吳 靜

（浙江省杭州市中級人民法院，浙江 杭州 310008）

引言

當下，人民法庭作為基層法院的“橋頭堡”和訴源治理的前沿陣地，在化解矛盾糾紛以及完善基層社會治理方面發(fā)揮了重要作用。但隨著“案多人少”“案結事不了”的矛盾日益凸顯，人民法庭在矛盾糾紛源頭化解、前端化解和關口把控的應然功能如今仍未得到充分釋放，其參與訴源治理的質(zhì)效仍有待提升。鑒于此，擬以T縣J鎮(zhèn)人民法庭為樣本，對其近四年參與訴源治理的情況展開調(diào)研，通過數(shù)據(jù)對比、成因分析等方式，探究當前人民法庭參與訴源治理中面臨的真實困境，并提出切實可行的針對性解決路徑。

一、把脈實然：人民法庭參與訴源治理的實證考察

T縣位于Z省西北部，系省會城市H市的下轄縣。以T縣J鎮(zhèn)人民法庭為研究樣本，一是T縣的訴源治理推動力度大、實踐經(jīng)驗豐富，能直觀反映人民法庭近年參與訴源治理的現(xiàn)狀；二是該法庭系T縣法院最早設立的人民法庭之一，管理和運作相對成熟，數(shù)據(jù)較為可靠且穩(wěn)定；三是該法庭受理T縣三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道的民事案件，轄內(nèi)大多屬農(nóng)村地區(qū)，能一定程度上折射人民法庭參與鄉(xiāng)村訴源治理的實際狀況。

（一）收結案情況

T縣J鎮(zhèn)人民法庭2017年收案614件，結案611件；2018年收案533件，結案549件；2019年收案374件，結案371件；2020年收案354件，結案352件。2018年起開始扭轉2017年新收案件數(shù)增長態(tài)勢（19.69%），2018年、2019年及2020年分別同比下降了13.19%、29.83%、5.35%。整體而言，2020年較2017年共減少了260件，累計下降了42.35%，新收案件數(shù)量降幅顯著。

圖1 T縣J鎮(zhèn)人民法庭2017-2020年收結案情況

T縣J鎮(zhèn)人民法庭近三年的新收案件數(shù)量持續(xù)下降，原因在于：一是大力推進訴源治理，主動運用“5+X”矛盾多元化解機制，強化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、調(diào)解組織等機構的聯(lián)調(diào)聯(lián)動，將糾紛及時化解于基層，持續(xù)深化“無訟無訪”；二是配合T縣法院積極開展掃黑除惡斗爭，大力打擊“套路貸”“職業(yè)貸”，黑惡勢力所涉高利放貸亂象得到有效遏制，民間借貸糾紛也隨之減少；三是加強對虛假訴訟的整治，減少虛假訴訟的發(fā)生。

（二）新收案件類型

T縣J鎮(zhèn)人民法庭在2017年至2020年期間新收案件總量為1875件，其中，受理的民間借貸糾紛案件共計1019件，占54.35%，位列第一；離婚糾紛案件共計201件，占10.72%，位列第二；買賣合同糾紛案件共計109件，占5.81%，位列第三；金融借款合同糾紛案件共計60件，占3.2%，位列第四；其他類型案件共計486件，占25.92%。

圖2 T縣J鎮(zhèn)人民法庭2017—2020年新收案件類型

T縣J鎮(zhèn)人民法庭近四年受理的案件類型較為集中，特別是民間借貸糾紛和離婚糾紛就占據(jù)了總量近四分之三。之所以當?shù)孛耖g借貸糾紛高發(fā)，一方面是因J鎮(zhèn)部分村落的箱包產(chǎn)業(yè)近年處于轉型升級期，由此空置的資金大多投入民間借貸，另一方面是因當?shù)夭疬w較多，許多農(nóng)民將拆遷安置獲得的大筆補償用于出借，民間借貸交易十分活躍。離婚糾紛常發(fā)的原因在于：一是婚姻觀念的變遷，“合則聚，不合則散”理念蔓延，離婚不再是農(nóng)村無法觸碰的“禁忌”；二是當?shù)夭糠址蚱蕻敵跏菫榉值酶嗖疬w利益而選擇草率結婚，婚前感情基礎薄弱，在遇到家庭矛盾時難以共同理性面對，往往會選擇結束婚姻關系。

（三）訴前調(diào)解情況

T縣J鎮(zhèn)人民法庭2017年立案前引調(diào)案件數(shù)為195件，其中，處理后未進入訴訟程序案件數(shù)為150件；2018年立案前引調(diào)案件數(shù)為212件，處理后未進入訴訟程序案件數(shù)為169件；2019年立案前引調(diào)案件數(shù)為78件，處理后未進入訴訟程序案件數(shù)為74件；2020年立案前引調(diào)及民訴前調(diào)案件數(shù)為73件，處理后未進入訴訟程序案件數(shù)為35件。

圖3 T 縣 J鎮(zhèn)人民法庭 2017—2020 年訴前調(diào)解情況

除2020年外，T縣J鎮(zhèn)人民法庭通過訴前引調(diào)程序使大部分糾紛在訴前得以成功化解，原因在于：一方面，立案員在考慮引調(diào)可能性后，通過篩選將適合訴前調(diào)解的糾紛引導進入引調(diào)程序，使引調(diào)收案數(shù)減少而訴前化解成功率上升；另一方面，法庭日益重視訴前調(diào)解工作，通過人民調(diào)解員調(diào)解、村鎮(zhèn)聯(lián)合調(diào)解、必要時法官協(xié)助調(diào)解等多種方式，提高訴前化解成功率。

（四）民事可調(diào)撤及服判息訴情況

T縣J鎮(zhèn)人民法庭2017年民事可調(diào)撤率為90.28%，服判息訴率為98.29%；2018年民事可調(diào)撤率為89.22%，服判息訴率為99.19%；2019年民事可調(diào)撤率為73.78%，服判息訴率為96.37%；2020年民事可調(diào)撤率為74.34%，服判息訴率為97.44%。

圖4 T 縣 J鎮(zhèn)人民法庭 2017—2020 年民事可調(diào)撤及服判息訴情況

T縣J鎮(zhèn)人民法庭的民事可調(diào)撤率近四年來整體呈下降趨勢，原因在于：一是法庭在訴中更注重發(fā)揮審判解紛職能，在引導當事人進行調(diào)解與和解后撤訴方面的重視程度仍有待提升；二是法庭收案量排名第二的離婚糾紛中，原告方大多不愿繼續(xù)維持現(xiàn)有婚姻關系而拒絕接受調(diào)解，調(diào)解難度較大，導致實際調(diào)撤的案件數(shù)量下降；三是部分案件當事人并未在調(diào)解與協(xié)商中取得令人滿意的結果，故將全部希望寄托于司法裁判，期以通過訴訟獲得符合心理預期的利益。此外，T縣J鎮(zhèn)人民法庭近四年的息訴服判率始終維持在較高水準，主要是由于法官在調(diào)解、開庭及判后等環(huán)節(jié)均注重對當事人釋法說理，引導當事人正確看待和處理糾紛，裁判文書中就事實認定、證據(jù)采信、裁判理由、法律適用等方面進行清晰說明，故當事人對裁判的信服度較高。

二、問題透視：人民法庭參與訴源治理的現(xiàn)實困境

（一）解紛資源分散低效，未調(diào)動村民自治力量

盡管T縣J鎮(zhèn)人民法庭在近年實現(xiàn)新收案數(shù)的“三連降”，但在欣喜之余仍然不能忽視，新收案數(shù)的下降趨勢有所放緩，幅度逐漸收縮，訴源治理的成果有待進一步鞏固，源頭治理的工作有待進一步加強。當前，由于缺乏統(tǒng)一的矛盾糾紛化解平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的解紛主體和解紛力量較為分散，各部門及各組織之間的資源和信息互不相通，導致各類解紛機制相互林立而又松散低效，致使大量矛盾糾紛在產(chǎn)生之初缺乏強有力的統(tǒng)一的矛盾糾紛化解平臺予以及時解決，當事人只能將提起訴訟作為化解糾紛的“唯一出口”，從而造成許多本可以在基層平息的糾紛大量涌入人民法庭。

此外，法庭過于注重傳統(tǒng)的案件審判工作，而忽視自身獨具的鄉(xiāng)村治理功能，并未廣泛發(fā)動村民力量參與解紛格局，未能充分發(fā)揮自治在基層社會治理中的基礎作用，因而眾多矛盾糾紛難以得到就地化解。

（二）未發(fā)揮行業(yè)調(diào)解作用，調(diào)解工作難獲全面保障

近年來，T縣J鎮(zhèn)人民法庭受理的主要案件類型較為固定，類型化特征突出，且多年來數(shù)量始終居高不下，成為法庭推動訴源治理成效向縱深發(fā)展的一大障礙。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行業(yè)調(diào)解組織類型與數(shù)量普遍有限，行業(yè)調(diào)解人員能力與數(shù)量受限，法庭與相關行業(yè)調(diào)解組織及人員的互動較少，致使買賣合同糾紛、金融借款合同糾紛等類型化糾紛發(fā)生后，未能充分發(fā)揮行業(yè)調(diào)解組織在化解行業(yè)糾紛方面的分層過濾作用，致使常發(fā)類型糾紛大量聚集于訴訟解紛端口。

另外，法庭的調(diào)解工作也缺乏多方面的現(xiàn)實保障。一是調(diào)解員數(shù)量較少。T縣J鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會僅派駐一名人民調(diào)解員負責法庭的調(diào)解工作，在案件較多時，唯一一名調(diào)解員難以同時兼顧多個案件的調(diào)解。二是調(diào)解員能力有限。調(diào)解員礙于法律或行業(yè)知識的欠缺，在調(diào)解一些專業(yè)性較強的糾紛時顯得“有心無力”。三是調(diào)解員薪資較低，囿于法庭的調(diào)解經(jīng)費保障不足，調(diào)解員的辦案補貼較低，難以激發(fā)其參與調(diào)解的積極性。

（三）訴前調(diào)解缺乏統(tǒng)一規(guī)范，訴前化解成功率有待提升

截止目前，T縣J鎮(zhèn)人民法庭并未就訴前調(diào)解制定統(tǒng)一規(guī)范文件或規(guī)定，致使訴前調(diào)解程序存在一定的失范現(xiàn)象。例如，在對“民訴前調(diào)”案件進行司法統(tǒng)計時，部分案件填寫的結案方式“調(diào)解撤回”及“調(diào)解終止”也令人困惑不已，這兩者與“調(diào)解失敗”和“調(diào)解成功”的界限并未明確（如，調(diào)解終止是否算是調(diào)解失?。蚁到y(tǒng)上留存的案卷信息也未載明該案最后是否進入訴訟程序，唯有詢問辦案法官才得以了解案件最終去向。再者，因法庭前些年沒有專門負責庭內(nèi)調(diào)解事務的調(diào)解員，當時法庭的訴前調(diào)解案件是交由T縣法院調(diào)解員來調(diào)解的，即便訴前調(diào)解成功的案件也是計算在T縣法院而非法庭，故現(xiàn)有數(shù)據(jù)難以完全真實反映出法庭的訴前調(diào)解成效。

此外，T縣J鎮(zhèn)人民法庭在2020年訴前化解成功率較往年大幅縮水，其所立的訴前調(diào)解案件中僅有不足一半的糾紛在訴前得以成功化解，使得大部分糾紛因調(diào)解失敗和終止而涌入訴訟程序，極大地增加法庭的審判壓力。這也反映出法庭在立案時并未積極引導當事人對訴前糾紛進行非訴引流，訴前引調(diào)案件數(shù)量仍然有待增加。同時，訴前引調(diào)案件的調(diào)解措施不夠有力，訴前化解成功率仍需進一步提升。

（四）可調(diào)撤潛力有待挖掘，息訴服判成果有待鞏固

T縣J鎮(zhèn)人民法庭的民事可調(diào)撤率從2017年至2020年來總體呈下降趨勢，這意味著越來越多訴訟程序內(nèi)民事案件是以裁判方式結案，而不是以調(diào)解和撤訴的方式予以及時化解，這也給后續(xù)可能發(fā)生的二審、再審等衍生訴訟提供了生長土壤。實際上，法庭受理的案件通常來說案情較為簡單，法律關系較為明確，標的額相對較低，雙方當事人多為相互熟識，案件類型大多適宜調(diào)解，普遍具有較好的調(diào)解基礎。特別是訴源治理被列為重點工作任務推進的近幾年，法庭的民事可調(diào)撤率理應呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，而非持續(xù)下降。這也說明，當前人民法庭對進入訴訟程序的民事案件進行調(diào)解及和解后撤訴的潛力仍然有待深挖。

即便法庭的息訴服判率近四年均維持在96%以上的較高水平，但最近兩年的息訴服判率相較2017年和2018年仍有輕微下降，而非持續(xù)穩(wěn)定上升。這反映了部分當事人對案件勝訴的心理預期過高，在一審判決未達到目的時堅持選擇上訴以此實現(xiàn)理想訴訟結果。同時，也說明法庭仍然需要采取進一步措施提高當事人對裁判的可接受度，不斷鞏固和深化息訴服判的良好成果。

三、完善路徑：人民法庭參與訴源治理的應然進路

（一）融入基層社會治理格局，發(fā)動村民自治力量參與

人民法庭扎根基層、貼近群眾，在化解矛盾糾紛、維護基層穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。但同時，基層矛盾糾紛日益錯綜復雜，背后往往還隱藏著鄉(xiāng)風民俗、倫理民情等各種因素，僅僅依靠人民法庭“單打獨斗”或“機械適法”，顯然是行不通的，而應當是推動人民法庭積極融入社區(qū)鄉(xiāng)村、綜治網(wǎng)絡等基層社會治理格局，促進形成全域覆蓋的解紛服務網(wǎng)絡，努力實現(xiàn)矛盾糾紛源頭治理[1]。具體而言，可由當?shù)攸h委政法委牽頭建立一站式糾紛多元化解平臺，引導吸納人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、鄉(xiāng)賢調(diào)解、律師調(diào)解等優(yōu)質(zhì)解紛資源入駐，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)解紛資源的深度融合。同時，法庭應加強與當?shù)嘏沙鏊?、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委等解紛主體的聯(lián)動，形成多元解紛合力，健全完善分層過濾糾紛化解模式，真正讓大量矛盾糾紛預防在源頭，化解在萌芽。

作為鄉(xiāng)村社會專門司法機構的人民法庭不應僅僅滿足于具體糾紛的平息，還要負擔起在鄉(xiāng)村社會重塑和實現(xiàn)國家法規(guī)范價值的職責[2]。人民法庭應下沉司法資源，著力構建“庭、站、點、員”四位一體的便民訴訟網(wǎng)絡服務體系，注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)便民訴訟聯(lián)絡員骨干，吸收他們參與一定的訴訟事務，特別是參與調(diào)解工作和執(zhí)行工作。同時，積極引導鄉(xiāng)賢、族老將急公好義、回饋鄉(xiāng)里的優(yōu)秀品質(zhì)，轉化為化解群眾矛盾、做群眾工作的巨大熱情[3]，充分發(fā)揮內(nèi)生型權威在矛盾糾紛化解的重要作用，促進基層自治組織的自我管理與基層內(nèi)部矛盾的自我消化，以鄉(xiāng)村自治推動鄉(xiāng)村法治與德治。

（二）充分發(fā)揮行業(yè)調(diào)解作用，全面增強調(diào)解工作各項保障

訴源治理成效的關鍵在于對收案量巨大的類型化糾紛進行靶向攻堅、精準施策。為貫徹落實中央政法委提出的“管領域管業(yè)務、也必須管穩(wěn)定”的要求，切實提高類型化糾紛的化解效率，針對當前民間借貸、婚姻家庭、買賣合同、金融借款等領域糾紛高發(fā)態(tài)勢，人民法庭要積極轉變以往獨自化解類型化行業(yè)糾紛的工作方法，與行業(yè)調(diào)解組織形成強大的訴前解紛合力，推動設置行業(yè)組織訴前調(diào)解程序，如由婦聯(lián)組織負責對婚姻家庭糾紛進行訴前調(diào)解、銀行業(yè)協(xié)會負責對金融借款合同糾紛先行調(diào)解等，以此增強訴前調(diào)解程序“過濾帶”的過濾功效，發(fā)揮行業(yè)調(diào)解組織專業(yè)化的優(yōu)勢，最大程度實現(xiàn)“行業(yè)糾紛由行業(yè)解決”的良好治理效果。

人民法庭代表國家行使審判權，同時還肩負著支持其他國家機關和群眾組織協(xié)調(diào)處理社會矛盾糾紛、指導人民調(diào)解參與轄區(qū)綜合治理等任務[4]。為切實發(fā)揮調(diào)解組織的源頭解紛功能，人民法庭應從多方面加強對調(diào)解工作的保障。其一，大力推進專職調(diào)解、委派調(diào)解、委托調(diào)解、邀請調(diào)解等工作，積極嘗試政府購買服務等方式組織律師等主體參與調(diào)解，亦可吸納退休法官等專業(yè)人士進入調(diào)解隊伍，充實調(diào)解員隊伍。其二，通過調(diào)解指導、庭審觀摩、聯(lián)席會商、典型案例指引、業(yè)務培訓等方式對調(diào)解員進行專業(yè)指導，全方位提升調(diào)解員的調(diào)解能力。其三，強化調(diào)解專項資金的保障力度，通過推動“以獎代補”機制，加大調(diào)解工作獎補額度和范圍，在保障調(diào)解員基本補貼的基礎上，通過按件計算的方式形成“多調(diào)多得、多自動履行多得”的長效獎補機制，充分調(diào)動調(diào)解積極性，最大程度保障調(diào)解質(zhì)效。

（三）建立統(tǒng)一訴前調(diào)解規(guī)范，強化訴前非訴機制引流作用

建立統(tǒng)一規(guī)范的訴前調(diào)解制度，有助于加強對法庭訴前調(diào)解工作的規(guī)范化管理，發(fā)揮訴前調(diào)解高效化解糾紛功效。人民法庭應當針對訴前調(diào)解制定統(tǒng)一的程序性規(guī)范，內(nèi)容涵蓋訴前調(diào)解應遵循的原則、適用糾紛范圍、調(diào)解主體、調(diào)解程序、司法統(tǒng)計規(guī)范、信息索引表登記、考核指標等內(nèi)容。例如，訴前調(diào)解案件應進行全面、準確的信息登記，記錄訴前調(diào)解案號、當事人基本信息、案由、調(diào)解方式、調(diào)解機構或人員、結案方式，確保真實反映法庭的訴前調(diào)解情況；建立訴前調(diào)解工作考核制度，將訴前調(diào)解收案數(shù)量、訴前化解成功率、調(diào)解案件自動履行率等納入到法庭日?？己酥笜?，對于訴前調(diào)解成績突出的法官、調(diào)解機構和人員予以相應獎勵。

考慮到訴訟解紛方式帶來的高昂訴訟成本、漫長等待時間及雙方之間將產(chǎn)生難以調(diào)和矛盾等現(xiàn)實問題，可以發(fā)現(xiàn)，訴訟并非是化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛的最佳選擇。與之相反，采取非訴訟糾紛解決方式，能夠以最低的成本、更快的速度、更高的效率化解矛盾糾紛，并且能緩和雙方當事人尖銳的矛盾沖突，將截然對立、互不相容的態(tài)勢轉化為相互理解、溝通協(xié)商的狀態(tài)，更利于當事人未來關系的修復。故而，應當將非訴訟糾紛解決方式作為化解矛盾糾紛的第一選擇，最大限度地將矛盾糾紛化解在訴前，解決在初始階段。法庭應完善“訴非銜接”機制，加大對矛盾糾紛的訴前分流，對適宜訴前調(diào)解的案件，要主動向前來立案的當事人說明非訴訟糾紛解決方式的特點與優(yōu)勢，在不違背當事人意思自治原則的前提下，鼓勵其優(yōu)先選擇和解、調(diào)解、仲裁、司法確認等非訴解決方式，以低成本、高效率的方式化解矛盾，減少進入訴訟程序的案件數(shù)量。

（四）引導促進訴中調(diào)解撤訴，多措并舉促進息訴服判

盡管糾紛已然進入訴訟程序，但這并不意味著沒有任何調(diào)解和撤訴的空間與余地，相反，調(diào)解與和解后撤訴仍然是以最低的成本、最快的速度兌現(xiàn)當事人的合法利益訴求和及時化解當事人矛盾糾紛的最佳選擇。因此，人民法庭應修正運用審判方式來化解糾紛的工作理念，注重引導當事人達成調(diào)解或和解后撤訴，真正實現(xiàn)案結事了。為進一步提高民事可調(diào)撤率，法庭應當在案件審理的全過程貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結合”的工作原則，做到應調(diào)盡調(diào)，當判則判。例如，在開庭前，根據(jù)原告的訴訟請求和被告的答辯意見，組織當事人進行協(xié)商解決；庭審中，在查明案件事實的基礎上了解雙方各自可接受的底線，尋求雙方利益的平衡點，提出切實可行的調(diào)解方案，努力促進雙方達成一致意見；開庭后，可邀請當事人的代理人、當?shù)卮逦葏⑴c協(xié)助調(diào)解，從情理法多角度促成調(diào)解或和解后撤訴。

提高當事人對司法裁判的息訴服判率，有助于增強當事人自動履行裁判文書規(guī)定義務的內(nèi)生動力，從源頭上減少二審、再審等衍生訴訟的發(fā)生。一方面，要適當調(diào)整當事人的勝訴預期。訴前建立訴訟風險告知制度，立案時發(fā)放《訴訟風險告知書》，對不予立案和敗訴的可能風險提前告知。訴中通過釋法說理等方式，將當事人對案件的勝訴預期維持在合理維度，避免對勝訴預期過高，奠定息訴服判的基礎。另一方面，要切實做好判后答疑工作。規(guī)范和履行判后答疑程序，能夠幫助當事人準確理解裁判文書的內(nèi)容，從法律層面理性對待判決的結果，促使矛盾糾紛在經(jīng)過司法裁判的處理后得以真正定分止爭。因此，法庭可通過制定關于判后答疑的程序性規(guī)定，明確判后答疑的適用情形、工作原則、責任主體、答疑流程、后續(xù)處理等內(nèi)容。譬如，法庭的立案窗口在收到當事人提出的判后答疑申請后，由案件原承辦法官負責接待當事人，并對生效裁判所涉的程序適用、證據(jù)采納、事實認定、裁判理由等向當事人進行解答，全程做好答疑記錄，并根據(jù)當事人申訴有理與無理兩種情況分別作出不同處理①詳見《浙江省高級人民法院關于判后答疑的若干規(guī)定（試行）》第二條、第六條及第七條。。