高玉玲，董磊

（1 皖南醫(yī)學院，安徽 蕪湖 241001；2 北京隆安（蕪湖）律師事務(wù)所，安徽 蕪湖 241001）

新冠疫情是一場法治大考，考驗我國的治理體系和治理能力，也考驗現(xiàn)行法律的適用力。依法防控、依法治疫是保障疫情工作順利開展，維護社會安全穩(wěn)定的重要保障。新冠疫情給社會的經(jīng)濟發(fā)展帶來了一定的沖擊，也引發(fā)了新的民事、行政、刑事、勞動等法律問題。如何預(yù)防和控制此類重大疫情的發(fā)生，減少由此而帶來的負面影響，防患于未然。必須“加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規(guī)的修改完善。”[1]基于此，本文系統(tǒng)梳理了新冠疫情防控下《傳染病防治法》適用中面臨的法律問題，并提出完善《傳染病防治法》相關(guān)建議。

一、新冠疫情下《傳染病防治法》適用中存在的問題

2019 年開始的新冠肺炎疫情是我國建國以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。我國現(xiàn)行的《傳染病防治法》對此突發(fā)重大未知的傳染病防控在法律適用上存在一定的困境。

1.突發(fā)原因不明傳染病的初期防控法律規(guī)定缺失。我國《傳染病防治法》將傳染病分為甲、乙、丙三類，對甲、乙、丙三類傳染病分別采取強制管理、嚴格管理和監(jiān)測管理的分類管理制度。[2]而對于突發(fā)原因不明的傳染病，由于初期其傳染性和風險性未知，在無法確定其屬于哪一類傳染病的情形下如何防控？我國《傳染病防治法》中雖然有兩個條文有所涉及，但對其初期的防控規(guī)定幾乎是空白的。這兩條規(guī)定中一條是針對突發(fā)不明原因傳染病發(fā)生時的報告制度,《傳染病防治法》第三十條規(guī)定：“發(fā)生突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告?！绷硪粭l是針對不明原因的傳染病需要采取甲類傳染病控制措施時的批準制度規(guī)定，“其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報經(jīng)國務(wù)院批準后予以公布、實施?！敝劣谠虿幻鞯膫魅静≡趫蟾婧蟮絿鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門宣布其為法定的傳染病前如何管理和防控，各部門的權(quán)責如何劃分，《傳染病防治法》中對此沒有規(guī)定。此次新冠疫情自2020 年1 月底在武漢的大規(guī)模暴發(fā)雖然與人類對疾病的認知有關(guān)，但也與初期防控制度缺失具有關(guān)聯(lián)性，這一時期正是國務(wù)院批準將新冠病毒肺炎納入乙類傳染病、采取甲類管理傳染病之前的時期。前期雖然相關(guān)人員和部門履行了報告規(guī)定，但由于無法確定其等級和風險，其防控措施依法無法真正實施。直至1 月20 日經(jīng)國務(wù)院批準將新冠病毒肺炎納入乙類傳染病、采取甲類管理的傳染病后，各地政府才開始啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級、二級應(yīng)急響應(yīng)，開始了真正意義上的新冠肺炎防控。前期的報告制度雖然實現(xiàn)了政府、衛(wèi)生行政部門和疾病防控部門的內(nèi)部知情，而外部沒有采取相關(guān)的防控措施，其強調(diào)信息流的內(nèi)部管理，而忽視了信息公開的預(yù)防性功能。[3]而此前防控措施上的缺陷可能與我國現(xiàn)行《傳染病防治法》對突發(fā)原因不明的傳染病初期的防控制度缺失有關(guān)。當然也可能與政府的治理能力具有相關(guān)性，因為在突發(fā)不明原因的傳染病發(fā)生時，盡管《傳染病防治法》的規(guī)定有所缺失，政府仍然可以根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)主動作為，依法防控。

2.預(yù)警制度的相關(guān)條款規(guī)定模糊。新冠疫情初期由于預(yù)警制度沒有完全落實，導致公眾對疾病認知不足，相關(guān)部門的應(yīng)急防控預(yù)案和應(yīng)急防控措施處于虛無狀態(tài)。那么在突發(fā)不明原因的傳染病疫情發(fā)生時，應(yīng)該由誰發(fā)布預(yù)警，在多長時限內(nèi)預(yù)警？《傳染病防治法》第十九條、第二十條雖然規(guī)定了預(yù)警制度，但對預(yù)警主體和時間的規(guī)定較為模糊。第十九條規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！备鶕?jù)該條規(guī)定，預(yù)警的主體是“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”和“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。第二十條規(guī)定：“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機構(gòu)接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施?！备鶕?jù)該條的規(guī)定預(yù)警的主體是“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”或“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”兩者擇其一?？梢婎A(yù)警的主體不僅法律自身規(guī)定模糊，且法律之間也不一致，從而導致原因不明傳染病發(fā)生初期相關(guān)部門沒有履行應(yīng)有職責預(yù)警，進而影響了初期防控措施的實施。

3.疫情防控行政強制措施的權(quán)責及標準不明晰。《傳染病防治法》規(guī)定了政府在甲類傳染病發(fā)生或傳染病爆發(fā)流行時實施隔離和切斷傳染病傳播的必要措施，但相關(guān)條款在新冠疫情防控中暴露出法律適用上的一些缺陷。如第四十一條規(guī)定：“對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告”，該條對地方政府實施隔離措施的規(guī)定是授權(quán)性規(guī)范，而非義務(wù)性規(guī)范，即可以采取隔離措施也可以不采取隔離措施，至于采取何種隔離措施，是居家自我隔離還是由政府集中強制隔離，均無明確規(guī)定。所以，在武漢疫情發(fā)生初期，在醫(yī)院床位嚴重不足的情形下，政府沒有實行相應(yīng)的隔離措施，有的雖然要求實行居家隔離，但由于缺乏管控形同虛設(shè)，導致聚集性疫情時有發(fā)生。后來在政府實施強制集中隔離的措施后，疫情控制取得了較好的效果。

4.采取強制防控措施后的法律保障條款不足。首先，采取強制防控措施必然對公民的生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟等方面產(chǎn)生一定的影響，法律應(yīng)對此建立相應(yīng)的保障制度?！秱魅静》乐畏ā芬?guī)定了隔離人員的生活保障問題，“在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應(yīng)當對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。”其次，在采取停工、停業(yè)、停產(chǎn)等緊急強制措施后，如何為停產(chǎn)停業(yè)的企業(yè)和停工的勞動者提供保障，《傳染病防治法》第七章雖然專章共6 個條款規(guī)定了保障措施，但主要是一般情形下政府經(jīng)費保障措施及從事工作人員的保障，對于采取緊急防控措施造成的次生災(zāi)害救濟條款缺失。這次新冠疫情防控中造成的停產(chǎn)和停業(yè)時間之久、停業(yè)范圍之廣都是建國以來前所未有的，對餐飲業(yè)、旅游業(yè)、交通等行業(yè)造成了較大的沖擊。為此，習近平總書記在2020 年2 月23 日召開了統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議，各省也出臺了復產(chǎn)、復業(yè)、恢復經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策。

5.依靠群眾原則在疫情防控條款方面體現(xiàn)不夠。依靠群眾原則是《傳染病防治法》的基本原則，而這次疫情戰(zhàn)爭的勝利是一場人民戰(zhàn)爭的勝利。戰(zhàn)“疫”為了人民，依靠人民。在疫情暴發(fā)后，在黨中央堅強有力的領(lǐng)導下，在習近平總書記的親自動員、親自部署、親自指揮下，黨政軍民學、東西南北中緊急行動，全力奮戰(zhàn)，發(fā)動了一場依靠人民的疫情阻擊戰(zhàn)。我國《傳染病防治法》第二條雖然規(guī)定了傳染病防治“依靠群眾的原則”，但在“疫情控制”的十一個條款中沒有一個條款涉及，其主要是規(guī)定醫(yī)療機構(gòu)、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、政府、衛(wèi)生行政部門在傳染病暴發(fā)流行時可以或應(yīng)當采取的措施，對疫情控制下依靠人民群眾的相關(guān)條款缺失。而疫情初期由忽視傳染病疫情的特點和群眾防治的特點，造成疫情在一定程度上的擴散，后基于黨中央對于疫情形勢的準確判斷和有力舉措，采取聯(lián)防聯(lián)控，動員人民力量，最終取得了抗疫戰(zhàn)爭的勝利。

6.各部門的防控職責條款不夠周密?！秱魅静》乐畏ā分兄饕?guī)定政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)及醫(yī)療機構(gòu)在傳染病防治中的職責。各部門的權(quán)責盡管有所分工，但職責和權(quán)限規(guī)定比較籠統(tǒng)，相互之間缺乏有效的銜接，在實際中難免存在相互推諉的現(xiàn)象。如《傳染病防治法》規(guī)定了衛(wèi)生行政部門主管傳染病防治及其監(jiān)督管理工作，管理中基本上是采取屬地管理、屬地報告等制度。但由哪個地方的衛(wèi)生行政部門管存在分歧。不僅存在屬地化管理部門的認定問題，還存在部門間權(quán)限交叉情形，特別是政府與衛(wèi)生行政部門間、不同級別的地方政府間部門間權(quán)限分工，各級政府的權(quán)限分工在相關(guān)條款中沒有明確的范圍限定，在相關(guān)的條款中還存在一項措施有多個部門均有權(quán)執(zhí)行的情況。

二、完善《傳染病防治法》的法律建議

由于新冠疫情的突發(fā)性、重大性和防控的迫切性，《傳染病防治法》在新冠疫情的防控中法律適用上存在一些缺陷和不足，為此應(yīng)總結(jié)抗擊這次新冠疫情的成功經(jīng)驗，進一步完善《傳染病防治法》的相關(guān)制度。

1.建立突發(fā)原因不明傳染病的初期防控法律制度。突發(fā)原因不明的傳染病由于其是突發(fā)的且發(fā)病原因不明，其后期的傳染性、風險性和可控性也無法知曉，因而對這類傳染病不能掉以輕心，法律上應(yīng)建立其初期防控法律制度。因這類傳染病可能是傳染性較低的丙類傳染病，但也有可能是風險性極高的甲類傳染病或采取甲類控制的乙類傳染病。且當今現(xiàn)代化的運輸系統(tǒng)助長了傳染病在世界范圍內(nèi)傳播，無癥狀感染乘客的一個咳嗽或一個噴嚏就可以把病毒傳染給其他乘客，[4]所以，初期寧可防空，也不能不防。2003 年的SARS 和2019 年新型冠狀病毒（COVID-19）給我們的教訓尤為深刻。在國家正式宣布其為法定的傳染病之前僅有內(nèi)部的報告制度是不夠的，應(yīng)建立突發(fā)原因不明傳染病的初期防控制度。規(guī)定在采取內(nèi)部報告的同時，地方應(yīng)建立公布制度，讓公眾知情，喚起公眾的警覺意識和預(yù)防意識，因為傳染的防治必須依靠群眾才能完成。同時規(guī)定地方衛(wèi)生行政部門應(yīng)當組織專家及時進行風險評估，制定防控預(yù)案，地方政府應(yīng)根據(jù)風險等級采取必要的防控措施去預(yù)防擴散，保障公共衛(wèi)生安全。

2.完善傳染病疫情預(yù)警制度的相關(guān)條款。在疫情防控中，關(guān)口前移、提早預(yù)警對于控制和戰(zhàn)勝疫情非常重要[5]。預(yù)警制度設(shè)立的目的主要是規(guī)定風險發(fā)生以前向相關(guān)部門和當事人發(fā)出緊急信號，報告危險情況，以避免危害在不知情或準備不足的的情況下發(fā)生，從而最大程度地降低危害所造成的損失行為。所以，在預(yù)警的主體、預(yù)警的時間和預(yù)警的對象上應(yīng)進一步完善，增強法律條款的適用性。預(yù)警制度的設(shè)定應(yīng)分為法定的傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病，對法定的傳染病由于風險已知，應(yīng)該按照傳染病的種類設(shè)定預(yù)警主體、預(yù)警時間和預(yù)警對象，對于甲類傳染病及乙類傳染病采取甲類管理的由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門在全國范圍內(nèi)預(yù)警，對于乙丙類傳染病由省、自治區(qū)、直轄市政府在本行政區(qū)域內(nèi)預(yù)警。對于突發(fā)的原因不明的傳染病，預(yù)警的主體應(yīng)規(guī)定為縣級以上的地方各級人民政府，即只要縣、市、省的傳染病例達到了規(guī)定數(shù)量，就要啟動相應(yīng)的預(yù)警制度，直至國家啟動應(yīng)急預(yù)案，防止因啟動滯后而帶來的風險。

3.明確疫情防控行政強制措施的責任和標準。由于甲傳染病或按甲類管理的乙類傳染病傳播速度快、風險大，為了進一步明晰行政機關(guān)在傳染病防控中的責任，當甲類傳染病或甲類管理的乙類傳染病發(fā)生時，應(yīng)將《傳染病防治法》四十一條行政隔離措施的授權(quán)性條款調(diào)整為義務(wù)性條款。同時法律中應(yīng)明晰實施隔離措施的方式，規(guī)定由政府在指定的場所集中隔離的方式，即“對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府必須實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告，隔離應(yīng)采取在指定的場所集中隔離的方式”。由于疫情的突發(fā)性、未知性和不可控性，《傳染病防治法》中的緊急強制措施完全采取列舉的方式規(guī)定，難以防控突發(fā)的重大的不明原因傳染性疫情，為了應(yīng)對未來可能發(fā)生新的變化，可在緊急措施的列舉性條款后增加一般性條款，如增加“依法可以采取其他緊急控制疫情的措施”，這樣可以應(yīng)對將來發(fā)生的新變化。當然在具體行政強制防控措施上，應(yīng)在保障公共衛(wèi)生安全的基礎(chǔ)上，同時最大限度地保障個人和企業(yè)的合法權(quán)益。

4.完善采取防控強制措施后的保障制度。對于采取行政隔離等強制措施的，法律中不僅應(yīng)確立保障被隔離人的生活保障和工資問題，還應(yīng)確立依靠被隔離人盡撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的生活不能自理人員的生活保障問題。對于采取停工、停產(chǎn)、停業(yè)、停課等強制措施的，在《傳染病防治法》的保障措施中增加相關(guān)條款，明確對企業(yè)、勞動者因疫情而造成損害的補償制度，而這次抗疫中的相關(guān)成功經(jīng)驗為完善該方面的制度提供了支撐，如稅費的減免、租金、工資支付等問題。對于因為采取疫區(qū)封鎖等強制措施帶來的生活問題，法律中應(yīng)規(guī)定政府對相關(guān)人員的生活提供保障。同時法律中應(yīng)確立對于因為疫區(qū)封鎖滯留在外地的疫區(qū)人，滯留地的地方人民政府應(yīng)為其生活提供保障，不得地域歧視。對于因為疫區(qū)封鎖滯留在疫區(qū)的外地人，疫區(qū)地政府也要對特殊困難群體做好相應(yīng)的保障工作。

5.增加依靠群眾原則在疫情控制方面的相關(guān)條款。將依靠群眾原則貫穿于傳染病疫情防控的始終，將這次重大突發(fā)疫情防控中“依靠人民群眾”的相關(guān)經(jīng)驗措施寫入法律條款，使依靠群眾原則在防控重大突發(fā)疫情發(fā)生時有法可依、有章可循。為打贏疫情防控戰(zhàn)，習近平總書記作出重要指示：必須廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，全面落實聯(lián)防聯(lián)控措施，構(gòu)筑群防群治的嚴密防線。新冠疫情的防控過程中，充分體現(xiàn)了人民群眾力量的重大作用。因而，《傳染病防治法》中要將依靠群眾的原則落實到傳染病預(yù)防和控制的各章節(jié)各制度規(guī)定中。在疫情控制章節(jié)中增加相關(guān)條款，規(guī)定居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定，開展自救、互救，維護社區(qū)公共衛(wèi)生，為困難群體提供社區(qū)服務(wù)，協(xié)助維護社會秩序。規(guī)定傳染病暴發(fā)流行時，公民應(yīng)當服從人民政府、居民委員會、村民委員會和所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取強制隔離和其他緊急措施，防止傳染病疫情的擴散，同時積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護社會秩序。

6.明確規(guī)定各部門的職責權(quán)限。對于突發(fā)重大的傳染病來說，其既屬于公共衛(wèi)生事件，也屬于突發(fā)事件，同時也是傳染病。當疫情發(fā)生時，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》均可以適用。但這些法律法規(guī)對各部門的職責分工不盡一致，所以要系統(tǒng)梳理《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》中各部門分工不一致的地方。同時修訂完善現(xiàn)行《傳染病防治法》的相關(guān)條款，明確政府與衛(wèi)生行政部門間、各部門的職責分工和權(quán)限范圍。在傳染病的屬地報告制度中，應(yīng)規(guī)定采取首次確診醫(yī)院所在地的衛(wèi)生行政部門為主報部門。對于監(jiān)獄、養(yǎng)老院、福利院、戒毒所、精神病院、公安看守所、未成年犯管教所等特殊場所的疫情應(yīng)明確規(guī)定相應(yīng)的主管部門。