寧晶

日前，自然資源部發(fā)布《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《分類指南》），明確國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類的總體框架及各類用途的名稱、代碼與含義。2020年12月10日，自然資源部召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)此進(jìn)行解讀。

為什么要統(tǒng)一用地用海分類？

自然資源部副部長(zhǎng)莊少勤說(shuō)：“《分類指南》是實(shí)施國(guó)家自然資源統(tǒng)一管理、建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)履行‘兩統(tǒng)一‘多規(guī)合一職責(zé)具有重要意義，也是貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)提出的‘多做打基礎(chǔ)利長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作的具體舉措。”

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視自然資源管理和國(guó)土空間治理工作。2013年，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計(jì)，首先要把國(guó)土空間開發(fā)格局設(shè)計(jì)好”。

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)等問(wèn)題”“市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)”。

2018年，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，具體包括統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。改革前，空間性規(guī)劃重疊沖突的原因之一就是基礎(chǔ)分類不統(tǒng)一、不銜接。自然資源部組建后，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)梳理和前期研究。在《分類指南》起草過(guò)程中，自然資源部深入貫徹黨中央部署，包括《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，特別是習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃工作不僅包括編制，還包括實(shí)施”“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)”。

從“方言”到“普通話”有多遠(yuǎn)？

“《分類指南》起草歷時(shí)兩年多，充分說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)制定的復(fù)雜性，既需要技術(shù)和理論基礎(chǔ)，也需要實(shí)踐基礎(chǔ)。”莊少勤表示。

“多規(guī)合一”前，相關(guān)部門都有各自的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐，有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《土地利用現(xiàn)狀分類》等國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。較早實(shí)現(xiàn)部門整合的城市在實(shí)踐中為推進(jìn)“兩規(guī)合一”的用地分類進(jìn)行嘗試。

“由于分類管理目標(biāo)不同、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不一、名詞術(shù)語(yǔ)不同，各自有各自的‘方言，國(guó)家層面沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的‘普通話。”莊少勤解釋。

《分類指南》起草經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段，按照“多規(guī)合一”目標(biāo)制定規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)，在總結(jié)地方實(shí)踐、借鑒國(guó)外做法基礎(chǔ)上形成初步方案，并提交廈門、珠海等自然資源部門試用。第二階段，按照“兩統(tǒng)一”“全生命周期管理”要求，將規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)拓展到國(guó)土空間全過(guò)程管理的分類標(biāo)準(zhǔn)。2020年以來(lái)，自然資源部多次召開會(huì)議研究，結(jié)合國(guó)土三調(diào)，將分類名稱改為《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》。經(jīng)過(guò)廣泛征求意見、反復(fù)試點(diǎn)總結(jié)提升、不斷修改完善，最終形成了覆蓋全域全要素全過(guò)程的用地用海分類。

與先前標(biāo)準(zhǔn)相比

有哪些新特點(diǎn)新變化？

原《土地利用現(xiàn)狀分類》分12個(gè)一級(jí)類、73個(gè)二級(jí)類;原《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的城鄉(xiāng)用地分類分2大類、9中類、14小類，城鎮(zhèn)建設(shè)用地分8大類、35中類，42小類;原《海域使用分類》為9個(gè)一級(jí)類31個(gè)二級(jí)類。

“《分類指南》在上述基礎(chǔ)上進(jìn)行整合歸并，依據(jù)國(guó)土空間配置利用方式、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)等，對(duì)用地用海類型進(jìn)行歸納、劃分，采取三級(jí)分類體系，設(shè)置24種一級(jí)類、106種二級(jí)類、39種三級(jí)類?！辈繃?guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)張兵介紹。

《分類指南》具有3個(gè)特點(diǎn)和變化。一是體現(xiàn)“全生命周期管理”理念，適應(yīng)自然資源管理各環(huán)節(jié)需要?！斗诸愔改稀愤m用于國(guó)土調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)，國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)，土地審批、供應(yīng)、整治等自然資源管理的全過(guò)程。

二是全面落實(shí)“五位一體”總體要求，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間全域全要素覆蓋。首先，在全域?qū)崿F(xiàn)陸海全覆蓋，遵循陸海統(tǒng)籌原則，將陸域國(guó)土空間與海洋資源利用相關(guān)用途在名稱上進(jìn)行統(tǒng)籌銜接;由于無(wú)居民海島多與周邊海域一并開發(fā)利用，其現(xiàn)行用途分類與海域基本一致，因此將海域和無(wú)居民海島視為整體分類。其次，在陸域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)、生活等用地全覆蓋，耕地、園地等用地分類銜接土地利用現(xiàn)狀分類，并結(jié)合國(guó)土三調(diào)成果，對(duì)含義進(jìn)行修改完善，并將“濕地”納入用地用海分類;建設(shè)用地設(shè)置“居住用地”“公共管理與公共服務(wù)用地”等一級(jí)類，涵蓋城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各類用地的基本功能。再次，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地全覆蓋，首次明確將“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”單獨(dú)列為一級(jí)類，下設(shè)“鄉(xiāng)村道路用地”“種植設(shè)施建設(shè)用地”“畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地”“水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地”四個(gè)二級(jí)類，將破壞耕作層的農(nóng)業(yè)設(shè)施相關(guān)用地單設(shè)一類，防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)、新特點(diǎn)。

三是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展新需要。對(duì)建設(shè)用地類型的細(xì)分進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)空間差異化與精細(xì)化管理需求;鼓勵(lì)空間復(fù)合利用，提出在保障安全、避免功能沖突前提下，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃可在分類基礎(chǔ)上確定用地用海的混合利用及地上、地下空間的復(fù)合利用;為應(yīng)對(duì)城市未來(lái)發(fā)展不確定性，增設(shè)“留白用地”;鼓勵(lì)制定差別化細(xì)則，在細(xì)分規(guī)定中提出，可根據(jù)實(shí)際需要，在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上制定分類實(shí)施細(xì)則。

與國(guó)土三調(diào)分類如何銜接和融合？

據(jù)了解，按照《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》（以下簡(jiǎn)稱《三調(diào)分類》），自然資源部目前已查清國(guó)土空間土地的利用現(xiàn)狀，初步形成支撐自然資源管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

“為充分用好國(guó)土三調(diào)成果，在分類標(biāo)準(zhǔn)上，堅(jiān)持《分類指南》與《三調(diào)分類》的統(tǒng)籌銜接。”部自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)司司長(zhǎng)苗前軍介紹。

一是在分類標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則、目標(biāo)等方面，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，從生態(tài)文明建設(shè)高度出發(fā)，把山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念貫穿始終。

二是在地類類型上保持最大化穩(wěn)定，在地類名稱內(nèi)涵上保持最大化一致，在地類轉(zhuǎn)換上便于最大化銜接。《分類指南》新增涉及陸地的一級(jí)地類中，除農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和居住用地還需要對(duì)《三調(diào)分類》中的“農(nóng)村道路”“公共管理與公共服務(wù)設(shè)施”地類進(jìn)一步細(xì)化外，其他地類可通過(guò)調(diào)整《分類指南》名稱和代碼，與《三調(diào)分類》相互轉(zhuǎn)換、直接利用。

此外，《分類指南》吸收了國(guó)土三調(diào)成果并進(jìn)一步融合完善，突出耕地資源在國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全中的重要地位，進(jìn)一步豐富和完善“耕地”地類內(nèi)涵，增加“一年一季以上的耕作方式種植多年生作物”表述;細(xì)化有關(guān)地類，滿足自然資源精細(xì)化管理需求。

對(duì)國(guó)土空間用途管制有哪些影響？

部國(guó)土空間用途管制司副司長(zhǎng)趙毓芳介紹，《分類指南》的制定頒布，對(duì)依法依規(guī)依標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施用途管制意義重大，可以概括為“三個(gè)有利于”。

第一，有利于對(duì)國(guó)土空間的現(xiàn)狀和未來(lái)進(jìn)行管理。將陸域和海域現(xiàn)狀和規(guī)劃分類合二為一，既兼顧現(xiàn)在“用作什么”，也兼顧未來(lái)可以“用于什么”。

第二，有利于對(duì)國(guó)土空間實(shí)施全域全類型管理。圍繞促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)城市和農(nóng)村土地在地類上細(xì)分，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并列、同一口徑;更多考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，客觀體現(xiàn)農(nóng)村用地現(xiàn)狀。

第三，有利于對(duì)具有生產(chǎn)、生態(tài)、生活功能的用地實(shí)行更加精細(xì)管理。完善耕地定義，明確以“利用地表耕作層種植農(nóng)作物”為主;細(xì)化濕地分類，突出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展政策導(dǎo)向;凸顯綠地和開敞空間用地，設(shè)定“綠地與開敞空間用地”一級(jí)類、“公園綠地”“防護(hù)綠地”“廣場(chǎng)用地”二級(jí)類。

陸海統(tǒng)籌如何體現(xiàn)？

《分類指南》將海域海島資源利用相關(guān)用途分為“漁業(yè)用海”“工礦通信用?！薄敖煌ㄟ\(yùn)輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！奔啊捌渌Ｓ颉?個(gè)一級(jí)類，并細(xì)分為16個(gè)二級(jí)類;對(duì)圍填海形成的陸地，根據(jù)其地表土地利用的主要功能或資源保留保護(hù)方式，按照陸域用地分類;考慮到無(wú)居民海島與周邊海域密切相關(guān)，保護(hù)與利用分類基本一致，將無(wú)居民海島納入相應(yīng)用海分類中統(tǒng)一予以體現(xiàn)。另外，將“沿海灘涂”作為一級(jí)類“濕地”下的二級(jí)類。

部海域海島管理司司長(zhǎng)高忠文介紹，這種分類體系上的設(shè)置，主要基于兩方面考慮。一方面，充分體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌原則。比如，將“沿海灘涂”納入“濕地”，體現(xiàn)對(duì)濕地資源的陸海統(tǒng)籌，有利于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù);明確沿海地區(qū)通過(guò)圍填海形成的陸地按照陸域用地分類，加強(qiáng)了用海用地管理銜接。另一方面，分類體系與原有海域海島管理中的相關(guān)分類體系銜接，進(jìn)一步整合優(yōu)化原有海洋功能區(qū)劃、《海域使用分類》及用島類型等分類體系，為用海用島管理搭建統(tǒng)一總體框架和分類基礎(chǔ)，并明確提出，在使用過(guò)程中可根據(jù)需要，在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上制定分類實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步滿足海域海島用途管制、審批出讓等工作需要。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2020年12月11日1版）