韓克慶

(中國人民大學勞動人事學院，北京 100872)

一、研究背景

一般認為，社會救助是消除貧困的重要制度安排。社會救助的意義，簡言之即對需要救助者由國家或社會大眾給予救濟與扶助，也就是以社會力量共同來救助無生產(chǎn)能力之不幸者，或扶助、援助那些雖有生產(chǎn)能力但卻一時遭遇困危的不幸者。社會救助旨在對社會中的特定對象予以經(jīng)濟生活上最低限度之保護，或予以經(jīng)濟收入之安全保障(income security)，因此社會救助的對象系指基于自然與人為原因不能或失去勞動收益之人，及縱能勞動生活而其收益不足以維生之人(1)江亮演：《社會救助的理論與實務》，臺北：桂冠圖書股份有限公司，1990年版，第1—4頁。。作為在《貝弗里奇報告》中首次使用的概念，英國用“社會救助”涵蓋基于家計調查(means-tested)的社會保障政策，尤其是收入支持(income support)、家庭抵免(family credit)和住房福利(housing benefit)三項福利(2)Carol Walker,Managing Ooverty:The Limits of Social Assistance,Routledge,1993,P.2.。世界上很多國家也都普遍采用社會保障政策來滿足貧困群體的基本需求，并以此構建所謂的安全網(wǎng)(safety net)。

改革開放以后，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平大大提高，普遍貧困的狀況逐步緩解，但是區(qū)域貧困尤其是農(nóng)村貧困的問題仍舊比較突出。概括起來，中國的貧困問題既有東部、中部、西部等區(qū)域化特征，也有城鄉(xiāng)二元化特征。中國的貧困人口從區(qū)域化特征來看主要集中在中西部，從二元化特征來看則主要集中在農(nóng)村。21世紀以來，特別是國家脫貧攻堅戰(zhàn)略實施以來，中國成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。本文通過梳理市場化改革以來土地改革、脫貧攻堅和社會保障在不同發(fā)展階段對農(nóng)村減貧的作用，總結中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗，同時從未來長效機制建設的角度，為農(nóng)村反貧困提出政策建議。

二、改革開放：從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到土地保障

中國經(jīng)歷了漫長的農(nóng)耕文明，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是中國社會的根脈。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會中，土地具有重要的經(jīng)濟保障功能，因為依賴土地生活，就需以農(nóng)業(yè)為本位，以“土地和人民”的衣食住合成的“社稷”觀念，為人民自治的基礎(3)[日]長野郎：《中國土地制度的研究》，強我譯，北京：中國政法大學出版社，2004年版，第1頁。。建國以后，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會開始向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化邁進。

貧困是整體社會的病態(tài)現(xiàn)象。近代以來，中國社會曾經(jīng)長期處于戰(zhàn)爭和災荒之中。新中國成立后，面對積貧積弱的社會現(xiàn)實，黨和國家通過計劃經(jīng)濟方式推動經(jīng)濟發(fā)展和社會變革，加速社會主義現(xiàn)代化建設，開始形成較為完整的工業(yè)體系，綜合國力大大增強，某些尖端科技飛速發(fā)展，人民生活需求和健康水平有了巨大提高。第一個五年計劃時期(1953—1957年)，經(jīng)過社會主義改造，農(nóng)民走上互助合作道路，從而促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利發(fā)展。1957年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值，比1949年的271.8億元增長85.3%，平均每年增長8%(4)《光輝的成就》(上冊)，北京：人民出版社，1984年版，第111頁。。然而，隨后的“大躍進”和人民公社化運動，采取重工輕農(nóng)的發(fā)展取向、盲目冒進的超前戰(zhàn)略，強調階級斗爭是推動歷史前進的唯一動力，使得中國社會的城鄉(xiāng)二元結構更加固化，國民經(jīng)濟遭到嚴重破壞，政治斗爭嚴重制約了經(jīng)濟社會發(fā)展?！拔幕蟾锩逼陂g，國民經(jīng)濟和制度建設都遭受嚴重破壞，農(nóng)村普遍貧困的狀況沒有得到根本改變，同時隨著戶籍制度的建立，計劃經(jīng)濟時期嚴格的城鄉(xiāng)二元結構逐步形成。

改革開放為中國社會帶來無限生機與活力。1978年召開的十一屆三中全會，中心議題是把全黨的工作重心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，建設有中國特色的社會主義成為國家發(fā)展的基本方略。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行和普及，以及鼓勵農(nóng)村勞動者家庭副業(yè)的專業(yè)化生產(chǎn)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力急劇提高。農(nóng)村改革的結果是，全國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量有了大幅提升，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的奇跡。其中，1978年至1984年，糧食產(chǎn)量從30476.5萬噸增長到40730.5萬噸，棉花產(chǎn)量從216.7萬噸增長到625.8萬噸，油料產(chǎn)量從521.8萬噸增長到1191.0萬噸，茶葉產(chǎn)量從26.8萬噸增長到41.4萬噸，水果產(chǎn)量從657.0萬噸增長到984.5萬噸(5)國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司：《新中國五十五年統(tǒng)計資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2005年版，第45頁。。另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制也使得“人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”的組織架構解體，集體經(jīng)濟全面走向個體經(jīng)濟，基礎教育、衛(wèi)生保健、公共服務受到嚴重影響。隨著農(nóng)村土地改革的推進，計劃經(jīng)濟時期形成的農(nóng)村社會救助和福利體系趨于瓦解，社會保障在農(nóng)村減貧中的功能逐步喪失。

隨著農(nóng)村土地改革的推進，城市的改革步伐也逐步加快。20世紀80年代以來，我國政府對內鼓勵私營企業(yè)發(fā)展、推行勞動合同制改革，對外吸引外國投資、擴大進出口貿(mào)易，使得商品經(jīng)濟和自由市場在古老的中國大地上開始復蘇。1993年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體規(guī)劃，強調應使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用,同時進一步轉換國有企業(yè)經(jīng)營機制，建立適應市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的經(jīng)濟基礎越來越雄厚，居民的生活水平和物質條件都有了極大改善。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，1978年至2002年，我國的國內生產(chǎn)總值(GDP)由3624.1億元增長到105172.3億元，人均國內生產(chǎn)總值由379元增長到8214元；全國職工平均貨幣工資由每人每年615元增長到12422元；全國城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入由每人每年343.4元增長到7702.8元，農(nóng)村居民家庭人均純收入由每人每年133.6元增長到2475.6元；全國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額從210.6億元增長到86910.6億元，人均儲蓄存款余額從22元增長到6764元(6)國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司：《新中國五十五年統(tǒng)計資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2005年版，第8—35頁。。加入世界貿(mào)易組織(WTO)后，我國GDP增長率連續(xù)多年保持在10%以上，創(chuàng)造了經(jīng)濟高速發(fā)展的奇跡。

值得一提的是，在土地改革和市場化轉型的帶動下，計劃經(jīng)濟時期嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始松動，大批農(nóng)民從農(nóng)村流動到城市，成為緩解農(nóng)村貧困、推動城市經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。毫無疑問，農(nóng)村土地改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，為改變中國農(nóng)村普遍貧窮的狀況作出了巨大貢獻，土地保障也在一定程度上起到了替代制度化的社會保障的作用。但是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的普遍推進和城市經(jīng)濟改革的發(fā)展，土地保障的潛力基本被挖掘出來了。有學者認為，土地保障不僅是一種較為原始的保障形態(tài)，并且是一種低水平的保障形態(tài)。土地保障與低生活水平相聯(lián)系，并由此而顯示其價值，隨著居民生活水平的提高，土地保障的作用逐步減弱。土地保障這一最后的保障也因此而出現(xiàn)了“虛化”，即相對于生活風險，土地保障實際能力正逐步下降，土地保障更多地沉淀于人們的觀念和情感寄托之中(7)梁鴻：《蘇南農(nóng)村家庭土地保障作用研究》，《中國人口科學》2000年第5期。。改革開放以來，農(nóng)村與城市之間的社會流動越來越頻繁，大批農(nóng)村富裕勞動力開始進城務工，形成了浩浩蕩蕩的“民工潮”。農(nóng)村社會階層結構也進一步分化，富裕群體和貧困群體的界限越來越明顯。中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展滯后于東部沿海地區(qū)，也使得中西部地區(qū)的農(nóng)村貧困問題更加突出。因此，建立與城市社會保障體系有機銜接的社會保障制度，有利于農(nóng)村剩余勞動力的城市化，消除城鄉(xiāng)壁壘，改變農(nóng)民兼業(yè)轉移的現(xiàn)狀。此外，社會保障代替家庭保障和土地保障，可以減輕家庭負擔，緩解農(nóng)村貧困，增加農(nóng)民福利，維持社會穩(wěn)定(8)王國軍：《淺析農(nóng)村家庭保障、土地保障和社會保障的關系》，《中州學刊》2004年第1期。。

事實上，土地保障是一種間接保障，不能用土地的經(jīng)濟(生產(chǎn))功能代替農(nóng)民的社會保障功能，同時經(jīng)濟行為還常常是一種有風險的行為。隨著經(jīng)濟社會的進步和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村社會成員的內在需求也在不斷提升。與“現(xiàn)金型”社會保障相比，土地保障很難滿足農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療等方面的保障需求。嚴格地說，土地保障是個非?；\統(tǒng)的說法，其社會保障職能的發(fā)揮只能通過針對土地的社會政策間接地來實現(xiàn)，并不具有直接社會保障的功能(9)韓克慶：《土地能承載農(nóng)民的社會保障嗎》，《學海》2004年第5期。。計劃經(jīng)濟時期形成的農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保供養(yǎng)制度，由于缺失了集體經(jīng)濟的支撐而處于癱瘓或者瓦解狀態(tài)，因病致貧、因殘致貧成為土地改革后農(nóng)村社會的普遍現(xiàn)象，尤其對于土地貧瘠地區(qū)的農(nóng)民和老、幼、病、殘、鰥、寡來說，所謂的土地保障早已成了一個虛化的概念。

三、戰(zhàn)略動員：從農(nóng)村扶貧開發(fā)到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

作為農(nóng)村反貧困領域的兩項重要制度安排，社會救助和扶貧開發(fā)的關系不單是實踐層面需要解決的問題，也一直是學界關注的研究課題。雖然兩個制度的政策對象有一定程度的重合，但在政策目標、運行機制和政策屬性等方面，也有很大不同(10)劉寶臣、韓克慶：《中國反貧困政策的分裂與整合：對社會救助與扶貧開發(fā)的思考》，《廣東社會科學》2016年第6期。?？傮w來說，社會救助制度側重于兜底性保障，即保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活需求；扶貧開發(fā)則不僅要幫助扶貧對象脫貧，更要促進農(nóng)村貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，帶有社區(qū)發(fā)展或者社會發(fā)展的政策意蘊。

農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實施肇始于20世紀80年代，目的是針對農(nóng)村貧困的現(xiàn)實通過地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展來消除區(qū)域性貧困，主要方式包括救濟式扶貧和開發(fā)式扶貧。為此，國家設立了專門議事協(xié)調機構——國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室，具體負責農(nóng)村扶貧開發(fā)的組織協(xié)調工作，并出臺實施了一系列中長期扶貧規(guī)劃。1986年國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心提出，以低于人均年收入120元、人均年自產(chǎn)口糧200公斤作為貧困縣標準。1994年制定的《國家八七扶貧攻堅計劃》重新調整了國家貧困縣的標準，規(guī)定凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，高于700元的原國家貧困縣則一律退出國家扶持范圍。據(jù)此標準，《國家八七扶貧攻堅計劃》共確立了592個國家貧困縣，分布在27個省市自治區(qū)(11)孫光德、董克用：《社會保障概論》，北京：中國人民大學出版社，2016年版，第256頁。。2010年，農(nóng)村貧困標準調整為每人每年2300元，據(jù)此2016年我國農(nóng)村貧困人口為4335萬人，貧困發(fā)生率為4.5%(12)國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2017年版，第196頁。；2018年農(nóng)村貧困人口為1660萬人，貧困發(fā)生率為1.7%(13)國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2019)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2019年版，第296頁。。

黨的十八大以來，我國把精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為重要戰(zhàn)略部署和政策動員。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅持扶貧開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展相互促進，堅持精準幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結合，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接。在這一宏觀背景下，脫貧攻堅成為引領性的政治任務。脫貧攻堅通過建檔立卡貧困戶救助、產(chǎn)業(yè)扶貧、小額信貸、易地搬遷、駐村幫扶等措施，穩(wěn)定實現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。

經(jīng)過多年努力，我國貧困地區(qū)居民收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)基礎設施條件不斷改善。據(jù)統(tǒng)計，以1984年確定的每人每年200元的貧困標準計算，我國農(nóng)村貧困人口從1978年的25000萬人減少到2007年的1479萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從30.7%下降到1.6%，2008年以后全部脫貧；若以2010年確定的每人每年2300元的貧困標準計算，農(nóng)村貧困人口從1978年的77039萬人減少到2018年的1660萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從97.5%下降到1.7%(14)國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2019)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2019年版，第296頁。。2020年脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到消除。農(nóng)村貧困人口全部脫貧，為實現(xiàn)全面建成小康社會目標任務作出了關鍵性貢獻，脫貧地區(qū)整體面貌也發(fā)生了歷史性巨變，表現(xiàn)為經(jīng)濟實力不斷增強，基礎設施建設突飛猛進，社會事業(yè)長足進步，行路難、吃水難、用電難、通信難、上學難、就醫(yī)難等問題得到歷史性解決(15)參見習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，《人民日報》2021年2月26日。。

總體來看，改革開放以來，按照現(xiàn)行貧困標準，我國7.7億農(nóng)村貧困人口全部擺脫貧困；按照世界銀行的國際貧困標準，我國減貧人口占同期全球減貧人口的70%以上。特別是在全球貧困狀況依然嚴峻、一些國家貧富分化加劇的背景下，我國提前10年實現(xiàn)了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(16)參見習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，《人民日報》2021年2月26日。?？梢哉f，脫貧攻堅創(chuàng)造了減貧治理的中國樣本，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。

四、長效機制：農(nóng)村社會保障的重構和發(fā)展

隨著中國改革開放和社會轉型的深入，農(nóng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化。有學者提出，中國農(nóng)村正在經(jīng)歷一場深刻的社會、經(jīng)濟和文化變遷，在這場深刻的社會轉型中，現(xiàn)行的以家庭保障為主體的農(nóng)村老年保障體系開始面臨挑戰(zhàn)，建立新的農(nóng)村老年社會保障制度成為現(xiàn)實需要(17)曹貴庚：《當前我國農(nóng)村老年社會保障的現(xiàn)實基礎與功能分析》，《社會學研究》1991年第2期。。另有學者認為，健全和完善農(nóng)村社會保障制度是社會主義制度的內在要求，是深化農(nóng)村體制改革配套的要求，是農(nóng)村居民生活方式變遷和需求層次上升的必然要求(18)李守經(jīng)、邱澤奇：《中國農(nóng)村社會保障概觀》，《社會學研究》1990年第5期。。社會保障政策的制定與實施，是解決社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、提高國民生活質量的重要舉措。在這樣一種制度背景下，關注農(nóng)村社會保障問題，具有極其重要的理論意義和實際價值。

在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)村社會救助網(wǎng)絡主要依靠集體經(jīng)濟下的“五保制度”(19)農(nóng)村“五保制度”建立于農(nóng)業(yè)合作化時期，是我國對無法定撫養(yǎng)義務人、無維持正常生活的勞動能力、無保障正常經(jīng)濟來源的老人、殘疾人和孤兒實行生活照顧的一種社會救濟制度?！拔灞！笔侵副３?、保穿、保燒、保教、保葬，后來又增加了保住、保醫(yī)等內容。和社會救濟制度。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，“五保制度”隨著集體經(jīng)濟的瓦解也趨于崩潰。雖然《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的頒布實施使這項制度走上了法制化的軌道，但是相對于農(nóng)村龐大的貧困人口來說，單一的制度設計不足以擔負起農(nóng)村社會最后一道安全防線的重大責任。市場化改革以來，國家著力構建適應社會主義市場經(jīng)濟體制的社會保障制度，為了有效解決城市新型貧困問題，1999年國務院頒布實施《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度應運而生。在城市低保制度成功運行的基礎上，2007年國務院發(fā)布《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標志著農(nóng)村最低生活保障制度正式建立。農(nóng)村低保制度的覆蓋對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村低保制度的覆蓋人數(shù)，2007年為3566.3萬人，到2013年達到最大值5388.0萬人后，2019年已下降為3455.4萬人(20)中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒(2019)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2019年版，第55—57頁。。目前，農(nóng)村低保對象占農(nóng)村總人口的比例大約在6%～8%左右(如表1所示)。實踐證明，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度在維護居民的生活權益、保障其基本生活安全、遏制貧困人口規(guī)模的繼續(xù)擴大等方面發(fā)揮了重要的兜底作用。

表1 我國農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍(2007—2019年)

除低保為代表的社會救助制度外，通過整體性的社會保障制度的建設和發(fā)展解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，也是農(nóng)村反貧困長效機制的重要內容。中國是一個人倫傳統(tǒng)濃厚的文明古國，“養(yǎng)兒防老”等觀念在農(nóng)村社會深入人心，家庭養(yǎng)老方式在農(nóng)村具有不可替代的地位。然而，隨著計劃生育政策的推行，老齡人口日趨增多，單純的家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能適應農(nóng)村社會發(fā)展對老年人保障的需求，制度化的養(yǎng)老保障與家庭養(yǎng)老的結合開始成為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的有效途徑。1991年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》確立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的一些基本原則：一是從農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低的實際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，實行低標準起步；二是堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；三是堅持自助為主，互濟為輔；四是堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結合；五是堅持農(nóng)村務農(nóng)、務工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向；六是堅持由點到面、逐步發(fā)展。到1998年底，全國有2123個縣、65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險服務，參加人數(shù)達到8025萬人，全年收取保險基金31.4億元，支出5.4億元，累計積累保險基金166.2億元(21)陳佳貴：《中國社會保障發(fā)展報告(1997—2001)》，北京：社會科學文獻出版社，2001年版，第252頁。。隨后新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度建設取得重要進展。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險由2009年開始試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與2011年開始試點的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并而成，覆蓋對象為不包括學生在內的16周歲以上、不被以上兩項制度覆蓋的城鄉(xiāng)居民，個人繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，繳費計入個人賬戶，符合國家規(guī)定條件的，按月領取基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建立后，參加人數(shù)逐年增加，已由2009年的7277.33萬人上升至2019年的53266萬人，參保率也由10.17%上升至81.85%(如表2所示)。同時，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的個人繳費標準和養(yǎng)老金待遇水平不斷提高，從制度上解除了農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔。

表2 我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍(2010—2019年)

在計劃經(jīng)濟時期，國家積極推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，興建“保健站”，培養(yǎng)了大批“赤腳醫(yī)生”，極大地改善了農(nóng)村社會的醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高了農(nóng)村居民的健康水平。據(jù)統(tǒng)計，1980年全國農(nóng)村約有90%的行政村(生產(chǎn)大隊)實行合作醫(yī)療，成為中國醫(yī)療保障制度的三根支柱之一(22)王延中：《中國的勞動與社會保障問題》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2004年版，第314頁。。改革開放以來，農(nóng)村合作醫(yī)療制度面臨解體的危險，根據(jù)1985年的調查，全國實行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%猛降至5%；1989年的統(tǒng)計表明，繼續(xù)堅持合作醫(yī)療的行政村僅占全國的4.8%(23)顧濤、石俊仕、鄭文貴、單杰：《農(nóng)村醫(yī)療保險制度相關問題分析及政策建議》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟》1998年第4期。。在這種情形下，看病難成為廣大農(nóng)村居民的普遍問題，因病致貧也成為農(nóng)村社會的普遍現(xiàn)象。2003年，國務院辦公廳發(fā)出《國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生部等部門關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》,開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，為保障農(nóng)民身體健康、解除看病風險提供了制度保障。同時，農(nóng)村大病醫(yī)療保險、長期護理保險等相關制度在多地試點實施，取得了積極的政策效果。2016年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度建立，其由2003年開始試點的新型農(nóng)村合作醫(yī)療與2007年開始試點的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險合并而成，覆蓋職工基本醫(yī)療保險應參保人員以外的其他所有城鄉(xiāng)居民，實行個人繳費與政府補助相結合為主的籌資方式，鼓勵集體、單位或其他社會經(jīng)濟組織給予扶持或資助。數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參加人數(shù)已由2007年的4291.1萬人、參保率只有4.5%發(fā)展為2019年的參加人數(shù)102482.7萬人、參保率超過100%(如表3所示)。

表3 我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的覆蓋范圍(2007—2019年)

農(nóng)村社會保障制度建設一方面取得了巨大成就，農(nóng)村貧困人口和特殊群體的基本生活得到保障，看病難、看病貴的問題在一定程度上得到緩解，“養(yǎng)兒防老”和家庭保障、土地保障等傳統(tǒng)觀念和保障方式逐步與現(xiàn)代社會保障制度相銜接，國家和社會在養(yǎng)老、醫(yī)療、助殘、恤孤、住房、教育等事關百姓生活方面發(fā)揮的作用越來越重要，另一方面也存在著覆蓋面仍然過窄、保障水平低、城鄉(xiāng)差距大、社?；饋碓从邢薜葐栴}(24)李迎生：《農(nóng)村社會保障制度改革：現(xiàn)狀與出路》，《中國特色社會主義研究》2013年第4期。。因此，健全農(nóng)村社會保障制度，仍然是一項長期而艱巨的任務。

五、經(jīng)驗總結與政策建議

概言之，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改變了農(nóng)村的經(jīng)濟生產(chǎn)方式和組織方式，實現(xiàn)了從集體經(jīng)濟向市場化改革的過渡，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從根本上改變了農(nóng)村普遍貧窮的面貌。脫貧攻堅戰(zhàn)略徹底改變了農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的落后狀況，走出了一條獨具中國特色的減貧之路。社會保障制度建設逐步縮小了城鄉(xiāng)差距，保證了農(nóng)民的公民權益，滿足了農(nóng)民基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療及其他方面的需要。

黨的十九屆四中全會提出，新中國成立70年來，我們黨領導人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡，是中國社會從貧窮走向富裕、從落后走向先進、從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的生動體現(xiàn)，也是黨和政府帶領人民創(chuàng)造更加幸福美好生活的生動體現(xiàn)。概括起來，中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗有以下幾個方面:

第一，改革發(fā)展是消除貧困的根本路徑。中國減貧的成功說明，“發(fā)展才是硬道理”。只有經(jīng)濟和社會發(fā)展了，才能真正擺脫貧窮，最終戰(zhàn)勝貧窮。如果沒有改革開放，沒有市場化改革，沒有好的富民政策，沒有長期經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，要想實現(xiàn)民生改善和消除貧困，就是癡人說夢。因此，進一步深化改革開放，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，是消除貧困的根本路徑。

第二，政策創(chuàng)新是消除貧困的制度保障。在改革發(fā)展進程中，黨和政府面對外部環(huán)境的變化，不斷進行政策創(chuàng)新，有效化解了貧困人口的生存和生活危機。脫貧攻堅通過精準施策，徹底改變了貧困地區(qū)的落后面貌。以最低生活保障為代表的社會保障制度建設，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，充分發(fā)揮了社會穩(wěn)定器的作用，構建起消除貧困的長效機制。

第三，國家動員和社會參與是消除貧困的力量源泉。中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗還說明，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的強大力量源泉。無論是精準扶貧戰(zhàn)略的實施，還是社會保障制度的推進，一方面離不開自上而下的國家動員和公共財政支持，另一方面也離不開社會力量的廣泛參與。

第四，公平公正是消除貧困的價值遵循。公正是社會的首要價值，經(jīng)濟社會發(fā)展的目標是普遍受益而非兩極分化。消除貧困的目的是減少貧富差距，實現(xiàn)全體人民共同富裕。無論精準扶貧戰(zhàn)略還是社會保障制度，都是緊緊抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，通過國民收入再分配，踐行公平公正的社會價值。

第五，中國特色社會主義是消除貧困的國家特征。中國特色社會主義是中國發(fā)展進步的根本方向，中國減貧道路的典型特征是堅持中國特色社會主義，這一國家特征不同于西方或其他的資本主義國家。中國特色社會主義道路是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化、創(chuàng)造人民美好生活的必由之路。堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持以人民為中心、堅持社會主義核心價值體系，是中國減貧不同于西方社會的本質區(qū)別。消除貧困是中國特色社會主義的必然選擇，因為貧窮不是社會主義，中國的減貧道路是中國特色扶貧開發(fā)之路，是全面建成小康社會之路，是中華民族偉大復興之路。

綜上所述，無論是從農(nóng)村土地改革到市場經(jīng)濟體制建立，還是從農(nóng)村扶貧開發(fā)到脫貧攻堅戰(zhàn)略，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度建設，都體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)出建設一個富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義國家的基本價值遵循。相反，如果僅僅把社會保障當作“剩余”福利，認為社會保障的功能并不是分配社會的財富，政府沒有責任建立一個均富及公平的社會(25)黃洪：《“無窮”的期盼——香港貧窮問題探析》，香港：中華書局(香港)有限公司，2013年版，第332頁。，那么，所謂的“社會安全網(wǎng)”就會變得不再安全。

需要注意的是，在農(nóng)村絕對貧困和普遍貧困的狀況得到根本緩解之后，如何從國家動員走向常態(tài)化的制度建設，如何發(fā)揮社會保障的長效機制，防止脫貧人口再度返貧，并有效滿足農(nóng)村居民日益提升的物質文化生活需要，成為未來農(nóng)村社會發(fā)展的重要問題。為此，應當在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系、積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等方面下功夫、做文章。

首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系。隨著城鎮(zhèn)最低生活保障制度的成功實施，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度變得日益緊迫起來。近年來，國家逐步建立起多項農(nóng)村社會保障制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系基本搭建起來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度以及基本醫(yī)療保險制度運行良好，有的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化。農(nóng)村養(yǎng)老服務亟需發(fā)展，并逐步形成以居家養(yǎng)老為主體、以機構養(yǎng)老為補充、以社區(qū)養(yǎng)老服務為依托的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系。發(fā)揮居家養(yǎng)老的主體作用，培育以社會化和市場化為主導的農(nóng)村養(yǎng)老服務組織，提倡互助養(yǎng)老等多元化社區(qū)養(yǎng)老服務方式，滿足農(nóng)村老年人的吃飯、照料、看病等基本需求，是未來農(nóng)村社會保障體系建設的重要內容。

其次，積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因病致貧、因病返貧，早已成為大眾熟知的現(xiàn)象。雖然當前城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病保險制度已經(jīng)建立，面向貧困家庭的醫(yī)療救助制度也發(fā)揮著重要的制度效能，但是農(nóng)村缺少醫(yī)療衛(wèi)生資源、看病難、看病貴的問題仍然較為突出，也是一個不爭的事實。為此，《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，全面推進健康鄉(xiāng)村建設(26)《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，《人民日報》2021年2月22日。。未來農(nóng)村將不斷提升村衛(wèi)生室標準化建設和健康管理水平，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務能力，加強婦幼、老年人、殘疾人等重點人群的健康服務，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度，從根本上解除農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的后顧之憂。

最后，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。解決農(nóng)村貧窮落后問題的長遠出路在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為此，國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并成立了國家鄉(xiāng)村振興局，以有效銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興。其一，加大農(nóng)村基礎設施和福利機構建設。從養(yǎng)老保障看，社會福利機構、社區(qū)養(yǎng)老設施，都是制度運行和服務遞送的基本要求。從醫(yī)療保障看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和醫(yī)療保險制度運行的先決條件。農(nóng)村公共文化服務體系建設所需要的設備設施,如有線電視、直播衛(wèi)星等，也是開展群眾性文化活動必不可少的物質保障。此外，農(nóng)村危房改造、普及義務教育和高中教育甚至職業(yè)教育、村級道路暢通、安全飲用水、電力保障等，既是新時代鄉(xiāng)村振興的基本內容，也是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的物質基礎。其二，提升農(nóng)村基層組織和信息化建設。無論是村級行政機構和基層組織，還是互聯(lián)網(wǎng)信息技術以及公共服務信息平臺建設，都是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度目標下滿足鄉(xiāng)村振興的技術條件。其三，提供專業(yè)化人才支持和人力資本投資。農(nóng)村社會發(fā)展需要專業(yè)化的人員支持，如鄉(xiāng)村醫(yī)生、養(yǎng)老護理員、計算機專業(yè)人才等，因此完備的人才、設備、設施建設，是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村未來發(fā)展的題中應有之義。同時，教育是斬斷窮根、防止貧困代際傳遞的根本出路，要重視農(nóng)村文化教育建設，加強人力資本投資，從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，建設美麗鄉(xiāng)村，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。