（安徽醫(yī)科大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230032）

長(zhǎng)期照護(hù)應(yīng)當(dāng)是老齡化社會(huì)的伴生制度。長(zhǎng)期照護(hù)起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，指“由非正規(guī)照護(hù)者（家庭、朋友和/或鄰居）和/或?qū)I(yè)人員（衛(wèi)生、社會(huì)和其他）進(jìn)行的照料活動(dòng)體系，以保證缺乏完全自理能力的人能根據(jù)其個(gè)人意愿，繼續(xù)保持最高可能的生活質(zhì)量，獲得最大可能的獨(dú)立、自主、參與、個(gè)人充實(shí)及人類尊嚴(yán)”。[1]人口老齡化是當(dāng)今世界最為顯著的社會(huì)現(xiàn)象，也是中國(guó)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)老齡化程度的不斷加深，老年社會(huì)服務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻。失能失智老齡人群的長(zhǎng)期照護(hù)需求急劇增加，并已發(fā)展成為老年社會(huì)服務(wù)的核心問(wèn)題之一。為應(yīng)對(duì)失能老齡人群所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)正在積極探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)亟待發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，借鑒域外長(zhǎng)期照護(hù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起有中國(guó)特色并行之有效的長(zhǎng)期照護(hù)制度。

一、我國(guó)構(gòu)建長(zhǎng)期照護(hù)制度的背景

1.適應(yīng)人口發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)演變的需求。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)生產(chǎn)力極大解放，人民生活質(zhì)量和健康水平明顯改善，預(yù)期壽命持續(xù)增長(zhǎng)。與此相反，出生率呈明顯下降趨勢(shì)。建國(guó)初期，人口出生率曾高達(dá)37‰，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和80 年代“獨(dú)生子女政策”的推行，出生率已經(jīng)下降到10.48‰，而開放二胎等一系列政策措施的推行也并未扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)。[2-3]人均預(yù)期壽命的增加和出生率的下降加速了我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)的老化。近年來(lái)，中國(guó)老年人口所占比例不斷上升。截至2019 年底，我國(guó)60 周歲以上人口已達(dá)25 388 萬(wàn)人，占比18.1%。[3]年輕人口的減少和老年人口的增加導(dǎo)致我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)失衡。伴隨中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)也在悄然變化，家庭規(guī)模小型化成為未來(lái)社會(huì)的主流趨勢(shì)。加之社會(huì)各方面的建設(shè)都離不開年輕勞動(dòng)力的積極參與，家庭的照護(hù)功能不斷被削弱。這些情況直接對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老體系和以家庭為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式構(gòu)成威脅。

2.緩解高齡失能老人的照護(hù)難題。中國(guó)人口老齡化進(jìn)程快于其他中低收入國(guó)家，“未富先老”的社會(huì)格局已經(jīng)成為公認(rèn)事實(shí)。老齡化雖然標(biāo)志著社會(huì)的進(jìn)步，但也會(huì)帶來(lái)許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在老齡社會(huì)中，失能老年人口的比例是客觀存在的。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，失能、半失能老年人已達(dá)4 063 萬(wàn)人，占我國(guó)老年總?cè)丝?8.3%，預(yù)計(jì)到2050 年會(huì)超過(guò)9 000 萬(wàn)。[4]人口老齡化與疾病慢性化、照料時(shí)間長(zhǎng)期化、照護(hù)方式復(fù)雜化等問(wèn)題相伴隨，導(dǎo)致老年人的長(zhǎng)期照護(hù)需求只增不減。在未來(lái)，獨(dú)生失能老人數(shù)量將會(huì)繼續(xù)增加，照護(hù)需求將進(jìn)一步擴(kuò)大。長(zhǎng)期照護(hù)制度的不完善會(huì)導(dǎo)致患有嚴(yán)重失能或有嚴(yán)重失能風(fēng)險(xiǎn)的老人不能享有理想的生活質(zhì)量，難以實(shí)現(xiàn)健康老齡化的目標(biāo)。

3.借鑒國(guó)內(nèi)外緩解照護(hù)需求的經(jīng)驗(yàn)。20 世紀(jì)中期以后，發(fā)達(dá)國(guó)家先后邁進(jìn)了人口老齡化的門檻，老年人群照護(hù)服務(wù)供不應(yīng)求。雖然各國(guó)具體國(guó)情不同，但在老齡化進(jìn)程中面臨著相同的困境：老年人衛(wèi)生費(fèi)用高、生育率降低和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生改變等。[5]部分發(fā)達(dá)國(guó)家為緩解社會(huì)矛盾，開始有針對(duì)性地將政策視野聚焦到長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域，并在實(shí)踐中探索出一套適合本國(guó)國(guó)情并且行之有效的長(zhǎng)期照護(hù)制度，緩解了人口老齡化所帶來(lái)的社會(huì)壓力，為我國(guó)解決失能老人照護(hù)難題提供了解題思路。2016年6 月27 日，人力資源和社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，確定包括在上海市、安徽省安慶市、山東省青島市等在內(nèi)的全國(guó)15 個(gè)地區(qū)開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。目前，國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)主要共性在于：保障對(duì)象以職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人為主，資金籌集以政府補(bǔ)助和醫(yī)?；I集為主，待遇支付與參保人員失能狀況評(píng)定掛鉤。但各有其不足和局限性，有待進(jìn)一步優(yōu)化。

二、我國(guó)優(yōu)化長(zhǎng)期照護(hù)制度的政策基礎(chǔ)

黨的十九大報(bào)告中提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！盵6]在此之前，國(guó)家已經(jīng)把老齡事業(yè)改革發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)擺在重要位置。在頂層設(shè)計(jì)方面，“十三五”規(guī)劃之初就明確了“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系格局”。[7]在支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施中，特別強(qiáng)調(diào)了要建立相關(guān)保險(xiǎn)、福利及救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度?！丁敖】抵袊?guó)2030”規(guī)劃綱要》中再次強(qiáng)調(diào)，要解決好老年人的健康問(wèn)題，為老年人提供從治療疾病到健康管理、生活照料等一體化的健康和養(yǎng)老服務(wù)；要推動(dòng)居家老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)發(fā)展，全面建立經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老人補(bǔ)貼制度，建立多層次長(zhǎng)期護(hù)理保障制度。此外，要利用好社區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)體系，強(qiáng)化專業(yè)和非專業(yè)照料護(hù)理人員培育，滿足居家老人的長(zhǎng)期照護(hù)需求。[8]同年，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度在全國(guó)15 個(gè)城市展開試點(diǎn)。為更好地推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略，2017 年3 月，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等13 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》，提出了健康老齡化的基本原則，其概念與長(zhǎng)期照護(hù)的目的不謀而合。黨的十九大報(bào)告中更堅(jiān)定實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，要“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”、“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”、“加快老齡事業(yè)發(fā)展”等。[9]值此收官“十三五”規(guī)劃“十四五”之際，國(guó)家更加明確養(yǎng)老目標(biāo)，堅(jiān)持要將“以治病為中心”更好地轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀嗣窠】禐橹行摹?，保障老年人健康?quán)益，讓老年人共享改革發(fā)展成果。頂層設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn)不斷完善，為更好實(shí)現(xiàn)健康老齡化的目標(biāo)，必須加快構(gòu)建老年人長(zhǎng)期照護(hù)制度。

頂層設(shè)計(jì)更重要的是落實(shí)、落小、落細(xì)。在老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給方面，政府頒布了多項(xiàng)措施，力圖通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代科技發(fā)展成果惠及老年人群體，推動(dòng)長(zhǎng)期照護(hù)信息化、智能化發(fā)展。2017 年7月，《開展智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范的通知》發(fā)布，政府開始全面啟動(dòng)智慧養(yǎng)老服務(wù)，要求發(fā)揮現(xiàn)有信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，更好地為有需要的老年人提供高質(zhì)量的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。2019 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，同時(shí)要求打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，建立和完善一體化和連續(xù)性的老年健康服務(wù)體系。在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)方面，2019 年7 月，正式實(shí)施《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為五個(gè)等級(jí)，提出102 條具體要求，這是我國(guó)首次發(fā)布養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定的“國(guó)標(biāo)”。2020 年，民政部社會(huì)福利中心、全國(guó)社會(huì)福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《〈養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定〉國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施指南》（試行），該指南規(guī)定了等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，使養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，使工作規(guī)范易操作、可評(píng)價(jià)。一系列政策措施的出臺(tái)，把針對(duì)老齡人口的照護(hù)服務(wù)推向新高峰，既體現(xiàn)了針對(duì)半失能和失能老人建立起有效的長(zhǎng)期照護(hù)制度將是未來(lái)養(yǎng)老事業(yè)的重中之重，也為各地區(qū)進(jìn)一步優(yōu)化長(zhǎng)期照護(hù)制度奠定了基礎(chǔ)。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我們最大的體制優(yōu)勢(shì)，這一優(yōu)勢(shì)同“以人民為中心”是高度統(tǒng)一的。構(gòu)建長(zhǎng)期照護(hù)制度是讓失能失智老年群體共享改革發(fā)展成果的現(xiàn)實(shí)要求，是“以人民為中心”在養(yǎng)老領(lǐng)域的深刻體現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，借鑒域外長(zhǎng)期照護(hù)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快完善符合國(guó)情的長(zhǎng)期照護(hù)制度。

三、國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，早期開始探索長(zhǎng)期照護(hù)制度的國(guó)家已經(jīng)在發(fā)展過(guò)程中形成了多種制度模式，如以美國(guó)為代表的商業(yè)保險(xiǎn)模式，以日本、德國(guó)為代表的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)模式，以英國(guó)、芬蘭為代表的國(guó)家衛(wèi)生健康保健制度模式，以及以新加坡為代表的儲(chǔ)蓄醫(yī)療保險(xiǎn)模式等。[10]本文選擇美國(guó)、德國(guó)、日本三個(gè)代表性國(guó)家的長(zhǎng)期照護(hù)制度進(jìn)行比較分析，并汲取其可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)制度發(fā)展現(xiàn)狀。美國(guó)是一個(gè)高度市場(chǎng)化的國(guó)家，其長(zhǎng)期照護(hù)體系運(yùn)作也充分依托市場(chǎng)作用。美國(guó)政府在1986 年制定了《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)示范法規(guī)》，規(guī)定了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)各方的權(quán)利和義務(wù)，并于1992 年開始在《老年人法案》中逐漸加入了長(zhǎng)期照護(hù)的內(nèi)容，現(xiàn)已形成了較為成熟的照護(hù)法律體系。[11]2010 年，奧巴馬政府醫(yī)改期間，推出了一項(xiàng)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)計(jì)劃，但是由于保險(xiǎn)計(jì)劃的制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，僅存活了19 個(gè)月。

德國(guó)是世界上最早以立法形式構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家。早在1932 年，德國(guó)就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。從上世紀(jì)七十年代起，伴隨老齡化的快速發(fā)展，老年人照護(hù)問(wèn)題長(zhǎng)期依賴健康保險(xiǎn)給付導(dǎo)致政府財(cái)政壓力不斷增加，醫(yī)療資源嚴(yán)重浪費(fèi)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)二十年的政治爭(zhēng)論，終于在1994 年通過(guò)了《照護(hù)保險(xiǎn)法》，該法于1995 年1 月1 日起實(shí)行。2008年，德國(guó)聯(lián)邦議院通過(guò)《照護(hù)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)持續(xù)發(fā)展法》。該法案調(diào)整了“照護(hù)需求性”的界定內(nèi)容，其頒布與實(shí)施使得德國(guó)的照護(hù)保險(xiǎn)制度更加精細(xì)與科學(xué)，實(shí)操性更強(qiáng)，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)也逐漸獨(dú)立于健康保險(xiǎn)而運(yùn)作。[12]同時(shí)，在此次改革中，提升了護(hù)理人員的待遇，將政策關(guān)注點(diǎn)的一部分轉(zhuǎn)移到護(hù)理服務(wù)的質(zhì)量和使用效率上，并通過(guò)促進(jìn)法定和商業(yè)照護(hù)保險(xiǎn)的競(jìng)爭(zhēng)提高效率，加強(qiáng)監(jiān)管。

日本是亞洲地區(qū)最具代表性的高齡化國(guó)家。在20 世紀(jì)60 年代就以保障高齡者的身心健康為目的，頒布實(shí)施了《老人福祉法》。后又對(duì)醫(yī)療無(wú)償化進(jìn)行改革，于1984 年開始施行《老年保健法》，要求對(duì)70 歲以上高齡者承擔(dān)定額的部分負(fù)擔(dān)。但該法案不能真正緩解老年人的長(zhǎng)期照護(hù)難題，在一段時(shí)期內(nèi)，孤寡空巢老人的自殺事件成為日本嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。1997 年日本通過(guò)了《介護(hù)保險(xiǎn)法》，于2000 年4 月實(shí)施。日本長(zhǎng)期介護(hù)保險(xiǎn)制度自建立以來(lái)，保障水平不斷提高，預(yù)防作用越發(fā)凸顯，社區(qū)養(yǎng)老漸受重視，相關(guān)產(chǎn)業(yè)間也在持續(xù)增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)性。[13]

2.長(zhǎng)期照護(hù)制度構(gòu)建的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。第一，籌資機(jī)制方面。美國(guó)在照護(hù)方面選擇了以商業(yè)性長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)為主的模式。商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)了被保險(xiǎn)人的個(gè)人護(hù)理費(fèi)用補(bǔ)償，而社會(huì)醫(yī)療保障體系中的醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助主要用來(lái)解決殘疾人、老年人等特殊人群的長(zhǎng)期護(hù)理保障問(wèn)題。因而，其資金主要來(lái)源于政府的投入和投保人的個(gè)人繳費(fèi)。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)體系采用商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合，保障范圍具有公平性和選擇性。為緩解財(cái)政壓力，采用政府、雇主、雇員三方共擔(dān)的保險(xiǎn)資金籌集機(jī)制。日本則采用保險(xiǎn)福利型模式，保險(xiǎn)籌資主要來(lái)自于保險(xiǎn)費(fèi)和政府財(cái)政，費(fèi)用由中央政府、地方政府和個(gè)人共同承擔(dān)，公民從40 歲開始繳納保險(xiǎn)費(fèi)。第二，服務(wù)遞送方面。美國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)主要是由正式老年服務(wù)組織提供，其特色是多學(xué)科小組，服務(wù)團(tuán)隊(duì)包括醫(yī)生、治療師、護(hù)士、社會(huì)工作者、護(hù)工等。其人才培養(yǎng)一方面依靠民間組織的推動(dòng)，另一方面則是依靠政府的支持，也會(huì)通過(guò)引進(jìn)國(guó)外護(hù)理人員的方式來(lái)彌補(bǔ)照護(hù)人才的不足。服務(wù)形式則以社區(qū)居家照護(hù)為主。德國(guó)的照護(hù)服務(wù)是由醫(yī)生、護(hù)士、老年護(hù)理員、社會(huì)工作者以及非正式照護(hù)者共同提供。并且，德國(guó)有專門的老年護(hù)理專業(yè)，被其錄取的學(xué)生學(xué)費(fèi)由養(yǎng)老企業(yè)出資。盡管如此，德國(guó)仍存在照護(hù)服務(wù)人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象。服務(wù)提供方面以民營(yíng)機(jī)構(gòu)為主體，與此同時(shí)重視居家照護(hù)的基礎(chǔ)作用。日本為保證服務(wù)質(zhì)量，由通過(guò)國(guó)家資格考試的福利員為照護(hù)對(duì)象提供專業(yè)服務(wù)，也鼓勵(lì)家庭照護(hù)者積極參與。長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)主要由民間機(jī)構(gòu)來(lái)提供，包括居家服務(wù)和機(jī)構(gòu)服務(wù)，同時(shí)推動(dòng)居家、醫(yī)療、預(yù)防和社區(qū)支持一體化的照護(hù)體系的建立。第三，照護(hù)對(duì)象的選擇。美國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的主要受益對(duì)象是殘障人士和65 歲以上的老年人；德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度主要照護(hù)對(duì)象為失能老年人，其基本實(shí)現(xiàn)了覆蓋全民、應(yīng)保盡保的目標(biāo)，但同時(shí)也為保險(xiǎn)基金的資金儲(chǔ)備帶來(lái)了巨大的壓力。[14]日本的照護(hù)保險(xiǎn)制度以40 歲以上的本國(guó)居民為保險(xiǎn)對(duì)象，滿足享受護(hù)理保險(xiǎn)的權(quán)限時(shí)才會(huì)提供護(hù)理服務(wù)，其他有照護(hù)需要的社會(huì)成員則暫不考慮其中?？傮w來(lái)看，自由主義國(guó)家希望市場(chǎng)承擔(dān)更多的照料責(zé)任，社會(huì)民主國(guó)家則期待公立機(jī)構(gòu)分擔(dān)家庭照料功能。通過(guò)對(duì)幾個(gè)具有代表性國(guó)家較為成熟的長(zhǎng)期照護(hù)制度的比較研究，總結(jié)出以下幾點(diǎn)主要經(jīng)驗(yàn)：要構(gòu)建一整套從資源系統(tǒng)到傳遞系統(tǒng)再到目標(biāo)系統(tǒng)的完整、穩(wěn)定的長(zhǎng)期照護(hù)體系；要注重培養(yǎng)專業(yè)的護(hù)理人才和采取相關(guān)措施留住人才；要重視非正式照護(hù)人員的社會(huì)價(jià)值；要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

四、我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)制度的優(yōu)化建議

我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)邁開了長(zhǎng)期照護(hù)制度構(gòu)建的關(guān)鍵一步，拉動(dòng)了區(qū)域內(nèi)護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但缺點(diǎn)明顯。資金籌集方面缺乏保障，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)資金仍以醫(yī)療保險(xiǎn)金和養(yǎng)老保險(xiǎn)金為主。機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容仍以日常生活照料為主，慢病康養(yǎng)、健康管理等服務(wù)欠缺，亟待建立起完善的長(zhǎng)期照護(hù)制度。服務(wù)遞送方面尚存在服務(wù)體系發(fā)展不均衡、服務(wù)范圍不全面、服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)以及服務(wù)人才不足等問(wèn)題。[15]失能老年人口數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確也影響了照護(hù)對(duì)象的選擇和照護(hù)服務(wù)的覆蓋。基于此，提出幾點(diǎn)優(yōu)化建議。

1.建立多元籌資機(jī)制。長(zhǎng)期照護(hù)籌資模式一般分為稅收制和保險(xiǎn)制兩大類，也有一些國(guó)家選擇了稅收和保險(xiǎn)相結(jié)合的多元籌資模式。由于長(zhǎng)期照護(hù)制度本身所需要的長(zhǎng)期性與不間斷的經(jīng)濟(jì)危機(jī)相沖突，因而完全依靠稅收制籌集資金并不現(xiàn)實(shí)。而保險(xiǎn)制可以細(xì)分為商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)兩種模式。美國(guó)就是典型的實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家，但由于市場(chǎng)的趨利性，長(zhǎng)期照護(hù)的商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)往往傾向于提供高于精算公平的保費(fèi)和極為有限的給付，就導(dǎo)致大量中低收入老年人口被排除在外。因此，商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)都不是理想的選擇，即使在高收入國(guó)家，保險(xiǎn)市場(chǎng)上也會(huì)存在供給的失靈。基于較為相近的社會(huì)背景，日本的“保險(xiǎn)福利型”籌資模式更值得我們學(xué)習(xí)借鑒，即籌資一部分源于政府財(cái)政，另一部分源于社會(huì)保險(xiǎn)繳納。[16]目前，我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)地區(qū)的籌資模式是以社會(huì)保險(xiǎn)為主，對(duì)此爭(zhēng)議較大。從我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)的情況來(lái)看，亟待改變現(xiàn)下主要依賴于醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期照護(hù)籌資方式。我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金已經(jīng)面臨較大壓力，構(gòu)建起獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期照護(hù)籌資機(jī)制是未來(lái)長(zhǎng)期照護(hù)制度健康運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)。我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)制度的籌資應(yīng)以長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)為主，政府財(cái)政補(bǔ)貼、福彩專項(xiàng)公益金與社會(huì)捐贈(zèng)等多元籌資，通過(guò)政府、個(gè)人、企業(yè)共同承擔(dān)的多元籌資機(jī)制，從制度上解決有長(zhǎng)期照護(hù)需要的老年人的資金來(lái)源問(wèn)題。

2.完善服務(wù)供給和質(zhì)量管理制度。服務(wù)遞送是決定長(zhǎng)期照護(hù)供給效率和效果的關(guān)鍵因素，既要適應(yīng)長(zhǎng)期照護(hù)對(duì)象的需要，也要考慮到服務(wù)資源的有效配置。北歐國(guó)家提出的“在地老化”政策主張盡可能協(xié)助失能者留住家中，過(guò)獨(dú)立和常態(tài)的生活，這個(gè)政策目標(biāo)受到發(fā)達(dá)國(guó)家的高度認(rèn)可。法國(guó)政府受新公共管理思想的影響，允許非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)共同參與長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)提供，和公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，建立了長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)提供的市場(chǎng)化機(jī)制，由地方政府進(jìn)行適度監(jiān)管和引導(dǎo)，改善了服務(wù)效率低下的問(wèn)題，促進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)制度更好的發(fā)展。[17]我國(guó)政策主張建立“以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。但“基礎(chǔ)”、“依托”、“支撐”的界定并不清晰，這種模糊性原則指導(dǎo)下的實(shí)踐效果也很模糊，有學(xué)者建議考慮制定以家庭為根、社區(qū)為本、基層治理為重的長(zhǎng)期照護(hù)社區(qū)計(jì)劃。[18]就目前的國(guó)家政策來(lái)看，對(duì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼較多，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老和家庭照料服務(wù)的激勵(lì)較少。政府應(yīng)發(fā)揮政策扶持和財(cái)政導(dǎo)向作用，各部門協(xié)力，加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老和傳統(tǒng)家庭照護(hù)的支持力度，同時(shí)也要保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和規(guī)范性，建立嚴(yán)格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)管制度，滿足人民群眾的基本需求。通過(guò)推動(dòng)服務(wù)供給主體的多元化和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度，加強(qiáng)照護(hù)服務(wù)的完整性，保證長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的可及性，最大可能地提高供給效率，從而加強(qiáng)照護(hù)服務(wù)質(zhì)量。[19]

3.建立長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)制度。服務(wù)遞送的另一方面是提供照護(hù)服務(wù)的人員隊(duì)伍建設(shè)。人才培養(yǎng)力度不夠是我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)參差不齊的原因之一。較為成熟的養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)從業(yè)人員涵蓋了專業(yè)醫(yī)護(hù)技術(shù)人員和經(jīng)培訓(xùn)的志愿者。但由于我國(guó)群眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知低，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大并且收入低，導(dǎo)致愿意在機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)護(hù)人員并不多，因而養(yǎng)老護(hù)理人員“三低”現(xiàn)象嚴(yán)重，即文化程度低、工資水平低、持證上崗率低，且整體的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次均不盡合理，亟待建立一整套的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、激勵(lì)措施。[20]目前，我國(guó)已出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)扭轉(zhuǎn)“無(wú)人養(yǎng)老”的局面，包括把社群健康助理員、老年人能力評(píng)估師納入新職業(yè)等，但短時(shí)間內(nèi)很難滿足當(dāng)前照護(hù)需要。一方面，可參考制度成熟地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，開展專業(yè)康復(fù)、臨終關(guān)懷、營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)、心理?yè)嵛康确矫娴呐嘤?xùn)，并根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需要，不斷擴(kuò)展和細(xì)化培訓(xùn)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，如日本介護(hù)教育培訓(xùn)課程中包括人文及社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)等基礎(chǔ)課程，以及家政學(xué)、營(yíng)養(yǎng)調(diào)理、精神衛(wèi)生、老年人心理障礙等專業(yè)課程。另一方面，可大力發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，把人力不愿做、做不好或者做不到的服務(wù)講給現(xiàn)代科技去完成，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

4.完善照護(hù)對(duì)象的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期照護(hù)目標(biāo)群體的選擇也非常關(guān)鍵。就我國(guó)目前的國(guó)情而言，針對(duì)全部失能和半失能人群建立起照護(hù)體系并使其長(zhǎng)期有效運(yùn)轉(zhuǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。更多學(xué)者傾向于將目標(biāo)群體定位在老年群體中有照護(hù)需要的人群。因此，需要我國(guó)盡快建立起行之有效的失能老人評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格評(píng)估老年群體失能狀況，并按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)，針對(duì)不同程度的失能情況，給予相應(yīng)的照護(hù)補(bǔ)貼。同時(shí)要充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)失能老人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集，尤其是要覆蓋到偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)有照護(hù)需求的失能或半失能的老年人。

綜上所述，長(zhǎng)久以來(lái)，照護(hù)老年人的角色都是由家庭扮演，只有在家庭照護(hù)職能缺失時(shí)，國(guó)家才進(jìn)行照護(hù)服務(wù)托底。但由于目前我國(guó)人口老齡化壓力不斷加劇，失能老人數(shù)量迅速增加，老年人的照護(hù)需求不斷增長(zhǎng)，而家庭照護(hù)的功能卻在日益弱化，在此背景下，亟待優(yōu)化當(dāng)前試行的長(zhǎng)期照護(hù)制度，建立健全符合中國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期照護(hù)制度。