鄭苗壯

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，國(guó)家之間的關(guān)系已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)土擴(kuò)張和勢(shì)力范圍爭(zhēng)奪，轉(zhuǎn)向合作構(gòu)建伙伴關(guān)系，謀求共同安全、發(fā)展和繁榮。當(dāng)前，大陸塑造和影響地緣政治格局的重要性有所下降，而海洋國(guó)際規(guī)則不斷演化。拓展于己有利的海洋空間是各國(guó)海洋競(jìng)爭(zhēng)的核心，對(duì)塑造海洋地緣政治格局的作用尤為重要。

公海占全球表面積的64%，是人類發(fā)展的新空間、國(guó)家安全的新戰(zhàn)場(chǎng)和各國(guó)競(jìng)相拓展的戰(zhàn)略新疆域。各國(guó)圍繞公海保護(hù)區(qū)在政治、外交和法律等領(lǐng)域全面展開(kāi)角逐，形成國(guó)家管轄海域外生物多樣性（以下簡(jiǎn)稱“BBNJ”）國(guó)際協(xié)定談判、2020后全球生物多樣性框架海洋目標(biāo)和南極公海保護(hù)區(qū)相互關(guān)聯(lián)的態(tài)勢(shì)。一旦出現(xiàn)顛覆性改變，則會(huì)呈現(xiàn)多米諾骨牌效應(yīng)，公海保護(hù)區(qū)將短時(shí)間內(nèi)在全球快速布局。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》重構(gòu)了世界海洋政治邊界

從20世紀(jì)40年代后期開(kāi)始至80年代早期，美英法等前殖民帝國(guó)控制的殖民地陸續(xù)獨(dú)立，但仍有一些偏遠(yuǎn)小島嶼受美英法等的托管或控制。隨著全球人口膨脹、海洋科技進(jìn)步、自然資源的消耗速度加快，海洋在國(guó)家發(fā)展和安全利益以及在國(guó)際政治、軍事和科技競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略地位日益突出。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）建立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和大陸架制度，“變革性”地改變了世界海洋的政治邊界。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架將12海里的領(lǐng)海向外延伸至200海里，大陸架甚至可拓展至200海里以外更遠(yuǎn)的區(qū)域。

《公約》規(guī)定特定島嶼和陸地享有同等權(quán)利，據(jù)此，美英法等前殖民帝國(guó)占據(jù)的偏遠(yuǎn)島嶼以及托管的非自治領(lǐng)土可合法管控的海域得到大幅擴(kuò)張。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本、澳大利亞、新西蘭和印度七個(gè)國(guó)家擁有的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積達(dá)到4500萬(wàn)平方公里，其中約70%（3200萬(wàn)平方公里）是依托散布在遠(yuǎn)離大陸、地處偏遠(yuǎn)海域的島嶼和海外領(lǐng)地獲得的，美英法海外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其本土的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。這些海外島嶼地處邊緣地帶，扼守途經(jīng)三大洋的海上通道要道，在地緣政治上具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

美國(guó)奉行“離岸平衡”戰(zhàn)略，英國(guó)和日本則充當(dāng)圍堵陸權(quán)國(guó)家最為重要的離岸平衡手角色。尤其在印太方向，美國(guó)所依賴的正是夏威夷群島、關(guān)島、琉球群島和英屬查戈斯群島等偏遠(yuǎn)島嶼。美國(guó)在這些島嶼部署了其在印太地區(qū)最為關(guān)鍵的?？哲娛禄?，作為實(shí)施軍事力量投射布局的重要支點(diǎn)，用來(lái)扼守全球地緣政治中最為重要的邊緣地帶，憑借強(qiáng)大的海上政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事力量對(duì)陸權(quán)國(guó)家形成戰(zhàn)略包圍態(tài)勢(shì)。

歐美國(guó)家以建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)為由變相加強(qiáng)并拓展其在管轄海域的權(quán)利

《公約》為規(guī)范人類海洋活動(dòng)提供了法律框架，最大限度地平衡沿海國(guó)和內(nèi)陸國(guó)、地理?xiàng)l件優(yōu)越國(guó)和不利國(guó)的海洋利益分配，賦予各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有不同的權(quán)利。沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架對(duì)自然資源擁有主權(quán)權(quán)利以及保護(hù)海洋環(huán)境、建造人工設(shè)施和開(kāi)展科學(xué)研究的管轄權(quán)，而其他國(guó)家則保留了船舶航行、漁業(yè)捕撈、海洋科學(xué)研究、鋪設(shè)海底電纜和管道等權(quán)利。歐美國(guó)家在新時(shí)期為加強(qiáng)對(duì)邊緣島嶼及其管轄海域的控制，依據(jù)《公約》規(guī)定的沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)擁有海洋環(huán)境保護(hù)的管轄權(quán)，引領(lǐng)并掀起海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)浪潮。

當(dāng)前，歐美國(guó)家及其控制的小島嶼國(guó)家共建立近40個(gè)面積超過(guò)10萬(wàn)平方公里的大型海洋保護(hù)區(qū)，約占全球海洋面積的5.5%、保護(hù)區(qū)面積的72%。這些大型海洋保護(hù)區(qū)大多是在2006年美國(guó)建成西北夏威夷群島國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)之后建立的，分布在遠(yuǎn)離大陸、人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)密度較低的偏遠(yuǎn)島嶼周邊海域，普遍采取禁止捕撈、采礦和鋪設(shè)海底電纜等管理措施，嚴(yán)格管控船舶航行和海洋科研活動(dòng)。歐美國(guó)家以建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)為由，變相加強(qiáng)并拓展其在管轄海域的權(quán)利，在加強(qiáng)對(duì)海洋控制的同時(shí)，排斥其他國(guó)家進(jìn)行根據(jù)《公約》規(guī)定可開(kāi)展的海洋活動(dòng)。

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)是養(yǎng)護(hù)生物多樣性、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。2002年聯(lián)合國(guó)約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)提出“到2012年建立具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，2010年《生物多樣性公約》第10次締約方大會(huì)通過(guò)愛(ài)知生物多樣性目標(biāo)，要求到2020年保護(hù)10%的海洋，歐盟以及英國(guó)聯(lián)合加拿大、澳大利亞、新西蘭和帕勞等小島嶼國(guó)家組建“高雄心”聯(lián)盟，呼吁定于2021年在我國(guó)昆明召開(kāi)的《生物多樣性公約》第15次締約方大會(huì)設(shè)立“到2030年保護(hù)全球30%海洋，其中10%禁止一切海洋活動(dòng)”的目標(biāo)。

1970年全球僅有27個(gè)國(guó)家建立了118個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，2000年全球海洋保護(hù)區(qū)面積約為200萬(wàn)平方公里。至2020年11月底，全球已建立17000多個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，面積超過(guò)2700萬(wàn)平方公里，占全球海洋面積的7.9%。其中，美國(guó)是最為強(qiáng)大的海權(quán)國(guó)家，前總統(tǒng)奧巴馬以美國(guó)歷史上首位太平洋總統(tǒng)自居，在夏威夷和關(guān)島等太平洋偏遠(yuǎn)島嶼地區(qū)建立了面積約300萬(wàn)平方公里的保護(hù)區(qū)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)太平洋地區(qū)的控制。歐盟圍繞海外領(lǐng)地實(shí)施生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)計(jì)劃（BEST），加緊拉攏非洲、加勒比和太平洋島國(guó)，以海洋保護(hù)區(qū)強(qiáng)化對(duì)加勒比海、南太平洋、中南印度洋、南大西洋、亞馬遜（法屬圭亞那區(qū)域）、馬卡羅尼西亞、極地和亞極地等七個(gè)重點(diǎn)海域的控制。

2020年5月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐盟2030年生物多樣性戰(zhàn)略——讓自然重回我們的生活》，把制定“3030目標(biāo)”（30年保護(hù)30%的海洋）、BBNJ國(guó)際協(xié)定及通過(guò)歐盟提出的南極威德?tīng)柡：蜄|南極公海保護(hù)區(qū)提案作為重要議題。同年12月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《全球變局下的歐美新議程》，謀劃與美國(guó)在跨大西洋和全球范圍內(nèi)，構(gòu)建其共同引領(lǐng)的國(guó)際海洋治理新秩序，其中把“3030目標(biāo)”和南極公海保護(hù)區(qū)作為優(yōu)先事項(xiàng)。美國(guó)特朗普政府在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的環(huán)保議題上立場(chǎng)有所倒退，2020年11月，拜登新政府提名力推南極羅斯海公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的前國(guó)務(wù)卿克里為氣候變化事務(wù)特使，不排除未來(lái)與歐盟“合流”、將海洋保護(hù)區(qū)由專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架向公海和國(guó)際海底區(qū)域拓展的可能。

公海保護(hù)區(qū)制度將深刻改變國(guó)際海洋秩序

2004年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)59/24決議，決定在《公約》框架下就公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的BBNJ問(wèn)題制定具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定，當(dāng)前正就該協(xié)定的案文條款進(jìn)行政府間磋商。部分地理有利國(guó)提出在毗鄰專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以外的區(qū)域（以下簡(jiǎn)稱“毗鄰區(qū)域”）建立公海保護(hù)區(qū)時(shí)，它們擁有選劃公海保護(hù)區(qū)的優(yōu)先權(quán)、保護(hù)區(qū)提案協(xié)商和決策的否決權(quán)并由其實(shí)施管理，排斥其他國(guó)家在“毗鄰區(qū)域”開(kāi)展活動(dòng)，預(yù)謀將管控范圍繼續(xù)向管轄外海域拓展。

歐美國(guó)家以及小島嶼國(guó)家提出，公海保護(hù)區(qū)是長(zhǎng)期存在的，一旦建立則永久存在。發(fā)達(dá)國(guó)家又不愿承擔(dān)保護(hù)區(qū)管理和監(jiān)測(cè)等方面的資金和資源投入，建而不管導(dǎo)致選劃和管理脫節(jié)，使保護(hù)區(qū)難以撤銷或動(dòng)態(tài)調(diào)整。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)方面處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，若按其利益快速全球布局，會(huì)進(jìn)一步鞏固并固化其主導(dǎo)的國(guó)際海洋治理格局。

歐美國(guó)家從未放緩對(duì)海洋的控制，把保護(hù)區(qū)作為新時(shí)期鞏固其主導(dǎo)世界海洋秩序、遏制新興國(guó)家的重要工具。歐美國(guó)家掌控海洋生物多樣性調(diào)查及其話語(yǔ)權(quán)，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)豐富，在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于領(lǐng)先地位。自本世紀(jì)初開(kāi)始，歐盟以及美國(guó)、日本等國(guó)在全球重點(diǎn)海域組織實(shí)施了國(guó)際海洋生物普查十年計(jì)劃、“地平線2020”和歐洲地平線等調(diào)查計(jì)劃，獲得大量重要海洋物種的分布范圍和洄游通道的一手資料。

2016年10月28日，來(lái)自24個(gè)國(guó)家和地區(qū)以及歐盟的代表共同簽署一份協(xié)定，一致同意在南極羅斯海域設(shè)立首個(gè)海洋保護(hù)區(qū)。圖片為拍攝于2016年11月12日的南極羅斯海域。

此外，已基本確定在BBNJ協(xié)定下新建管理組織。歐盟和非洲集團(tuán)還提出新建的這一管理組織，凌駕于其他國(guó)際組織之上，即國(guó)際海事組織、國(guó)際海底管理局和區(qū)域漁業(yè)管理組織等國(guó)際組織在各自職權(quán)范圍內(nèi)，必須執(zhí)行新建管理組織所定的各項(xiàng)措施。這將對(duì)現(xiàn)有國(guó)際海洋治理框架和治理體系產(chǎn)生極大沖擊。

BBNJ協(xié)定一旦通過(guò)，歐美國(guó)家即可憑借占據(jù)海外小島嶼的地理區(qū)位、擁有的數(shù)據(jù)資料、具備的較強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)督能力等優(yōu)勢(shì)，率先從符合其利益的角度選劃公海保護(hù)區(qū)，以合法化方式達(dá)到對(duì)公海和國(guó)際海底區(qū)域的實(shí)際管理效果，發(fā)揮事實(shí)上的“管理者”作用，并排斥其他國(guó)家的利用或管理。這樣就可以將“自由開(kāi)放的公海、勘探開(kāi)發(fā)資源的國(guó)際海底區(qū)域”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹s束海洋活動(dòng)的保護(hù)區(qū)”，變相改變公海和國(guó)際海底區(qū)域的性質(zhì)，使之成為歐美國(guó)家主導(dǎo)圈定的“緩沖區(qū)”或“軟屏障”，從而進(jìn)一步固化其主導(dǎo)的世界海洋秩序。