于清波

摘要：面對突發(fā)公共事件多發(fā)、頻發(fā)形勢，“全周期管理”是應對城市風險防控和應急的新思維、新方式，以系統(tǒng)觀念提高應急處突的主動性、系統(tǒng)性和全面性。“全周期管理”需要從“事前可防、事發(fā)可控、事中可治、事后可用”等四個階段入手，針對不同階段的特點對城市風險進行精準管控，提高城市的防范風險能力和應急管理能力，為城市健康發(fā)展提供安全保障。

關(guān)鍵詞：全周期管理;城市風險;防控;應急管理

現(xiàn)代城市因人口聚居、建筑密集、社會活動復雜而日益成為風險中心。從今年爆發(fā)的新冠肺炎疫情、洪澇災害、重大交通事故、化工廠爆炸等事故災難來看，風險的突發(fā)性、破壞性、擴散性、聯(lián)動性等特點在一些城市表現(xiàn)突出，給城市安全和發(fā)展帶來巨大破壞。習近平總書記2020年在專程赴武漢考察時明確指出，“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”?！叭芷诠芾怼笔菓獙Τ鞘酗L險和應急管理的新思維、新方式，“注重從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運行機制、過程結(jié)果等層面進行全周期統(tǒng)籌和全過程整合，以確保整個管理體系從前期預警研判、中期應對執(zhí)行到后期復盤總結(jié)，各個環(huán)節(jié)均能運轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)有序、協(xié)同配合?！盵 “全周期管理”的科學內(nèi)涵與實踐路徑：《光明日報》2020年9月4日]在此意義上，以流程優(yōu)化為導向，以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等科學技術(shù)為支撐，從“事前可防、事發(fā)可控、事中可治、事后可用”等四個環(huán)節(jié)對城市風險進行管理，以有效提升應對各種“突發(fā)病”的沖擊，提高城市應對風險的“韌性”，保障人民生命財產(chǎn)安全和城市經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

一、事前可防：健全風險預防體系，做到“有備無患”

在各種風險面前，“預防”是成本最低、損失最小、效果最好的防控手段，從“防”字上提前下功夫，能大大降低風險發(fā)生的機率。

（一）工作思路上從“應急管理”轉(zhuǎn)向“風險管理”

牢牢樹立風險意識是構(gòu)建風險預防體系的首要條件。在防范城市風險時，要堅持底線思維，從思想上強化風險意識，提前做好應對各種突發(fā)事件的準備。習近平總書記曾多次強調(diào)，“領導干部要堅持底線思維，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結(jié)果。”從近幾年發(fā)生的突發(fā)事件來看，不論是深圳“12· 20”廢棄泥渣土造成的山體滑坡事故，還是江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故，風險早有征兆，但由于風險意識淡薄，相關(guān)部門和企業(yè)沒有提前做好風險防范準備，這是事故發(fā)生的一個重要原因。所以，要加強領導干部和部門的風險意識教育，把應急管理體系和能力建設相關(guān)培訓課程納入到干部常規(guī)化培訓體系中。轉(zhuǎn)變應急管理理念，讓干部認識到“預防”才是減少風險最有效的手段，而不單純是事件發(fā)生后的迅速應對。把工作重心從“以事件為中心”轉(zhuǎn)向“以風險為中心”，從單純“事后應急”轉(zhuǎn)向“事前預警、事中防控”。

（二）做好風險評估，搭建“城市風險電子地圖”

要實現(xiàn)風險的有效防控，首要工作就是要把城市風險的“老底”摸清楚，這是風險防控的前提和基礎。比如，重化工企業(yè)數(shù)量多的城市，在危險化學品生產(chǎn)和運輸方面風險隱患大;自然環(huán)境惡劣的自然災害風險就要大一些。同時，在公共衛(wèi)生、火災消防、地下管網(wǎng)、交通運輸?shù)确矫娴娘L險隱患也不容忽視。因此，要主動開展城市安全風險源評估工作，將各類風險源數(shù)量、具體位置和風險等級摸清楚，建好城市風險數(shù)據(jù)庫，形成“風險清單”。同時，要根據(jù)城市自身特點，從風險可能性和后果嚴重性兩個維度進行分析，確定風險源等級，繪制“藍、黃、橙、紅”四色風險等級分布圖，建設數(shù)字可視化的“城市風險電子地圖”，實現(xiàn)城市風險數(shù)字化、動態(tài)化、常態(tài)化的管理。

二、事發(fā)可控：完善監(jiān)測預警體系，消除“苗頭性”風險

風險早發(fā)現(xiàn)、早預警是用最小的成本提前化解風險的關(guān)鍵。所以，對于突發(fā)事件應該抓早、抓小、抓苗頭。從實踐和發(fā)展趨勢看，運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，能夠大大提高風險監(jiān)測預警的及時性和準確性。

（一）完善城市風險監(jiān)測系統(tǒng)，風險點“早發(fā)現(xiàn)”

風險監(jiān)測需要及時準確發(fā)現(xiàn)風險點異常狀況，并進行分析判斷。隨著城市規(guī)模的增長，城市中風險點數(shù)量多、分布廣、管控難度大的問題越來越突出。單純依靠傳統(tǒng)的人工巡查和監(jiān)測方式，從速度和準確性上很難滿足現(xiàn)實需要。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，為城市風險監(jiān)測預警提供了強有力的技術(shù)支撐。例如，有的城市已經(jīng)在“危險化學品安全生產(chǎn)風險監(jiān)測”領域進行了試點，通過在企業(yè)端安裝物聯(lián)網(wǎng)采集設備，實時采集儲罐等關(guān)鍵參數(shù)和重大危險源罐區(qū)的視頻圖像，實現(xiàn)了企業(yè)安全生產(chǎn)的實時監(jiān)測。從實踐情況看，防控效果很明顯，全市生產(chǎn)安全事故起數(shù)和事故死亡人數(shù)實現(xiàn)了雙下降。如何借助信息技術(shù)來擴大“風險云監(jiān)測”的覆蓋面是下一步工作的重點。需要運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新興信息技術(shù)，盡快將中心城區(qū)的地下管線、火災消防、電梯、危險品運輸車輛等風險源作為云監(jiān)測對象，安裝相關(guān)感應裝置和攝像設備，建設覆蓋城市安全運行的監(jiān)測感知網(wǎng)絡。同時，還要進一步整合自然資源、消防救援、交通運輸、水利、氣象、住建等部門現(xiàn)有信息數(shù)據(jù)，建成覆蓋全市、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的城市風險監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)風險的全面快速感知、多領域的實時“安全云監(jiān)測”。

（二）完善風險預警系統(tǒng)，危險信號“快傳遞”

風險預警的關(guān)鍵在于信息的“權(quán)威、及時、準確”。預警信息由誰來發(fā)布，什么時間發(fā)布，通過什么渠道發(fā)布，要形成一套嚴格機制，不然會出現(xiàn)預警信息誤導，造成突發(fā)事件處置工作被動。比如，去年青島氣象怒懟“青島發(fā)布”違規(guī)發(fā)“利奇馬”臺風預警。要解決好上述問題，一是完善城市預警信息發(fā)布系統(tǒng)。整合各領域已有風險預警平臺，打通數(shù)據(jù)壁壘，進行數(shù)據(jù)共享，將氣象災害、地震、火災、公共衛(wèi)生事件等統(tǒng)一接入城市預警信息發(fā)布系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全面、反應靈敏、準確高效的風險預警信息網(wǎng)絡，形成統(tǒng)一的城市運行風險預警系統(tǒng)。二是增加預警信息發(fā)布渠道。在利用好電視、廣播、短信等傳統(tǒng)發(fā)布渠道的基礎上，運用新媒體技術(shù)，優(yōu)化官方微博、微信公眾號、建筑物電子顯示屏等新的預警信息發(fā)布渠道，有效擴大預警信息覆蓋范圍，消除預警信息發(fā)布“盲區(qū)”，建立突發(fā)公共事件“分鐘級”時效發(fā)布通道，最大程度提升預警信息發(fā)布速度，實現(xiàn)對應急責任人、社會媒體以及社會公眾的高效及時發(fā)布，保證預警時效，實現(xiàn)城市風險預警信息暢通、及時、準確地發(fā)布。

三、事中可治：打造高效的救援處置體系，做到“大事化小”

救援處置是應急管理能力的重要體現(xiàn)，也是整個應急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能最大程度上減輕突發(fā)公共事件的危害程度。

（一）完善城市應急指揮中心，升級“指揮大腦”

城市應急指揮中心是處理各類突發(fā)事故的應急“指揮大腦”。“大腦”越智能，越能高效精準地調(diào)配各種應急資源和力量。從目前情況看，多數(shù)城市已經(jīng)建立應急管理指揮中心，基本實現(xiàn)了應急指揮調(diào)度和信息互聯(lián)等功能，指揮系統(tǒng)整體功能和應急指揮救援能力得到了明顯提升。面對將來更加復雜的應急任務和形勢，還需要進一步優(yōu)化升級應急指揮系統(tǒng)，打造應急“指揮大腦”2.0版本。一是數(shù)據(jù)協(xié)同整合，優(yōu)化應急指揮信息網(wǎng)絡。在橫向上，深度整合部門間的信息平臺，在與公安、消防、水利、氣象等部門網(wǎng)絡互聯(lián)的基礎上，接入更多部門信息平臺，實現(xiàn)在大廳快速調(diào)用各專業(yè)平臺，如衛(wèi)健部門的急救中心系統(tǒng)、交通部門的管理系統(tǒng)、規(guī)劃部門的3D規(guī)劃地圖系統(tǒng)等，形成縱橫貫通的信息網(wǎng)絡，為應急指揮提供強有力的大數(shù)據(jù)支持，提高應急救援工作的準確度和時效性。在縱向上，打通與上下級部門的信息互聯(lián)互通。向上連接國家相關(guān)部委、省應急指揮中心，向下加快區(qū)縣級應急指揮平臺建設，整合區(qū)縣信息資源和應急資源，實現(xiàn)上下級之間信息上互聯(lián)互通，指揮上協(xié)作配合。二是加強大數(shù)據(jù)智能分析，為科學決策提供智力支持?？茖W應急指揮關(guān)鍵在決策，要借助大數(shù)據(jù)分析、云計算等新技術(shù)，優(yōu)化應急決策系統(tǒng)，利用災害模型對事故后果進行模擬判斷，提高智能分析研判能力，為有效輔助應急救援處置提供科學依據(jù)。同時，完善專家視頻會商系統(tǒng)，連通專家建議快捷渠道，發(fā)揮應急專家組成員的專業(yè)優(yōu)勢，為科學決策提供智力支持。

（二）強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成應急救援合力

一是優(yōu)化應急工作流程。以應急管理局為應急工作中心，整合相關(guān)部門的應急資源，科學設計各類突發(fā)事件的應急工作流程，以流程設計促進部門之間信息互通、協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)部門之間應急工作的高效配合，提升應急救援綜合能力。二是推進應急管理部門與社會組織的合作?，F(xiàn)在應急管理離不開社會組織的支持和協(xié)作，把紅十字會、民間救援隊、志愿者團隊、社區(qū)物業(yè)等組織分級分類納入到應急救援系統(tǒng)。無論是人員、物資調(diào)配，還是信息的互聯(lián)互通，都需要統(tǒng)一整合優(yōu)化，構(gòu)建多部門、多主體有效協(xié)調(diào)的應急處置聯(lián)動機制，形成應對城市風險的強大合力，共同把風險造成的損失降至最低。

（三）快說會說，把握輿論引導的“主導權(quán)”

在處置好突發(fā)事件“現(xiàn)場”的同時，要積極做好“輿論場”工作，進行信息發(fā)布和公眾溝通，盡可能減小事件對公眾情緒和行為的影響。一是要堅持時間第一，盡可能“快說”。現(xiàn)在處于官方媒體、自媒體、網(wǎng)民、事發(fā)地周邊群眾等多方參與信息傳播的態(tài)勢，誰能夠在“信息真空”期第一時間發(fā)出聲音，誰將掌握“話語主導權(quán)”。2015年天津濱海新區(qū)“8·12”特別重大爆炸事故，天津衛(wèi)視等當?shù)刂髁髅襟w第二天集體“失聲”，在信息發(fā)布和輿論引導上沒有發(fā)揮好作用，使應急救援和輿論引導工作很被動。要健全多渠道信息發(fā)布機制，牢固樹立“首發(fā)意識”，第一時間通過新聞發(fā)布會、政務微博、微信公眾號“淄博發(fā)布”等方式多渠道發(fā)布突發(fā)事件信息，及時、準確將信息傳播出去，并且根據(jù)事件進展情況，持續(xù)更新、滾動發(fā)布，牢牢把握“輿論主導權(quán)”。二是要“會說”，堅持態(tài)度優(yōu)先，做好“第一發(fā)言人”。輿論引導必須換位思考，站在受眾的角度，展現(xiàn)誠懇的姿態(tài)，發(fā)言中多以事件為中心，多表達真情實感，多介紹救援進展。做到“有畫面、有聲音、有姿態(tài)、有方法”，及時展現(xiàn)敢于擔當負責的態(tài)度、有能力處理好的信心。

四、事后可用：科學的總結(jié)反思體系，做到“化危為機”

面對公共安全事件，不能止于追責，還必須梳理背后的共性問題，要認真分析總結(jié)事故起因和演變規(guī)律。認清這些共性問題，可以為防范風險和處理突發(fā)事件提供有益借鑒。

（一）認真總結(jié)反思，查明原因“補漏洞”

每一起突發(fā)公共事件表面上看起來都不太一樣，但是從事后分析來看，又有很多類似的地方。這就需要在事后認真調(diào)查，查找原因，真正做到“一方出事故、多方受教育，一地有隱患、全國受警示?！比绻此伎偨Y(jié)缺失、整改不到位，風險會一直存在甚至爆發(fā)。比如去年江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故，就表明一些地方和企業(yè)在吸取過去事故的慘痛教訓、改進安全生產(chǎn)工作上不認真、不扎實，走形式、走過場。只有通過總結(jié)反思，才能知道如何有針對性地預防。一是對突發(fā)事件發(fā)生的原因及治理措施做徹底、系統(tǒng)調(diào)查，摸清情況。二是對全過程工作進行全面評估，包括對預防預警、防控處置、恢復等各方面的評估，特別需要深刻剖析工作中存在的問題和不足。三是對問題和不足進行分類、分析、總結(jié)，分別提出整改方案，轉(zhuǎn)化為下一步常態(tài)管理的措施，從而促進今后更有效的風險預防。

（二）應急演練和應急培訓“雙管齊下”，提高應急處突能力

一是完善常態(tài)化專項應急演練。應急模式演練重點解決“真”的問題，要把模擬場景真實化，看參與演練部門和人員的實際應對措施，而不是根據(jù)預先設計好的腳本來進行“表演”，以實戰(zhàn)性來提高應急演練效果。同時，要更多采用情景模擬等形式，在社區(qū)和機關(guān)、企事業(yè)單位廣泛開展危機應對訓練，讓公眾感受突發(fā)事件現(xiàn)場，掌握必要的自救互救技能，增強應對危機的心理承受能力和防范本領。二是加強應急管理專項培訓。從這次疫情防控情況看，一些領導干部對應急管理的基本知識、應急流程、應對策略還相當缺乏。這需要加大應急管理專業(yè)課程進培訓、進課堂的力度，通過學習和演練讓干部在應急管理中做到心中有數(shù)、應急有方，提高干部應急處突能力。

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中共淄博市委黨校科研處副教授;山東省淄博市;255033