括蘇珊·賴斯、丹尼斯·麥克多諾、馬克·利珀特、羅茲等。兩組人馬因觀點不同而時常關系緊張、針鋒相對，最終第二組成員成功在奧巴馬身邊組建小圈子，捍衛(wèi)了在對外決策運作體系中的地位。

拜登自然不愿重蹈覆轍，目前任命的核心幕僚在對外決策上都擁有豐富經(jīng)驗并相互熟識，確保不會形成“我們對陣他們”的競爭性決策氛圍。然而，即使在歸屬于拜登的民主黨溫和派中也存在微妙的路線之爭，這將考驗拜登的決策平衡能力。根據(jù)美國布魯金斯學會學者托馬斯·萊特的總結，溫和派在對外政策上分為兩類：一派是“奧巴馬派”，又稱“復興派”，他們認同奧巴馬執(zhí)政最后幾年所持的世界觀，包括對華采取平衡政策，不愿讓地緣政治競爭定義美國外交政策，在中東既要發(fā)揮傳統(tǒng)角色也要避免牽涉其中，警惕毫無戰(zhàn)略目標的激進主義等;另一派則被稱之為“2021民主黨人”，視特朗普所代表的民粹主義為美國民主和國際秩序的威脅，政策上與前一派最明顯區(qū)別之一是將外交政策重點置于地緣政治競爭之上，更強調利用“中國挑戰(zhàn)”推動美國國內和國際經(jīng)濟議程。

在決策機制和人員設置的安排上，拜登或將難逃建制派官僚設置的“疊床架屋”的通病，這也是奧巴馬任內頂層協(xié)調機制國家安全委員會遭受詬病的主要原因。從目前情況看，拜登有意在白宮內設立分管重要議題的“政策沙皇”，但這一職務本身與相關對外決策部門的關系可能難以理順，甚至出現(xiàn)踩腳現(xiàn)象。比如，克里擔任總統(tǒng)氣候特使后，他在氣候變化問題上直接對總統(tǒng)負責，必然要出席國安會相關會議，卻又必須接受國務院或國務卿布林肯的業(yè)務指導。盡管克里與布林肯私交甚篤，但如何明確劃分職責領域仍將考驗拜登團隊的政治智慧。

國安會內部的權力架構設置也將面臨類似問題。拜登正考慮在國安會內設立負責亞洲事務的“政策沙皇”，對下領導三個高級主任，分別負責中國事務、印度事務、日韓澳及其他盟友事務。這一安排與奧巴馬任內負責網(wǎng)絡安全的“政策沙皇”相似，體現(xiàn)了拜登對亞洲事務的重視，但也將打破原有國安會的權力結構，增加更多的官僚主義和繁文縟節(jié)。在白宮決策協(xié)調流程中塞入一位新的競爭者，對于提升決策效率而言恐怕未必是件好事。