徐仁進(jìn)

2020年8月8日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》）和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大議事規(guī)則》），并于2020年8月17日至9月30日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。距離我國(guó)1982年公布施行的《全國(guó)人大組織法》和1989年公布實(shí)施《全國(guó)人大議事規(guī)則》已經(jīng)分別過(guò)去了39年和32年。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，其制度設(shè)計(jì)的完備程度與運(yùn)行實(shí)效是我國(guó)人民民主與法治發(fā)展的“晴雨表”，《全國(guó)人大組織法》和《全國(guó)人大議事規(guī)則》（以下合稱“一法一規(guī)則”）作為全國(guó)人大及其常委會(huì)組織職權(quán)和議事程序的基本法律，是全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的重要制度保障。關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)組織制度和工作程序的制度探索始終是我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)的重要一環(huán)。值此“一法一規(guī)則”修改之際，有必要對(duì)其歷史沿革進(jìn)行梳理。根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)組織制度和工作程序立法狀況的歷史進(jìn)程，可以將其立法沿革大致分為改革開(kāi)放之前工作程序慣例化階段和改革開(kāi)放之后專門(mén)化立法階段兩個(gè)階段。

一、改革開(kāi)放之前工作程序慣例化階段

1.《共同綱領(lǐng)》時(shí)期（1949年至1954年）

1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》），《共同綱領(lǐng)》第十三條第二款規(guī)定：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。”依據(jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，從新中國(guó)成立到1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的職權(quán)由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和中央人民政府委員會(huì)行使。因而1954年之前，我國(guó)并不存在全國(guó)人大運(yùn)行的實(shí)踐，相關(guān)組織制度和工作程序主要體現(xiàn)在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和中央人民政府委員會(huì)這兩個(gè)承載著全國(guó)人大及其常委會(huì)權(quán)能的主體上。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議議事規(guī)則》，該規(guī)則共計(jì)16條，對(duì)主席團(tuán)的產(chǎn)生及職能、代表的權(quán)利、議案的表決方式、代表發(fā)言的規(guī)則等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，例如第六條規(guī)定“中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議議事日程由主席團(tuán)決定之。主席團(tuán)認(rèn)為必要時(shí)，得斟酌情形變更議事日程，并向大會(huì)報(bào)告”[1]。1949年9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，該法共計(jì)6章20條，包含總則、參加單位及代表、全體會(huì)議、全國(guó)委員會(huì)、地方委員會(huì)和附則六個(gè)部分，其第一條對(duì)政治協(xié)商會(huì)議的性質(zhì)和宗旨進(jìn)行了闡述[2]?！豆餐V領(lǐng)》作為一部制定于過(guò)渡時(shí)期[3]，具有準(zhǔn)憲法效力的憲法性文件[4]，其就全國(guó)人大組織制度也作出了若干原則性規(guī)定，包括第十二條關(guān)于國(guó)家政權(quán)屬于人民和全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，以及第十五條關(guān)于實(shí)行民主集中制原則的規(guī)定。這些組織制度和工作程序及其運(yùn)行實(shí)踐為全國(guó)人大相關(guān)組織制度和程序機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了經(jīng)驗(yàn)和參考。

2.全國(guó)人大建設(shè)黃金三年時(shí)期（1954年至1957年）

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議召開(kāi)，并于9月20日公布實(shí)施《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《全國(guó)人大組織法》?！稇椃ā肪腿珖?guó)人大的組織原則、地位、職權(quán)及有關(guān)行使要求、代表組成、任期、會(huì)議的召集、會(huì)議的主持、常設(shè)機(jī)關(guān)、專門(mén)委員會(huì)的設(shè)立等方面作出了相關(guān)的概括式的規(guī)定，例如1954年《憲法》第二十五條關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一的代表有權(quán)臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)，以及第二十六條關(guān)于由全國(guó)人大主席團(tuán)主持全國(guó)人大會(huì)議的規(guī)定。而1954年《全國(guó)人大組織法》對(duì)1954年《憲法》中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，是對(duì)于全國(guó)人民代表大會(huì)組織制度的第一部系統(tǒng)性立法。該法由全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議、全國(guó)人大常委會(huì)、各委員會(huì)和全國(guó)人大代表四部分構(gòu)成，對(duì)于代表資格審查、代表小組、主席團(tuán)的組成、全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)、各委員會(huì)的設(shè)置及工作、全國(guó)人大代表的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行了規(guī)定，但是規(guī)定仍然較為概括，不夠詳盡和周全。尤其是關(guān)于全國(guó)人大議事具體規(guī)則和程序的規(guī)定缺失，其并未形成成文的程序制度，主要依靠慣例工作。這些慣例包括從1956年一屆全國(guó)人大三次會(huì)議所形成的在正式會(huì)議之前召開(kāi)預(yù)備會(huì)議的做法，以及從每屆全國(guó)人大二次會(huì)議開(kāi)始，代表中“一府兩院”人員都不得再進(jìn)入主席團(tuán)等[5]。在這三年期間，在全國(guó)人大的正式會(huì)議中，基本上依照《憲法》《全國(guó)人大組織法》中的規(guī)定進(jìn)行。但會(huì)議、會(huì)期往往會(huì)隨著重大事件或者有關(guān)變故而進(jìn)行調(diào)整，而對(duì)于會(huì)議中具體的討論程序并沒(méi)有詳盡的規(guī)定，相關(guān)規(guī)范多依賴于當(dāng)時(shí)的政治氛圍及組織者的決定[6]。與此同時(shí)，還進(jìn)行了一系列關(guān)于完善全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)配置、組織制度和工作機(jī)構(gòu)的嘗試。1955年7月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，制定部分性質(zhì)的法律。1955年2月12日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)代表辦事處的決定》，為全國(guó)人大代表在各地工作活動(dòng)提供便利，緊接著同年8月6日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)代表和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)代表視察工作的決定》，以促進(jìn)人大代表密切聯(lián)系群眾。在工作機(jī)構(gòu)建設(shè)上，除去1954年《全國(guó)人大組織法》中所規(guī)定的四個(gè)委員會(huì)，為了適應(yīng)人大工作的需要，根據(jù)毛澤東主席的建議，彭真副委員長(zhǎng)曾提出設(shè)置政法、財(cái)經(jīng)等八個(gè)委員會(huì)的方案。1954年10月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳設(shè)置了法律室、研究室、顧問(wèn)室（1956年撤銷，設(shè)置國(guó)際議會(huì)活動(dòng)辦公室）等辦事機(jī)構(gòu)[7]。

3.曲折發(fā)展和嚴(yán)重破壞時(shí)期（1957年至1978年）

盡管1954年至1957年這個(gè)時(shí)期，全國(guó)人大的組織制度和工作程序并不完備，但是基于人民代表大會(huì)制度建立不久，各項(xiàng)制度都處于草創(chuàng)和摸索階段，彰顯了新中國(guó)對(duì)于民主法治建設(shè)的探索。然而，自1957年下半年開(kāi)始，由于受到“左”傾思想的影響，受限于當(dāng)時(shí)所處的歷史環(huán)境，人大制度受到了嚴(yán)重的沖擊和破壞，全國(guó)人大的組織制度和工作程序不僅未能獲得進(jìn)一步的完善，反而受到了巨大的破壞。1975年《憲法》和1978年《憲法》雖然保留了全國(guó)人大及其常委會(huì)，但是其實(shí)際發(fā)揮的作用非常有限。

總體而言，受限于所處的歷史條件，改革開(kāi)放之前對(duì)于全國(guó)人大組織制度和工作程序的探索主要集中于1954年至1957年這三年時(shí)間，其立法特點(diǎn)在于立法較為概括，對(duì)于組織制度和工作程序缺乏具體的規(guī)定，尤其是缺乏對(duì)于具體工作程序的規(guī)定，具體運(yùn)作多依賴于慣例和組織者的決定。

二、改革開(kāi)放之后專門(mén)化立法階段

黨的十一屆三中全會(huì)，基于對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)正反兩方面歷史教訓(xùn)的吸取，我國(guó)加快了社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的進(jìn)程，人民代表大會(huì)制度也逐步恢復(fù)并得以進(jìn)一步發(fā)展，全國(guó)人大組織及工作程序進(jìn)入到了專門(mén)化立法階段，這一階段又可以具體分為以下四個(gè)時(shí)期。

1.全國(guó)人大組織立法恢復(fù)時(shí)期（1978年至1982年）

黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)，其主要包括兩個(gè)步驟：第一個(gè)步驟，設(shè)置規(guī)模龐大的法制委員會(huì)，其重要目的在于促進(jìn)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法職能的行使，以適應(yīng)我國(guó)立法工作的實(shí)際需要。第二個(gè)步驟是推動(dòng)憲法的修改、制定選舉法，在縣級(jí)以上地方人大設(shè)置常委會(huì)，以推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的民主法制建設(shè)[8]。1982年《憲法》的制定把我國(guó)人民代表大會(huì)制度恢復(fù)和建設(shè)推向了新的階段。1982年《憲法》恢復(fù)和延續(xù)了1954年《憲法》中有關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)的規(guī)定，并增加了一些新的規(guī)定，例如（1）第五十九條第二款中關(guān)于由全國(guó)人大常委會(huì)主持全國(guó)人大的選舉，（2）第六十四條中關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中應(yīng)有適當(dāng)少數(shù)民族代表、常委不得擔(dān)任“一府兩院”職務(wù)的規(guī)定，（3）第六十八條第二款中關(guān)于委員長(zhǎng)會(huì)議處理全國(guó)人大常委會(huì)重要日常事務(wù)的規(guī)定，（4）第七十五條中關(guān)于人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)定等。值得注意的是1982年《憲法》第七十八條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)組織和工作程序由法律規(guī)定。為了對(duì)第七十八條這一憲法委托進(jìn)行承接，1982年12月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人大組織法》，該法基本延續(xù)了1954年《全國(guó)人大組織法》的篇章結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容，但是仍然作出了一些修改，例如（1）將代表資格審查委員會(huì)的設(shè)立權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)轉(zhuǎn)交給全國(guó)人大常委會(huì);（2）將代表小組的表述改為代表團(tuán)，并對(duì)代表團(tuán)的功能進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定;（3）增加了關(guān)于委員長(zhǎng)會(huì)議的規(guī)定;（4）對(duì)提案主體范圍作出了調(diào)整，國(guó)家正副主席不再屬于提案主體范疇;（5）全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)設(shè)置數(shù)量的增加;（6）明確對(duì)于提案，由主席團(tuán)決定交各代表團(tuán)審議，或者交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，由主席團(tuán)審議決定是否列入大會(huì)議程。1982年《憲法》和《全國(guó)人大組織法》的出臺(tái)為全國(guó)人大的組織奠定了良好的規(guī)范基礎(chǔ)，以上規(guī)定與之前的工作慣例相結(jié)合構(gòu)成了改革開(kāi)放初幾年全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作指南，雖然缺乏有關(guān)程序性規(guī)定，但是為之后程序規(guī)則的探索打下了良好的基礎(chǔ)[9]。

2.全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則立法時(shí)期（1982年至1989年）

隨著人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)和發(fā)展，我國(guó)關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)工作程序化的要求越來(lái)越迫切。早在1981年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳即開(kāi)始著手起草全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則，起草了《全國(guó)人大議事規(guī)則（初稿）》和《法律案審議程序（初稿）》，1982年又起草了《全國(guó)人大和它的常委會(huì)議事規(guī)則（初稿）》，但基于當(dāng)時(shí)人民代表大會(huì)制度恢復(fù)不久，缺乏相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)法律的條件還不成熟[10]。第五屆和第六屆全國(guó)人大繼續(xù)在工作程序方面進(jìn)行探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并形成一系列好的經(jīng)驗(yàn)做法。到1987年，通過(guò)制定專門(mén)的議事程序方面的規(guī)則使得全國(guó)人大及其常委會(huì)工作運(yùn)行中好的經(jīng)驗(yàn)做法制度化和法律化的條件已經(jīng)較為成熟。1987年9月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和辦公廳對(duì)全國(guó)人大議事規(guī)則的立法進(jìn)行了研究，后來(lái)又決定先起草全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則。1987年11月24日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》），共計(jì)5章34條，其立法依據(jù)在于《憲法》《全國(guó)人大組織法》和全國(guó)人大常委會(huì)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該規(guī)則對(duì)會(huì)議的召開(kāi)、議案的提出和審議、聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、質(zhì)詢、發(fā)言和表決的程序等進(jìn)行了具體的規(guī)定。這是我國(guó)第一部關(guān)于人大議事規(guī)則方面的專門(mén)性立法，標(biāo)志著我國(guó)人大工作程序法律化邁出了堅(jiān)實(shí)一步，初步結(jié)束了我國(guó)人大議事程序方面幾十年建設(shè)實(shí)踐中主要依靠習(xí)慣的局面[11]。同時(shí)，人大議事規(guī)則的立法，也引發(fā)了我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)議事規(guī)則制度化、法律化的浪潮。1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人大議事規(guī)則》，共計(jì)7章54條，其第一條同樣對(duì)于該規(guī)則的立法依據(jù)進(jìn)行了闡述，包括《憲法》《全國(guó)人大組織法》和全國(guó)人大的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。該規(guī)則對(duì)于全國(guó)人大會(huì)議的召開(kāi)、議案的提出和審議、審議工作報(bào)告、審查國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算、國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職、詢問(wèn)和質(zhì)詢、調(diào)查委員會(huì)的組建以及發(fā)言和表決等規(guī)則和程序進(jìn)行了規(guī)定?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》的頒布標(biāo)志著我國(guó)“一法兩規(guī)則”的全國(guó)人大組織和工作程序法律體系初步建立。這些程序性規(guī)則的成文使得我國(guó)社會(huì)主義民主政治走向了程序政治，很大程度上排除了人為的干擾，減少了議事規(guī)則的隨意性，增強(qiáng)了全國(guó)人大及其常委會(huì)工作的程序性、公正性和民主性。

3.進(jìn)一步完善和發(fā)展時(shí)期（1989年之后）

隨著《全國(guó)人大組織法》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》《全國(guó)人大議事規(guī)則》的相繼出臺(tái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)組織和工作程序化和法律化取得重要成就，但是全國(guó)人大組織和工作程序科學(xué)化還存在許多不完善的地方，例如（1）“一法兩規(guī)則”之間的沖突和協(xié)調(diào)問(wèn)題;（2）相關(guān)規(guī)定缺失的問(wèn)題，如關(guān)于全國(guó)人大主席團(tuán)的職權(quán)的規(guī)定;（3）有些規(guī)范存在著虛置的問(wèn)題，如關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)的虛置;（4）有些規(guī)定并不科學(xué)合理;（5）全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)組織和機(jī)構(gòu)議事規(guī)則缺失;（6）與其他全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)法律之間的銜接問(wèn)題。針對(duì)這樣一些問(wèn)題，我國(guó)主要通過(guò)以下三條路徑加以完善。

第一，制定全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)組織和機(jī)構(gòu)議事規(guī)則。人大議事規(guī)則的法律化和制度化進(jìn)程大大促進(jìn)了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)、各辦事服務(wù)機(jī)構(gòu)以及其他有關(guān)組織議事規(guī)則的法律化和制度化。自1988年七屆全國(guó)人大一次會(huì)議以來(lái)，全國(guó)人大民族委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、法律委員會(huì)等專門(mén)委員會(huì)先后制定了本委員會(huì)的工作規(guī)則，這些工作規(guī)則為各專門(mén)委員會(huì)議事規(guī)則的制定積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)[12]。隨即，我國(guó)陸續(xù)制定了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)處議事規(guī)則。人大議事規(guī)則的法律化和制度化也在地方各級(jí)人大得到落實(shí)。

第二，在其他專項(xiàng)法律中對(duì)有關(guān)組織及其工作程序進(jìn)行規(guī)定。除了“一法兩規(guī)則”之外，為了推進(jìn)全國(guó)人大及其常委會(huì)建設(shè)，我國(guó)還就全國(guó)人大及其常委會(huì)的代表選舉、立法權(quán)的行使、監(jiān)督權(quán)的行使等出臺(tái)了一系列單行立法，這些立法在某種程度上也會(huì)涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)組織及其工作程序。比較典型的包括：（1）《立法法》中關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法程序的規(guī)定;（2）《監(jiān)督法》中關(guān)于聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告，進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢、進(jìn)行特定問(wèn)題調(diào)查以及撤職案的審議和決定等有關(guān)規(guī)則和程序;（3）《選舉法》有關(guān)選舉機(jī)構(gòu)中關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大代表選舉的主持機(jī)關(guān)，以及對(duì)代表的監(jiān)督和罷免、辭職、補(bǔ)選等方面的程序性規(guī)定。這一系列的專項(xiàng)立法，也構(gòu)成了全國(guó)人大及其常委會(huì)組織及工作程序的重要組成部分。

第三，對(duì)“一法兩規(guī)則”的修改。“一法兩規(guī)則”實(shí)施以來(lái)總體上適合了全國(guó)人大及其常委會(huì)運(yùn)行實(shí)踐的需要，但是隨著全國(guó)人大運(yùn)行實(shí)踐的發(fā)展和全國(guó)人大及其常委會(huì)組織及程序規(guī)則立法的實(shí)際，需要對(duì)“一法兩規(guī)則”進(jìn)行相應(yīng)的修改。2009年4月24日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則的決定》，對(duì)于該規(guī)則中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改。整體而言，修改的理由主要涉及三個(gè)方面：（1）及時(shí)根據(jù)實(shí)際需要修正或者補(bǔ)充有關(guān)規(guī)定，如增加臨時(shí)調(diào)整議程的規(guī)定和擴(kuò)大列席人員的范圍。2009年修訂的《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第五條第二款規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議期間，需要調(diào)整議程的，由委員長(zhǎng)會(huì)議提出，經(jīng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議同意”。第七條第二款修改為“不是常務(wù)委員會(huì)組成人員的全國(guó)人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)主任委員、副主任委員、委員，常務(wù)委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、工作委員會(huì)主任、副主任，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，列席會(huì)議”。這使得列席全國(guó)人大常委會(huì)的人員范圍得以擴(kuò)大。（2）及時(shí)將全國(guó)人大及其常委會(huì)運(yùn)行中的有益經(jīng)驗(yàn)予以制度化和法律化，如增加分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議召集和主持的內(nèi)容已將過(guò)去實(shí)踐中存在的小組會(huì)議和聯(lián)席會(huì)議的有益經(jīng)驗(yàn)予以法律化[13]。還包括根據(jù)實(shí)踐，要求提請(qǐng)免職的機(jī)關(guān)，對(duì)于提出免職案說(shuō)明理由在第十三條第二款予以規(guī)定，以及根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)決算和預(yù)算調(diào)整方案、批準(zhǔn)條約和協(xié)定的議案的實(shí)踐做法，增加一條作為第十六條，對(duì)于其有關(guān)程序予以明確。（3）進(jìn)一步梳理清楚各專門(mén)性立法之間的關(guān)系，減少立法重復(fù)，例如對(duì)于屬于具體會(huì)務(wù)工作且在《立法法》《監(jiān)督法》中已經(jīng)有規(guī)定的，在此次修法中并未作重復(fù)規(guī)定，以避免規(guī)范之間的沖突。而在篇章結(jié)構(gòu)上，補(bǔ)充增加“總則”和“條款”章名，并將原第四章改為“詢問(wèn)和質(zhì)詢”。2020年8月，《全國(guó)人大組織法（修正草案）》和《全國(guó)人大議事規(guī)則（修正草案）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，從“一法一規(guī)則”修正草案的內(nèi)容來(lái)看，其修改基本遵循了2009年《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》的三個(gè)理由邏輯，如關(guān)于《全國(guó)人大組織法（修正草案）》和《全國(guó)人大議事規(guī)則（修正草案）》就指明，此次修法的重要背景或者目的在于根據(jù)憲法的修改、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革新形勢(shì)和新任務(wù)要求，在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于全國(guó)人大組織法和議事規(guī)則進(jìn)行修改，以進(jìn)一步完善全國(guó)人大組織制度和工作議事程序方面的制度規(guī)范。同時(shí)，本次《全國(guó)人大組織法》修改的一個(gè)重要方面在于，將原本規(guī)定于《全國(guó)人大組織法》中的有關(guān)議事規(guī)則調(diào)整到《全國(guó)人大議事規(guī)則》之中，例如原第二、八、十一、十二、十七、十八、十九、二十、二十九、三十、三十一條以及原第一、五、九、十、十三、十六、三十二、三十三條的有關(guān)內(nèi)容調(diào)整到《全國(guó)人大議事規(guī)則》中，將原第四十五、四十六條中的有關(guān)規(guī)定刪除，使得有關(guān)代表的罷免和補(bǔ)選事宜依照選舉法和代表法等專門(mén)法律進(jìn)行。

綜上對(duì)于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)組織和工作程序制度規(guī)范歷史變遷的梳理，可以窺知全國(guó)人大及其常委會(huì)組織和工作程序經(jīng)歷了一個(gè)由習(xí)慣化到程序化、法律化和制度化的過(guò)程。此次“一法一規(guī)則”的修改進(jìn)一步彰顯了新時(shí)代我國(guó)對(duì)于社會(huì)主義民主和法治的追求。

注釋：

[1]《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議議事規(guī)則》，載《人民日?qǐng)?bào)》1949年9月23日，第2版。

[2]參見(jiàn)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，載肖蔚云等編：《憲法學(xué)參考資料（上冊(cè)）》，北京大學(xué)出版社2003年版，第119-121頁(yè)。

[3]在新民主主義總則這一部分，有人認(rèn)為既然我們承認(rèn)新民主主義是一個(gè)過(guò)渡性質(zhì)的階段，一定要向更高級(jí)的共產(chǎn)主義和社會(huì)主義發(fā)展，因此總綱就該明確把這個(gè)前提規(guī)定出來(lái)，經(jīng)討論，大家認(rèn)為前途是明確的，但是應(yīng)該通過(guò)解釋、宣傳、特別是實(shí)踐來(lái)證明給全國(guó)人民看，暫時(shí)不寫(xiě)出來(lái)，不是否定它，而是更加鄭重地看待它。參見(jiàn)《關(guān)于〈中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)〉草案的起草經(jīng)過(guò)和特點(diǎn)》，載肖蔚云等編：《憲法學(xué)參考資料（上冊(cè)）》，北京大學(xué)出版社2003年版，第119-121頁(yè)。

[4]關(guān)于《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)，學(xué)界有“憲法性文件說(shuō)”和“正式憲法說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。參見(jiàn)胡錦光：《中國(guó)憲法問(wèn)題研究》，新華出版社1998年版，第13-18頁(yè)。

[5]參見(jiàn)羅偉帆：《全國(guó)人大主席團(tuán)制度探析》，南京大學(xué)2015年碩士畢業(yè)論文。

[6][9]參見(jiàn)嚴(yán)中卿主編：《人大基礎(chǔ)理論研究》，中國(guó)民主法制出版社2017年版，第670、671頁(yè)。

[7]參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編著：《人民代表大會(huì)制度建設(shè)四十年》，中國(guó)民主法制出版社1991年版，第75-76頁(yè)。

[8]參見(jiàn)蔡定劍：《歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)的歷程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第146-148頁(yè)。

[10][11]參見(jiàn)陳斯喜：《人民代表大會(huì)制度概論》，中國(guó)民主法制出版社2016年版，第280、281頁(yè)。

[12]參見(jiàn)周偉：《論人大專門(mén)委員會(huì)議事原則》，載《人大研究》1993年第6期，第4頁(yè)。

[13]第八屆全國(guó)人大以前，每次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議分四個(gè)小組進(jìn)行討論，第九屆以來(lái)分為六個(gè)小組。分組會(huì)議設(shè)召集人若干名，輪流召集會(huì)議。分組名單定期調(diào)整，以便常委會(huì)組成人員通過(guò)小組會(huì)議相互交流。聯(lián)組會(huì)議是在分組審議的基礎(chǔ)上召開(kāi)的聯(lián)席會(huì)議，主要任務(wù)是對(duì)分組審議中比較重大的、有分歧的問(wèn)題作進(jìn)一步的集中審議，以使審議更加深入，求得比較一致的意見(jiàn)。參見(jiàn)李菊：《議事規(guī)則：民主的保障——全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則修改解讀》，載《中國(guó)人大》2009年第10期，第40-41頁(yè)。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院）