段淑芬 楊紅娟 闕明坤

摘 要：當前，民辦高校陷入“營非性質”選擇困境，這將阻礙分類管理改革進程?；谛袨闆Q策理論剖析民辦高?！盃I非”選擇問題，得出陷入困境原因：決策問題重要且復雜，決策主體被動，決策信息不完整和決策方案不可逆。舉辦者必須認清形勢，轉變觀念;教育行政部門應盡快完善國家和?。ㄊ校┫嚓P法規(guī)政策，合理設定“非營利性”民辦高校舉辦者“管理權”和利益相關者薪酬結構，增設“追蹤決策”環(huán)節(jié)等，以期民辦高校走出“營非”選擇困境，順利推進分類管理改革。

關鍵詞：民辦高校;營利;非營利;行為決策理論;選擇困境

我國民辦教育已進入分類管理、規(guī)范辦學新階段。2017年9月1日起施行的《民辦教育促進法》（2016年修正）第十九條規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校?！备鶕?jù)這一規(guī)定，“營非性質”選擇成為擺在757所民辦高校（含獨立學院257所，成人高校1所）面前的一道必答題。

一、民辦高校“營非性質”選擇陷入困境

為確保民辦教育分類管理順利實施，國務院、教育部、?。ㄊ校┙逃姓C構等部門相繼制定一系列配套政策，截至2020年6月，全國31個省、直轄市、自治區(qū)政府層面均已頒布落實《民辦教育促進法》和《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》的具體實施文件。2020年5月，教育部出臺《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，以推動獨立學院轉設和分類管理。然而，另一個國家層面重要政策《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《實施條例》）于2018年8月公開征詢意見后，至今尚未正式公布，民辦高校分類管理改革似乎陷入了僵局。

眾多學者積極探索民辦高校分類管理面臨的問題。王諾斯認為民辦高校分類管理是一項復雜、全局、長期、艱難的任務。[1]闕明坤提出推進民辦教育分類管理需處理國家統(tǒng)一與地方特色、鼓勵扶持與規(guī)范管理、營利與非營利三大關系。[2]李盛兵分析民辦教育新法出臺后中國民辦教育面臨動力、定位和水平三大問題。[3]余中根認為營利性和非營利性民辦高校制度區(qū)別規(guī)定不詳細。[4]同時，學者們研究民辦高?！盃I非”選擇問題。王一濤提出民辦高校舉辦者對選擇走非營利性發(fā)展道路心存顧慮。[5]潘懋元指出除少數(shù)捐資辦學的學校之外，大多數(shù)民辦高?！盃I非”選擇處于觀望之中。[6]闕明坤提出健全和完善民辦學校分類選擇機制任重而道遠。[7]楊程通過調研，發(fā)現(xiàn)很多民辦高等教育舉辦者無法作出“營非”選擇。[8]別敦榮提出“營非登記”只在個別省（市）實施。[9]綜上所述，學者們普遍認為，我國民辦高校分類管理面臨諸多困難和問題，舉辦者已陷入“營非”選擇困境。

“營非”選擇是實施分類管理的第一步，舉辦者陷入選擇困境將阻礙民辦高校分類管理改革進程。從教育行政部門角度看，改革是利益再分配，必然面臨極大阻力，《實施條例》至今尚未正式出臺以及一些省（市）較長“過渡期”說明推進分類管理的阻力和壓力。從舉辦者角度看，選擇即為“決策”，美國管理學家西蒙（H.A.Simon）提出“管理就是決策”[10]，可見“營非”選擇對民辦高校未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義。那么，究竟什么原因導致民辦高校舉辦者“營非”選擇陷入困境？如何走出困境？本文試圖運用行為決策理論，對以上問題作出探討。

二、基于行為決策理論剖析民辦高校“營非性質”選擇

（一）“營非”決策遵循“有限理性”和“滿意”原則

20世紀50年代以前，盛行基于“經(jīng)濟人”假設的古典決策理論。該理論認為：決策者在決策過程中的行為是“完全理性”的，決策的目的是為組織獲得最大經(jīng)濟利益。由于忽視非經(jīng)濟因素，古典決策理論逐漸被以西蒙為代表的行為決策理論取代。20世紀60年代，西蒙提出“有限理性”模式和“滿意”原則。[11]行為決策理論認為：人是“有限理性”的;決策者容易受知覺偏差的影響;由于時間、資源等限制，決策者不能實現(xiàn)“完全信息”;決策者傾向于只求“滿意”結果。[12]

學校不同于企業(yè)，辦教育的目的也并非追求經(jīng)濟利益最大化，因此，古典決策理論不適用于教育決策?；谛袨闆Q策理論，由于不能實現(xiàn)“完全信息”，不能列出全部備選方案，不能準確評估所有方案結果等原因，民辦高?！盃I非”選擇只能遵循“有限理性”模式和“滿意”原則，達不到“完全理性”和“最優(yōu)”。決策者需要做的是，在可選范圍內，經(jīng)過科學決策過程和步驟實現(xiàn)“最滿意”決策。

（二）“營非”決策是一個過程

決策的定義眾說紛紜，現(xiàn)代管理科學對決策有兩種理解。狹義的決策指人們從不同行動方案中作出最佳選擇，即“拍板”;廣義的決策是“人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某一特定目標，在一定信息和經(jīng)驗基礎上，根據(jù)主客觀條件的可能性，提出各種可行方案，采用一定的科學方法和手段，進行比較、分析和評價，按照決策準則，從中篩選出最滿意的方案” [13]。

我們不能把民辦高?！盃I非”選擇單純地視為“拍板”，而應將其視為一個決策分析過程。其決策主體是民辦高校舉辦者，這一點，新法第十九條規(guī)定相當明確。舉辦者必須明確辦學目標，在諸多辦學目標中厘清最想要獲得的結果，根據(jù)主客觀條件，采用科學的方法和手段，比較、分析和評價“營利”和“非營利”兩種方案，按照一定的價值標準，選擇舉辦者最滿意的方案。

（三）“營非”決策分析過程的步驟

一個合理、科學的決策分析過程包括問題分析、確定目標、擬定方案、選擇方案、實施方案、問題解決六個步驟，如圖1所示。

民辦高?！盃I非”選擇不是簡單的“拍板”，而是由一系列步驟構成的整個決策過程。首先，問題分析和問題解決。當前，大多登記為“民辦非企”的民辦高校管理不夠規(guī)范，一些舉辦者借“非營利”之名而行“營利”之實，極大地降低了社會對民辦高校的認可度;部分舉辦者將辦學結余全部用于辦學，卻未能獲得與公辦高校同等政策支持，極大降低了舉辦者的辦學積極性。新法新政出臺就是通過分類扶持、規(guī)范辦學，逐步縮小“營利”與“非營利”民辦高?！皩嵢弧焙汀皯弧敝g的差距，進一步激發(fā)社會力量興辦高等教育的熱情。其次，確定目標。確定“營非”決策目標本身也是一個決策過程。決策者在分析問題后設想目標，基于現(xiàn)實條件對目標能否實現(xiàn)進行分析評價，若經(jīng)分析評價無法實現(xiàn)預先設想目標時，則作出調整以求目標實現(xiàn)。再次，擬定和選擇方案。按現(xiàn)有政策，舉辦者只有“營利”和“非營利”兩種選擇，“補充方案”在民辦高?！盃I非”決策中并不存在。選擇方案是決策過程最關鍵的步驟。舉辦者應結合自身條件及客觀環(huán)境，朝著決策目標搜集整理重要信息，對兩種方案進行科學而嚴密的比較與分析，才能作出“滿意”的決策。最后，實施方案與追蹤決策。舉辦者作出“營非”選擇后，決策必須接受實踐的檢驗。若在方案實施過程中，發(fā)現(xiàn)主客觀情況發(fā)生重大變化或原決策方案存在重大決策失誤時，需要進行補救性新決策，即“追蹤決策”。

三、民辦高校“營非性質”選擇困境原因分析

從行為決策理論視角看，民辦高校舉辦者陷入“營非”選擇困境主要原因為：決策問題重要且復雜，決策主體被動決策，決策信息不完整和決策方案不可逆。

（一）決策問題重要且復雜

決策問題的重要性和復雜性是民辦高校陷入“營非”選擇困境的首要原因。民辦高校“營非”選擇是關乎學校未來發(fā)展的全局性、長遠性、方向性重大戰(zhàn)略決策問題，必須謹慎決策。同時，“營非”選擇也是一個復雜決策問題。主要體現(xiàn)在：一是決策目標確定的復雜性。舉辦者要在眾多目標中遴選出主要目標和次要目標并保證目標實現(xiàn)，是不容易的。二是方案選擇的復雜性。在行為決策理論指導下，舉辦者不求“完全理性”和“最優(yōu)”，但求“有限理性”和“滿意”?？墒菍Α盃I利”和“非營利”兩個方案進行科學而嚴密的比較與分析過程較為復雜，難以作出精準的判斷。三是獨立學院轉設的復雜性。獨立學院這一特殊的民辦高校群體，必須轉設為普通民辦本科院校后，才能作出“營非”決策，獨立學院“分類指導、因校施策”轉設工作思路已體現(xiàn)其復雜性。

（二）決策主體被動

決策主體被動決策是民辦高校陷入“營非”選擇困境的根本原因。民辦高校舉辦者被動決策主要表現(xiàn)為：一是舉辦者不愿選擇非營利性。鄔大光調研發(fā)現(xiàn)，我國80%的民辦高校都是投資建立的。[14]2013年吉林外國語大學等26所民辦高校發(fā)起成立非營利性民辦高校聯(lián)盟，旨在倡導非營利性公益辦學方向并推動高水平民辦高校建設，而加入聯(lián)盟的民辦高校不到4%。可見，大多數(shù)民辦高校辦學初衷就是投資。二是舉辦者不敢選擇營利性。根據(jù)新法，選擇“營利性”可以取得辦學收益。與“合理回報”相比，舉辦者光明正大營利，學費自主定價。然而，差別化用地、水電、稅收等政策以及生源等未來不確定因素讓舉辦者不敢選擇“營利性”。三是舉辦者構成復雜導致決策緩慢。王一濤調研發(fā)現(xiàn)，我國民辦高校有30%屬于個人辦學，30%屬于企業(yè)辦學，各10%屬于國有企業(yè)和共同治理，其余20%屬于股份制形式。[15]由于舉辦者構成復雜，需要平衡各方利益，勢必影響“營非”決策進度。此外，數(shù)十年來，一些民辦高校舉辦者早已習慣一邊登記為“民辦非企”，享受國家給予的土地、水電、稅收、資金等一系列政策優(yōu)惠;一邊借“非營利”之名在人口紅利期間享受招生規(guī)模帶來的巨大收益。

（三）決策信息不完整

決策信息不完整是民辦高校陷入“營非”選擇困境的直接原因。行為決策理論認為，決策者必須搜集與決策相關的關鍵信息。顯然，“營非”選擇相關內外部信息并不完整。一是國家層面政策信息不完整。國家層面政策法規(guī)頂層設計已基本完成，但《實施條例》至今尚未正式公布?！秾嵤l例》中“公辦學校不得舉辦或參與舉辦營利性民辦學校”“對非營利民辦學校予以進一步傾斜”“約束非營利性民辦學校關聯(lián)交易”“規(guī)范集團化辦學”等舉措直接影響舉辦者“營非性質”選擇。二是省級層面政策信息不完整。31個省級政府出臺的地方民辦教育促進法實施細則，沿襲國家規(guī)定，原則性過強，操作性偏弱，一些關鍵問題相對模糊，語焉不詳，因此政策并不完備。僅江蘇等13個省（市）出臺《民辦學校分類登記實施辦法》，四川等10個?。ㄊ校┏雠_《營利性民辦學校監(jiān)督管理辦法》，僅重慶市出臺《非營利性民辦學校監(jiān)督管理辦法》，舉辦者比較關注的土地問題、稅收優(yōu)惠、補償或獎勵標準等問題尚不明確。三是民辦高校內部決策信息不完整。“營非”決策前，舉辦者必須開展學校自查工作，如資產(chǎn)權屬、用地、資金來源、品牌價值等。營利性民辦高校，開辦人和學校享有資產(chǎn)分配權，而非營利性學校不享受這兩項權利。1992年《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定“土地使用出讓金最低不得低于標定地價的40%”。若“營利性”民辦高校按此執(zhí)行，學校需評估資金狀況。若民辦高校開辦資金包含財政性經(jīng)費和捐贈資產(chǎn)，則不能選擇“非營利性”。學校品牌價值、未來生源等決策影響因素更加難以估量。

（四）決策方案不可逆

決策方案不可逆是民辦高校陷入“營非”選擇困境的關鍵原因。根據(jù)決策問題所處條件不同，決策分為確定型、風險型和不確定型。能完全確知條件的為確定型決策，能確知各方案若干狀態(tài)及其發(fā)生概率和損益值的是風險型決策，未能完全確知條件的為不確定型決策。[16]本文認為，在方案、狀態(tài)及其發(fā)生概率、各方案在各狀態(tài)下的損益值中，舉辦者唯一能確知的是可選擇方案為“營利”或“非營利”。因此，民辦高校“營非”選擇屬于不確定型決策，其決策難度甚至大于企業(yè)生產(chǎn)不確定型決策。民辦高?！盃I非”決策損益值如表1所示。

由于狀態(tài)及其概率、損益值等未知，民辦高校舉辦者無法運用企業(yè)生產(chǎn)不確定型決策的樂觀、悲觀、折中、后悔值等準則作出“營非”決策，同時，“營非”決策是我國民辦教育發(fā)展史上的一大創(chuàng)舉，是一個非程序化決策問題，無經(jīng)驗可循。由于無章可循，決策失誤不可避免，補救措施不可或缺。然而，不論國家，還是?。ㄊ校┟褶k教育分類管理制度設計中，幾乎都沒有涉及“營—非”或“非—營”選擇轉換機制，個別省份規(guī)定，選擇“非營利性”后不得變更為“營利性”。從決策分析過程步驟來說，就是缺少了“追蹤決策”環(huán)節(jié)。舉辦者在難以選擇方案的情況下，還缺少調整方案的機會，勢必不敢輕易決策，不可避免地陷入“營非”選擇困境。

四、民辦高校走出“營非性質”選擇困境的建議

林德布洛姆“漸進決策”模式認為，決策者不能弄清方案選擇結果時，貿然決策可能會危害社會穩(wěn)定和導致組織震蕩。如果舉辦者長期陷入“營非”選擇困境，必將阻礙民辦高校分類管理改革進程。本文從決策者和政策制定者兩個角度提出走出困境的幾點建議。

（一）舉辦者必須認清形勢，轉變觀念

民辦高校舉辦者必須清晰地認識到：國家對民辦教育分類管理、規(guī)范辦學的決心，以前的民辦高等教育管理政策法規(guī)時過境遷;“營非”決策不只是一道選擇題，還是一道必答題，更是一個復雜的決策問題。這項決策關乎學校未來發(fā)展戰(zhàn)略，不是簡單的“拍板”，而是一個包括問題分析、確定目標、擬定方案、選擇方案、實施方案和問題解決六個步驟的決策分析過程。舉辦者必須認真分析組織環(huán)境，結合民辦高校自身實際，明確決策問題性質，克服認知偏差，充分發(fā)揮自身信息作用以及溝通和組織能力，作出“最滿意”決策。

（二）盡快完善國家和省（市）法規(guī)政策

基于行為決策理論，決策者不可能做到“完全信息”，但適量信息是決策的依據(jù)，信息數(shù)量和質量直接影響決策結果“滿意度”。決策者在決策前或決策過程中必須盡可能地通過多種渠道收集信息，尤其需要搜集與決策相關的重要信息。關于民辦高?！盃I非”決策問題，國家和省（市）法規(guī)政策不完善就是決策信息不完整，這也為舉辦者“營非”決策緩慢提供正當理由。因此，要想讓舉辦者在“有限理性”下作出“滿意”決策，必須盡快完善國家和?。ㄊ校┱叻ㄒ?guī)。當前，浙江省民辦教育“1+7”分類管理政策較為詳細，溫州市出臺了諸多具有操作性的政策，值得其他地區(qū)學習。國家層面亟待出臺《民辦教育促進法實施條例》以完善頂層設計，各省（市）教育行政部門急需明確補償與獎勵、稅收優(yōu)惠、財政扶持、土地劃撥與差價補繳等舉辦者最為關心的關鍵事項。

（三）合理設定“非營利性”民辦高校舉辦者“管理權”和利益相關者薪酬結構

非營利性公益化辦學是國家和?。ㄊ校┱叱珜Х较颉Ｃ褶k教育新法規(guī)定非營利性民辦高校不能取得辦學收益，《民法典》第八十七條規(guī)定非營利法人不向出資人、設立人或者會員分配所取得的利潤，兩部法規(guī)高度一致，與以往“合理回報”相比，“不能取得辦學收益”使大多數(shù)舉辦者利益極大受損而不愿意選擇“非營利性”。部分舉辦者甚至以為：一旦選擇“非營利”，投資辦學轉變?yōu)榫栀Y辦學，私有財產(chǎn)轉變?yōu)楣胸敭a(chǎn)，管理權也將喪失。因此，準確界定非營利性民辦高校財產(chǎn)屬性，合理設定舉辦者“管理權”迫在眉睫。本文認為，非營利性學校法人財產(chǎn)是一種不同于公有財產(chǎn)和私人財產(chǎn)的公益性財產(chǎn)。根據(jù)新法，非營利性民辦高校存續(xù)期間按照學校章程由理事會管理，而理事會具備聘任和解聘校長、修改學校章程、制定學校規(guī)章制度等各項職權，退出時，清償后剩余財產(chǎn)用于其他非營利性學校辦學。此外，非營利法人各項權利應受《民法典》《慈善法》等法律條文保護。

《民法典》第九十五條規(guī)定：“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設立人或者會員分配剩余財產(chǎn)?！逼涞谝话俣臈l則規(guī)定：“自然人合法的私有財產(chǎn)，可以依法繼承。”《公司法》第七十五條規(guī)定：“自然人股東死亡后，其合法繼承人可以繼承股東資格;但是，公司章程另有規(guī)定的除外?！眹l(fā)〔2016〕81號《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定：“選擇登記為營利性民辦學校的……終止時，民辦學校的財產(chǎn)依法清償后有剩余的，依照《中華人民共和國公司法》有關規(guī)定處理?！备鶕?jù)以上規(guī)定，本文認為，選擇營利性則可繼承合法財產(chǎn)，選擇非營利性則不能分配和繼承剩余財產(chǎn)。因此，合理設定“非營利性”民辦高校利益相關者薪酬結構尤為重要。美國根據(jù)是否營利性實行截然不同的薪酬約束機制，營利性私立學?？勺孕性O定合理回報的薪酬結構與漲幅，非營利性私立學校則受到政府部門嚴密監(jiān)管。[17]那么，我國“非營利性”民辦高校舉辦者、學校高層管理者等利益相關者薪酬結構如何設定，才能既鼓勵其選擇“非營利性”，又處于合理范圍，當前國家和省（市）政策中暫無規(guī)定。因此，“營非”決策前，合理設定“非營利性”民辦高校舉辦者“管理權”和利益相關者薪酬結構是消除舉辦者“非營利性”選擇顧慮的重要手段。

（四）增設“追蹤決策”環(huán)節(jié)

一個完整的決策過程必須包括“追蹤決策”環(huán)節(jié)，也就是補救方案。當前，國家和省（市）層面，都沒有民辦高?！盃I非”選擇“追蹤決策”制度設計，即缺乏“營—非”和“非—營”轉換機制，這勢必導致舉辦者不敢輕易作出“營非”選擇，擔心決策失誤后局面無法挽回。

民辦高?！盃I非”決策方案可逆性已有國際先例。在美國，兩類性質私立高?？稍趪栏癖O(jiān)管下實現(xiàn)相互轉變。非營利性私立高校由于資金不足而轉設為營利性[18]，營利性私立高校也會為獲得免稅和捐贈轉設為非營利性。例如，營利性的卡普蘭大學被公立的普渡大學收購后，從“營”轉變?yōu)椤胺菭I”。[19]美國高?！盃I”轉為“非營”程序較為嚴格，需要國稅局和高校認證機構雙重審查。[20]我國民辦教育分類管理制度設計中增設“追蹤決策”環(huán)節(jié)，是破除舉辦者“不敢選”和“怕選錯”的重要舉措。

五、結論

盡管國家和?。ㄊ校┎贿z余力地出臺一系列政策法規(guī)，民辦高校分類管理改革依然面臨諸多問題和困難。舉辦者“營非”選擇是推進民辦高校分類管理改革的第一步，也是最為關鍵的一步，是關乎民辦高校未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略調整。民辦高校舉辦者只有“營非”決策“選得好”，學校才能“走得好”。因此，國家和?。ㄊ校┙逃姓块T需要不斷完善有關政策法規(guī)，清楚舉辦者利益訴求，消除舉辦者決策顧慮，同時，舉辦者必須認清形勢，明確“營非”選擇既是一道選擇題，也是一道必答題，變被動決策為主動決策，運用科學方法，結合自身及其學校實際情況，作出最滿意的決策。

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（責任編輯 黃銘釗）