何義珠（麗水學院圖書與信息服務中心）

新中國成立以來，黨和政府十分重視文化事業(yè)的建設和發(fā)展［1］。改革開放前，我國處于計劃經(jīng)濟體制時期，這種國家行政支配下的計劃經(jīng)濟體制讓文化事業(yè)管理呈現(xiàn)出高度的行政化，主流文化產(chǎn)品生產(chǎn)和社會文化生活高度政治化。這種文化治理模式讓我國基礎薄弱的文化事業(yè)能在短期內得到快速恢復和發(fā)展。如，1956 年，毛澤東在《論十大關系》的報告中提出“百花齊放百家爭鳴”的文化藝術方針；1956 年9 月，中共八大提出發(fā)展文化教育衛(wèi)生事業(yè)，創(chuàng)造社會主義新文化。這些方針政策的提出讓我國文化事業(yè)在20 世紀50 年代迎來了建設發(fā)展的高潮［2］，公共圖書館、文化館、博物館等公共文化服務機構的數(shù)量得到急劇增長。1966-1976 年，各項文化事業(yè)的發(fā)展有所放緩，成績較少［3］。通過研究改革開放前的公共文化服務政策，可以保證政策研究的連貫性，同時也可以理解和解釋我國公共文化服務政策形式和內容的演變。

1 背景

建國初期，我國在建設社會主義國家的進程中，從理論到實踐都對蘇聯(lián)模式進行了全盤的接受和照搬。我國照搬的蘇聯(lián)模式包含經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度和政黨制度。其中，經(jīng)濟制度體現(xiàn)在計劃經(jīng)濟體制上，文化制度則是政府一手包辦的為政治服務的嚴管模式。當時的文化藝術機構都是公有制單位，政府部門兼?zhèn)洹肮芪幕迸c“辦文化”的職能，文化產(chǎn)品和服務幾乎全部由文化事業(yè)單位提供，經(jīng)費上由各級政府財政給予支持。政府對文化產(chǎn)品與服務更多傾向于意識形態(tài)屬性的關注與挖掘，忽略了其經(jīng)濟屬性的發(fā)揮。為了使文化藝術生產(chǎn)和群眾文化生活符合國家政治意識形態(tài)和建設社會主義的需要，這一階段的公共文化服務政策以“面向工農(nóng)兵”“普及第一”“宣傳愛國主義教育”“宣傳反對貪污、反對浪費、反對官僚主義”“整頓、充實圖書館和博物館”“收集、征集各種文物，包括革命文物”等重點內容進行安排。

新中國剛成立時，全國公共圖書館僅有52所，藏書也才1,600 萬冊［4］。當時國家一系列政策的出臺與執(zhí)行的確對公共文化事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，但是一些政治運動也對公共文化事業(yè)產(chǎn)生了影響。如受“大躍進”運動的影響，文化館、博物館和公共圖書館在1957 年達到了高峰值，分別為 2,748 個、72 個和400 個。而1966-1967 年，我國文化事業(yè)發(fā)展相對止步。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1970 年公共圖書館僅剩下323 所，1971 年國有出版社僅存46 家。在這個特殊時期，除馬克思、恩格斯、列寧、斯大林的經(jīng)典著作及毛澤東著作、個別政治文學作品、政治讀物（“兩報一刊”社論等） 和部分通俗科技書籍正常出版外，其他圖書的出版可謂寥寥無幾。1971 年4 月，全國出版工作座談會在北京召開，《全國出版工作座談會紀要》 第九條指出：“圖書館擔負著宣傳馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想，為三大革命運動服務的重要任務，要加強對圖書館的領導，充分發(fā)揮它的作用。目前很多圖書館停止借閱的狀況應當改變，要積極整理藏書，恢復閱讀。要根據(jù)圖書內容、讀者對象和工作需要，確定借閱辦法，并加強讀書指導”［5-6］。此后，很多對外關閉的圖書館相繼恢復開館，如北京圖書館、山西圖書館、天津紅橋區(qū)圖書館等。因此，《全國出版工作座談會紀要》 被認為是恢復和整頓公共文化服務或圖書館的重要政策文件［7］。

2 改革開放前公共文化服務政策的文本分析

2.1 政策文本屬性分析

建國初期，面對錯綜復雜的政治形勢、落后的經(jīng)濟發(fā)展狀況、急劇的社會文化變革、薄弱的公共文化基礎設施設備，這個時期的公共文化服務政策是為了宣傳黨的路線、方針、政策，適應執(zhí)政的需要。從表1 可以看出，就數(shù)量而言，與公共文化服務相關的政策不少，但是頒布時間主要集中在20 世紀50、60 年代；從政策文本類型來看，以“指示”為主，“報告”和“通知”涉及較多，“意見”比較少；從政策發(fā)布機構來看，文化部是公共文化政策發(fā)布的主要主體，這一現(xiàn)象與改革開放后高度一致。這一時期出臺的政策更多關注文化意識形態(tài)的屬性，對文化產(chǎn)品進入市場的公共物品與商品屬性并沒有引起重視。

表1 1949-1977 年公共文化服務政策匯總表（部分） ［8-10］

2.2 政策文本內容及特征分析

2.2.1 政策文本內容分析

1949—1977 年是我國公共文化服務的萌芽階段，筆者通過各種渠道收集到國家發(fā)布的相關政策26 項。這些政策主要涉及公共圖書館、文化館等公共文化服務機構職能與任務的梳理和完善，以及公共文化服務機構在識字教育、科學知識普及、愛國主義和國家的方針、政策、路線的宣傳等方面的功能的設計等。1950 年6 月頒布的《中央人民政府政務院關于征集革命文物的命令》主要是為中央革命博物館籌建征集整理全國各地區(qū)與革命相關的文獻與實物，為今后紅色文化進入博物館等公共文化服務領域創(chuàng)造資源條件。1951年頒布的《文化部、教育部關于開展春節(jié)群眾宣傳工作與文藝工作的指示》、1952 年頒布的《關于一九五二年春節(jié)群眾文藝工作的指示》，以及1953 年頒布的《文化部關于開展春節(jié)農(nóng)村文藝活動向農(nóng)民宣傳國家過渡時期總路線、總任務的指示》，以春節(jié)這個傳統(tǒng)節(jié)日為載體，整合了文教機關、文藝機構團體、部隊、學校、群眾業(yè)余文化藝術組織等力量開展群眾文化藝術活動，以各種藝術形式進行愛國主義教育與宣傳，可以認為是公共文化服務發(fā)展初期的主要表現(xiàn)方式。1951 年頒布的《政務院關于戲曲改革工作的指示》，從改進劇場管理的視角，對中國戲曲藝術在展現(xiàn)新的愛國主義精神和英雄主義等方面提出了改造與發(fā)展的要求，體現(xiàn)了公共文化服務的示范性。1952年頒布的《中央人民政府文化部關干整頓和加強全國劇團工作的指示》，對國營劇團提出了企業(yè)經(jīng)營的要求，并打開了私營劇團改為私營公助劇團的通道，有利于國營劇團運轉經(jīng)費的擴大籌集，對提高國有和私營劇團的整體服務水平，改善劇團演員的生活、政治修養(yǎng)和文藝修養(yǎng)起到了重要作用。1953 年頒布的《文化部關于整頓和加強文化館、站工作的指示》和1955 年頒布的《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》，首次在國家發(fā)布的政策里明確了公共圖書館、文化館（站）的主要任務和具體工作，并對前期運行中出現(xiàn)的問題提出了改進辦法。如，加強各級政府對公共文化機構的領導；公共圖書館要對本地區(qū)規(guī)模較小的公共圖書館、文化館(站)、各類圖書室進行業(yè)務輔導等。1955 年11 月25 日，國務院常務會議批準通過的《文化部關于文化行政部門所屬文化事業(yè)領導關系的規(guī)定》提出，將對地方性的文化事業(yè)和企業(yè)的垂直領導模式改為屬地管理，推動了文化事業(yè)管理權力的下放，有助于地方政府按需管理?！段幕筷P于開展1958 年春節(jié)農(nóng)村文化娛樂活動的指示》提出，開展農(nóng)村文化工作有利于農(nóng)民形成對社會主義建設的正確認識，激發(fā)其生產(chǎn)熱情和社會主義覺悟。1958 年頒布的《文化部關于大力繁榮藝術創(chuàng)作的通知》 提出了“百花齊放、推陳出新”的方針，并出現(xiàn)了“文藝普及工作”的表述，這在一定程度上體現(xiàn)了擴大公共文化服務覆蓋面的發(fā)展趨勢。1962 年頒布的《文化部關于博物館、圖書館可以根據(jù)本身業(yè)務需要直接收購文物、圖書的通知》，標志著國家對博物館、圖書館等公共文化機構的管理由高度集權的“嚴”向適度集權的“松”轉變，促進了圖書館、博物館館藏資源建設的多樣性和群眾化的發(fā)展趨勢。

2.2.2 政策文本特征分析

（1）政治性與動態(tài)性。公共文化政策是公共政策的重要組成部分，作為政治系統(tǒng)運行的一個重要環(huán)節(jié)，其體現(xiàn)的是政治性組織的利益，維護和鞏固現(xiàn)行的政治管理，并會隨時間和形勢的變化作出適當調整或完善。在公共文化服務萌芽階段（1949—1977 年），“工農(nóng)”“宣傳”“農(nóng)村”“群眾”“社會主義”“愛國主義”等是政策中出現(xiàn)的高頻詞匯，體現(xiàn)了這一階段中國共產(chǎn)黨在新中國建設中對文化領域意識形態(tài)建設的政治需要。其中，1953—1956 年，政策偏重于對公共圖書館、文化館、群眾文化藝術館等公共文化服務機構職能與任務的梳理和確認，說明國家開始意識到公共文化以求治為目的的重要性。從“指示”到“通知”“報告”“暫行條例”等發(fā)布名稱上的變化，反映了文化事業(yè)制度變化引起的政策內容傾向改革。

（2）功能性與公平性。任何政策的制定都是基于社會管理與發(fā)展的需要，對標的是資源獲取的公平性與資源功能價值的發(fā)揮。這一階段前期的公共文化政策強調的主要是公共文化的宣傳功能，將群眾文化活動和大眾文藝工作與宣傳政策路線、精神以及進行愛國主義教育結合起來進行，群眾文化需求的公平性與普及性欠缺。1953 年頒布的《文化部關于開展春節(jié)農(nóng)村文藝活動向農(nóng)民宣傳國家過渡時期總路線、總任務的指示》要求文化主管部門和文化事業(yè)機構、群眾業(yè)余文化藝術組織要宣傳過渡時期總路線、發(fā)展互助合作運動及好處、學習蘇聯(lián)艱苦奮斗的精神等。1955 年頒布的《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》明確了公共圖書館向廣大人民宣傳馬克思列寧主義、進行愛國主義與社會主義教育等主要任務。1967 年下發(fā)的《中共中央關于在無產(chǎn)階級文化大革命中保護文物圖書的幾點意見（摘錄）(1967）》提出：“各地博物館、圖書館、文管會、文物工作隊（組）、文化館、文物商店、古籍書店所藏文物圖書都是國家財產(chǎn)，一律不要處理或銷毀，應當妥善保管，并注意經(jīng)常的保養(yǎng)工作?！笨梢?，國家在特殊時期對公共文化功能的考量與重視依舊未缺位。

3 改革開放前公共文化服務政策的綜合效果評價

新中國剛成立時，公共文化事業(yè)的基礎比較薄弱，公共圖書館、博物館、文化館數(shù)量少且分布不均，全國公共圖書館僅55 個，博物館21 個，文化站896 個。群眾藝術館于1955 年才開始試點建館，在1956 年文化部發(fā)布的《關于群眾藝術館的任務和工作的通知》的影響下，群眾藝術館陸續(xù)在省、地、市各級建立，在輔導群眾藝術活動，搜集民間藝術等方面做了許多工作①。在中央政府和各種文化政策的推動下，1977 年，公共圖書館的數(shù)量增加到851 個，博物館300 個，文化館2,644 個，整體上呈增長趨勢。受到1956 年全國體制會議提出放權的安排以及1958 年“大躍進”的影響，1956—1960 年，公共圖書館的數(shù)量增長過急過快。這一時期的文化政策推動了公共文化機構數(shù)量上的增長，實現(xiàn)了從私有制向公有制的轉變，在普及科學教育的政策路線和精神宣傳等方面發(fā)揮了歷史性作用。

3.1 公共文化服務政策取得的成就：公共文化服務雛形初見

新中國成立后，國家以馬克思列寧主義和毛澤東思想等理論為指導，在接管圖書書館、博物館、電影院(隊)、劇場和劇團等公共文化機構的同時，按照社會主義思想、愛國主義思想以及人民性和反封建性的健康理念進行了整頓和改造，并成立了文化事業(yè)管理的文化局、處、科等行政機構，以及文學藝術界聯(lián)合會等群眾團體，建立了社會主義文化的骨干隊伍。這一時期，公共圖書館、文化館、博物館等公共文化服務機構在數(shù)量上實現(xiàn)小幅增長（見表2），基礎設施有所改善，在對人民群眾進行愛國主義和社會主義教育、服務黨政機關、促進經(jīng)濟社會建設等方面取得了一定的成績②。

1951 年5 月，政務院發(fā)布《關于戲曲改革工作的指示》，以“促進戲曲藝術百花齊放”為目標，對戲曲界進行了“改戲、改人、改制”，將我國豐富的戲曲種類納入國家治理的范疇，為群眾文化藝術的多樣化、質量化提供了保障。1956 年8 月發(fā)布的《文化部關于群眾藝術館的任務和工作的通知》，對群眾藝術館的具體任務規(guī)定為：“充分發(fā)揮群眾的藝術創(chuàng)造才能”“有計劃地培養(yǎng)和提高文化館（站）、文化宮(俱樂部)的藝術干部”，推動了群眾業(yè)余藝術活動的發(fā)展。1956 年，在《文化部關于群眾藝術館的任務和工作的通知》頒布后，各地陸續(xù)建立了群眾藝術館［7］，有效補充了公共文化服務資源，擴大了服務覆蓋面。從行政區(qū)劃和公共文化服務機構的數(shù)量來看，覆蓋率有所提升。1949 年，全國省級、地區(qū)和縣級區(qū)劃數(shù)分別為50 個、304 個和2,749 個，總計3,101 個，而同時期全國公共圖書館、文化館、博物館的數(shù)量分別為55 個、896個、21 個，總計僅 972 個［11］。1977 年，全國省級、地區(qū)和縣級區(qū)劃數(shù)分別為30 個、311 個和2,639 個，總計2,980 個，而同時期全國公共圖書館、文化館、博物館的數(shù)量分別為851 個、2,644個、300 個，總計高達 3,795 個［11］。

表2 1949-1977 年我國公共圖書館、博物館、文化館（站）數(shù)量（個）［11］

3.2 公共文化服務政策存在的不足：政策支持單一

1949-1977 年發(fā)布和實施的公共文化服務政策在這一特殊時期具有獨特的優(yōu)越性，它在一定程度上恢復和發(fā)展了公共圖書館、博物館、文化館（站） 和群眾藝術館事業(yè)，對提高人民群眾的政治水平與和文化水平起到了重要作用。由于這個時期我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，文化事業(yè)管理采用的是國家“一手包辦”的保護模式，導致公共文化服務政策存在單一的缺陷。公共文化服務政策支持的單一性主要表現(xiàn)在管理方式單一、投資方式單一、參與主體單一、服務功能單一等方面。從管理來看，除少數(shù)私人性質的群眾藝術組織之外，公共圖書館、文化館、博物館、群眾藝術館等公共文化服務機構都接受國家統(tǒng)一領導，提供的產(chǎn)品及服務須遵照國家政策文件執(zhí)行。一方面公共圖書館等機構沒有決定服務內容和方式等內容的自主權；另一方面群眾接受什么文化服務也是相對被動。如《文化部關于開展1958 年春節(jié)農(nóng)村文化娛樂活動的指示》 就明確了在農(nóng)村宣傳全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案） 等內容的具體要求。從投資方式來看，公共文化服務機構的運營主要依靠政府撥款：第一個五年計劃，國家用于文化事業(yè)的基建投入2.58 億元，一批圖書館、博物館、文化館（站）、影院等相繼建成；第二個五年計劃，文化基建投入1.97 億元［12］。從參與主體來看，國家相關部門是主角，公共文化服務機構、服務對象以及其他相關要素都是被動的配角。從服務功能來看，以宣傳和教育為主，政治性明顯、娛樂休閑性不足。

這種單一的政策支持，勢必會造成文化藝術工作者對文化事業(yè)單位的過度依賴，缺乏服務創(chuàng)新與功能擴展的動力，影響公共文化服務機構正常業(yè)務的開展和成效。不僅如此，圖書館、藝術表演團隊、博物館、文化館(站)、廣播電臺、電視臺等公共文化機構及其工作人員受制于公有制性質的文化事業(yè)單位，依靠政府補貼獲得穩(wěn)定的收入和從事文化藝術生產(chǎn)，通過政府“一手包辦”的保護，在規(guī)避了人才與業(yè)務競爭對個人產(chǎn)生的部分市場風險的同時，也造成了文化藝術從業(yè)人員對單位效率高低、盈虧與否的忽視，導致文化系統(tǒng)內工作創(chuàng)新性不足，忽視了文化產(chǎn)品和服務的經(jīng)濟屬性，無形中增加了各級政府的財政壓力。

［注釋］

① 詳見1985 年5 月6 日文化部下發(fā)的《文化部關于群眾藝術館當前工作的幾點意見》。

② 詳見1955 年7 月2 日頒布的《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》。