石汝楠

隨著公安改革縱深化的推進，警務(wù)運行機制改革逐漸邁入“深水區(qū)”，盡管已經(jīng)取得一定成績，但是與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要、人民的期盼仍有差距。趙克志同志指出，要繼續(xù)深入推進警務(wù)機制改革，把握公安發(fā)展“十四五”契機，實現(xiàn)公安工作改革創(chuàng)新并取得突破進展[1]。如何化解改革過程中面臨的難題，從哪些方面著手開展，成為亟待解決的問題。部分地方將目光投向了以源頭治理為導向、強調(diào)行政機關(guān)協(xié)調(diào)合作的整體性治理范式，希望通過這種范式提倡的多主體治理、信息化治理、平臺資源整合等方式突破現(xiàn)行警務(wù)運行機制改革中的瓶頸，打造效率高、效能好的基層警務(wù)運行機制。在公安改革的發(fā)展進程中，重視頂層設(shè)計的同時，也要尊重基層首創(chuàng)。金華市公安局（以下簡稱金華市局）在警務(wù)運行機制創(chuàng)新方面進行試點探索并取得顯著成效。本文將以金華市局為例，嘗試探索出一種基于整體性治理范式創(chuàng)新警務(wù)機制運行的路徑方法。

一、整體性治理理論與警務(wù)運行機制

（一）整體性治理理論

整體性治理理論屬于公共治理理論范疇，是打造服務(wù)型政府、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新理論趨向。有學者總結(jié)概括出整體性理論是以滿足公民需求和實際問題為導向和出發(fā)點，強調(diào)部門之間的合作性聯(lián)動、整合，注重調(diào)節(jié)目標與手段之間的關(guān)系，注重新科技運用的一種后公共治理理論[2]。整體性治理理論的觀點，為政府治理提供了協(xié)調(diào)、整合的良好視角，豐富了打造社會治理共同體、治安共同體的理論基礎(chǔ)。從治理邊界的角度來看，單一治理主體的邊界逐漸模糊，多主體聯(lián)合治理的特點日益凸顯。多主體聯(lián)合治理往往會帶來更多的效率收益，人類共同體的實質(zhì)是不同個體間為實現(xiàn)目的而能動的互相交往的活動。對于政府治理而言，要擴大治理主體的范圍，就要在以公共性原則為支持的民主價值的指引下，讓多元化治理主體有深度地嵌入到公共治理之中，化解部門間的壁壘，打造社會治安共同體，以形成“無縫隙合作”的治理狀態(tài)[3]。

（二）警務(wù)運行機制

警務(wù)運行機制是警務(wù)工作在有規(guī)律的進行過程中，影響這種工作的結(jié)構(gòu)、功能和相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生的影響、原理和運行方式。近年來，全國各級公安機關(guān)學習和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，為達到編織服務(wù)型網(wǎng)絡(luò)、實現(xiàn)便民利民的變革目標，積極開展警務(wù)運行方式和運行機制的變革，牢牢把握時代賦予的全新發(fā)展機遇，構(gòu)建符合時代需要的現(xiàn)代化警務(wù)運行機制?！耙痪槿扑汀睓C制就是金華市局在警務(wù)運行機制改革過程中進行的一次實踐探索。影響警務(wù)運行機制的要素主要有以下幾個方面：

1.治理理念是警務(wù)運行機制的先導。意識指導實踐，所有治理行為的開展、警務(wù)機制的運行，其內(nèi)涵都是共同的治理理念。一方面，要創(chuàng)新治理理念探索治理新策；另一方面，通過治理實踐經(jīng)驗豐富治理理念，二者相互促進，形成良性循環(huán)。

2.工作流程是警務(wù)運行機制的核心環(huán)節(jié)。治理理念的變化需要工作流程作為框架支持，利用流程擰緊責任鏈條，實現(xiàn)警務(wù)的閉環(huán)運行。警務(wù)流程再造是警務(wù)模式調(diào)整的一種重要途徑，是打造現(xiàn)代化警務(wù)體系的舉措。無論何種工作理念都需要工作流程的實際落實，缺少落實的理念都是一紙空文。

3.治理主體是警務(wù)運行機制的主體。先進的理念和完善的流程需要治理主體的行動來落實，多主體治理意味著包括體制內(nèi)和體制外的多部門、多組織參與公安機關(guān)社會治安治理，公安機關(guān)和其他部門共同打造社會治安共同體，形成多中心良性互動格局。公安機關(guān)不再是唯一的社會治安主體，包括公民在內(nèi)的其他主體也不再是唯一的治理客體，治理過程也不僅僅是單向管理，而是多線共治。

4.“去行政化”是警務(wù)運行的關(guān)鍵。行政化是長期以來多種原因形成的復合生態(tài)系統(tǒng)，包括功能上的行政化、組織機構(gòu)上的行政化、警務(wù)人員的行政化。對于警務(wù)運行機制而言，去行政化意味著打破傳統(tǒng)的處置流程，打破傳統(tǒng)科層級的束縛，使公安機關(guān)在一定范圍內(nèi)擺脫傳統(tǒng)行政條框的束縛，賦予警務(wù)活動更大的活動空間。

二、整體性治理理論與警務(wù)運行機制的適用性分析

在構(gòu)建國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進程中，警務(wù)工作機制的創(chuàng)新應當在黨委領(lǐng)導、政府支持的原則下，從整體性治理理念出發(fā)，以政府多部門、多科室，社會公眾和公安機關(guān)等為多元主體進行創(chuàng)新研究。

（一）整體性治理理論為警務(wù)運行機制提供新視角

在全面深化改革這一總體目標的統(tǒng)領(lǐng)下，在市域社會治理現(xiàn)代化的進程中，公安機關(guān)作為維護國家穩(wěn)定和社會治安秩序的國家機關(guān)，其創(chuàng)新勢在必行。治理現(xiàn)代化強調(diào)治理，這種由“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，強調(diào)政治的民主性，更加追求善治[4]。在這種大背景下，把整體性治理理論帶入創(chuàng)新警務(wù)運行機制的研究，無疑為警務(wù)運行機制研究提供了新的視角，即警務(wù)工作運行機制的創(chuàng)新不是僅局限于內(nèi)部創(chuàng)新，而是由內(nèi)向外發(fā)散式創(chuàng)新，將所牽扯到的部門、單位、社會組織吸收進工作機制之中，打造治安共同體。

（二）警務(wù)運行機制創(chuàng)新關(guān)鍵源于對多元治理主體的認同

整體性治理理論強調(diào)部門的整合和功能的整合，旨在通過多部門聯(lián)動實現(xiàn)工作效率的提升。對于警務(wù)運行機制而言，公安機關(guān)積極吸收其他部門的力量，打破部門間的壁壘，將多部門力量轉(zhuǎn)化為基層治理的內(nèi)生力量。另外，當前公安機關(guān)所處的時代是高度復雜且不確定的時代，每一個社會個體都無法獨立存在，傳統(tǒng)“個人主義”指導下構(gòu)建的行政體制日漸式微，每個人每個部門都不可能“獨善其身”，相反我們的環(huán)境決定了每個社會個體都是“共生共存”的共同體[5]。一方面，公安機關(guān)轉(zhuǎn)變意識，認識到在數(shù)據(jù)聯(lián)動時代，協(xié)同合作的效率遠高于單打獨斗，認識到基層治理離不開多元主體的參與。公安機關(guān)有了對合作的認同，才能有更好的合作。另一方面，公安機關(guān)應以良好的姿態(tài)主動展開與多元治理主體的聯(lián)動，因為其他部門對公安業(yè)務(wù)直接需要的需求度可能會低于公安機關(guān)對其他部門的直接需求，因此需要公安機關(guān)主動與其他部門聯(lián)絡(luò)合作。

三、“一警情三推送”機制的地方實踐

“一警情三推送”機制創(chuàng)造性地打破了傳統(tǒng)的接處警流程，在傳統(tǒng)110派警的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了接處警警務(wù)運行的三步走路線。其中的“三推送”分別如下：一是推送出警民警，同時以短信等形式將數(shù)字平臺有關(guān)出警對象信息發(fā)送至該民警；二是推送網(wǎng)格或片區(qū)責任民警，將無法當場處置完全的警情推送給警情地的網(wǎng)格責任民警，雙方共同解決問題；三是僅依靠公安機關(guān)單方面力量無法處置的警情，將會推送至有關(guān)單位，形成齊抓共管的治理合力。“一警情三推送”機制的流程可由圖1表示。該機制率先在永康提出并實驗，取得良好成效，隨后該機制在金華進行推廣，取得一定成效，自2020年3月開始推行。截至2020年8月底，金華糾紛類警情同比下降15%，矛盾糾紛化解率由2019年的95.2%提升至98.7%，“民轉(zhuǎn)刑”案件同比下降32%，社會治理合力明顯增強[6]。

圖1 “一警情三推送”運行機制

四、創(chuàng)新警務(wù)運行機制的實現(xiàn)路徑

（一）樹立現(xiàn)代化治理理念——警務(wù)運行機制改革整體性治理的價值選擇

治理理念創(chuàng)新是實踐探索的邏輯起點，地方探索是治理理念的落實。在后工業(yè)社會的歷史進程中，社會治理形態(tài)發(fā)生了巨大變化，呈現(xiàn)出治理主體多元化、治理環(huán)境泛在化、治理功能共享化等特點[7]。針對社會治理的難題，金華市局對治理理念的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在創(chuàng)新對信息利用的觀念。傳統(tǒng)觀念中的公安大數(shù)據(jù)應用多集中在風險研判、人證核查等方面，而“一警情三推送”機制將傳統(tǒng)的風險研判與接處警相融合，將信息技術(shù)進一步下沉，為源頭治理提供技術(shù)支撐。

在公安改革縱深化的推進過程中，改革逐漸進入“深水區(qū)”。公安改革應當樹立現(xiàn)代化治理理念，包括“源頭治理”理念、“多中心治理”理念、“智慧警務(wù)”理念，具體如下：第一，“源頭治理”理念。中共十九屆四中全會將“楓橋經(jīng)驗”寫入決定，這表明“楓橋經(jīng)驗”不僅是基層治理樣本，還成為了黨和國家政策、決策制定的重要依據(jù)和經(jīng)驗。公安機關(guān)在新時代要進一步發(fā)揚“楓橋經(jīng)驗”，將矛盾化解在萌芽階段，將危險遏制于潛在時期，切實做到在風險源化解風險。將矛盾化解在基層，實現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格，大事不出社區(qū)”的精細化治理，正是警務(wù)運行機制創(chuàng)新建設(shè)的目標之一。第二，“多中心治理”理念。奧斯特羅姆提出的“多中心治理”理論，強調(diào)的是政府治理過程中其部門本身所具有的多元性[8]。基層警務(wù)活動逐漸呈現(xiàn)出復合性強的特點，這成為影響警務(wù)工作效率的重要原因，因此公安機關(guān)需要積極與其他部門機關(guān)尋求合作，形成“公安主導，部門參與”的基層警情處理機制。第三，“智慧警務(wù)”理念。警務(wù)運行機制改革步入深水區(qū)后大力提高科技平臺的開發(fā)與建設(shè)，其核心要義就是充分釋放基層活力、節(jié)約人力物力財力資源、提高治理效能，讓“智慧警務(wù)”切實作用于基層警務(wù)工作。

（二）握緊公安信息化的抓手——警務(wù)運行機制改革整體性治理的技術(shù)推進

在新科技革命高速發(fā)展、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速的背景下，公安機關(guān)始終把打造立體化的治安防控體系作為建設(shè)目標。讓科技造福社會、讓科技滿足警務(wù)機制改革的需要、讓信息化推動公安治理效能的大幅度提升始終是公安信息化的建設(shè)目標。高效便民是警務(wù)工作自始至終的目標之一，信息技術(shù)是不可或缺的手段，在公安信息化的建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用。“一警情三推送”模式以智慧警務(wù)為依托，借助大數(shù)據(jù)研判平臺，使用決策樹分類、回歸分析等多種分析方法，構(gòu)建糾紛預警模型，建立四色風險預警系統(tǒng)，并通過立體化的圖像展示預警結(jié)果。該圖像具備層次感強、內(nèi)容清晰明了等特點。在“一警情三推送”的具體運行過程中，接處警民警在接到警情的同時，會立刻收到研判平臺的短信通知，介紹相關(guān)情況，為民警現(xiàn)場處置提供信息保障這一機制改變了多數(shù)信息依靠現(xiàn)場詢問的現(xiàn)象，使民警更全面了解處警對象，提前預備相關(guān)對策，有利于弱化矛盾沖突，降低處警難度，提高處警效率，提升公民滿意度。金華市局在推行“一警情三推送”機制的過程中，將信息化覆蓋在接處警的每一個流程，有力的技術(shù)平臺支撐是該機制實現(xiàn)多元化治理的核心一環(huán)。

警務(wù)運行機制改革對信息化的利用可以分為以下三個方面：一是整合多平臺資源。通過平臺聯(lián)動實現(xiàn)政務(wù)信息與公安基礎(chǔ)要素信息的融合，借助城市綜合治理平臺向社區(qū)延伸落地的有利契機，將政務(wù)信息進行篩選整合，協(xié)調(diào)增設(shè)社區(qū)綜治模塊，促進了政務(wù)信息與公安大數(shù)據(jù)的深度融合，進一步提升了基層警務(wù)工作的信息化、數(shù)字化、智能化水平。二是各地區(qū)因地制宜設(shè)計創(chuàng)新。各地區(qū)的公安工作有不同的工作重點，警務(wù)機制的運行也存在差異，一套系統(tǒng)很難完全適配各地區(qū)的需要。因此各地在廣泛吸收經(jīng)驗的同時，還需要結(jié)合各自打防重點進行調(diào)整。此外，要重視和鼓勵公安機關(guān)工作方式的創(chuàng)新與設(shè)計，讓工作實際問題倒逼公安改革，讓公安改革直接面對最現(xiàn)實的問題，使新的運行機制具有更強的針對性、適用性和有效性。三是加大公安信息化人才體系建設(shè)。在基層實踐中，存在基層民警技術(shù)難落地、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、警員應用積極性差等現(xiàn)象。湖北省公安廳針對這一現(xiàn)象提出了“百千萬工程”，力圖實現(xiàn)技術(shù)平臺管理型、骨干型、應用型人才的足額建設(shè)目標。在建設(shè)層面，公安機關(guān)加大吸收信息化人才力度，增設(shè)編制，并提供良好的福利保障；在實施層面，加大民警培訓力度，通過培訓使更多的民輔警更熟練地掌握平臺使用方法；在發(fā)展層面，加大信息技術(shù)培養(yǎng)力度，提高公安信息技術(shù)的普及率，為深化公安信息化建設(shè)儲備力量。

（三）固化流程形成穩(wěn)定機制——警務(wù)運行機制改革整體性治理的程序保證

整體性治理范式注重追求整體效益，目的是在整體性治理理論的指導下構(gòu)建新的治理范式，使組織價值最大化。但是整體性治理范式的模型構(gòu)建具有長期性、復雜性的特點，因此需要一個制度化、常態(tài)化的穩(wěn)定運作結(jié)構(gòu)來維持、發(fā)展、優(yōu)化這種運作模型。

警務(wù)運行機制作為公安基礎(chǔ)工作的常態(tài)化機制，其運作邏輯是通過制度設(shè)置將地方性實驗性策略轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的制度化流程，實現(xiàn)對公共行政資源的整合利用，進而實現(xiàn)公安基層警務(wù)運行機制從被動型治理向主動型治理的轉(zhuǎn)變。在上述轉(zhuǎn)變過程中，公安機關(guān)對多個行政部門的資源進行整合與吸納，存在一定的政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。一方面，公安機關(guān)為完成復雜的警務(wù)工作，需要與其他部門協(xié)同交流，雙方之間已經(jīng)存在一定的溝通基礎(chǔ)；另一方面，公安基礎(chǔ)工作面向的主要客體是人民群眾，已經(jīng)開發(fā)出以“人民調(diào)解員”“樓長”為代表的群眾治理角色。金華市局推行的“一警情三推送”機制從理念到實踐進行了創(chuàng)新性嘗試，并將這種嘗試總結(jié)成相對固定的流程，實現(xiàn)了發(fā)案率降低、矛盾化解率升高的目標，使社會合力在公安基礎(chǔ)工作中的作用得到顯著體現(xiàn)。

（四）多元協(xié)同治理——警務(wù)運行機制改革整體性治理的必由之路

面對復雜的社會問題，部門間的聯(lián)動運作成為解決問題的新常態(tài)。在基層民警的廣泛接處警中，土地、宅基地、房產(chǎn)、勞動報酬等糾紛數(shù)見不鮮，但是僅憑公安機關(guān)一家很難解決問題。為解決這一矛盾，“一警情三推送”機制設(shè)置了“推送相關(guān)部門”環(huán)節(jié)，同時，為了避免部門間相互推諉，該機制將“推送相關(guān)部門”列為第三級推送，明確該警情只有在無法被出警民警和責任民警處置的情況下，才會推送到有關(guān)部門進行聯(lián)合處理。部門間的聯(lián)動合作，是社會治安綜合治理在新時代背景下的一次創(chuàng)新與實驗，是在全面深化改革、推進公安改革縱深化發(fā)展過程中的一次嘗試。

深化警務(wù)運行機制改革不僅要理順公安機關(guān)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，也要加強不同行政部門、社會等多元主體之間的合作，構(gòu)建多元參與的警務(wù)運行機制。一是理順公安機關(guān)內(nèi)部協(xié)同關(guān)系，在網(wǎng)格化治理背景下實現(xiàn)網(wǎng)格責任民警和接處警民警的信息互通，加強橫向公安機關(guān)內(nèi)部的協(xié)同性、體系性；同時要強化公安機關(guān)與其他職能部門的協(xié)同性，打破部門間壁壘，打造“公安主導，多元協(xié)同”的警務(wù)運行機制。二是開門問策，廣泛吸收執(zhí)法人員意見?；鶎用窬鳛榫瘎?wù)機制運行的運行者，應該讓他們廣泛參與警務(wù)運行機制的建設(shè)，切實反映工作中面臨的困境與難題，提出針對性的假想方案，不僅讓廣大民警成為踐行者，還讓他們成為設(shè)計者。但以往的警務(wù)運行機制改革哪些通道需要打通、哪些環(huán)節(jié)重復冗雜，往往由部門領(lǐng)導單方面決定，導致部分決策與實際不符，降低了決策的運行效果。多元主體的協(xié)同參與對優(yōu)化警務(wù)運行機制流程、提高運行效率和治理效能有重大意義。

五、結(jié)語

整體性治理理論所蘊含的理念、目標、方法對警務(wù)運行機制改革有重大的啟發(fā)作用，特別是在改革路徑探索方面，展現(xiàn)出很強的針對性，因此將警務(wù)運行機制改革的路徑探索置于整體性治理范式的考察之中，提出與理論邏輯相符合的改革策略，有益于深化推進改革自身的發(fā)展。當然，探索警務(wù)運行機制的改革不可能囿于一種理論，必須要因地制宜、廣泛實踐，善于從廣泛的管理學理論中發(fā)現(xiàn)、應用適配的理論，在理論和實踐的雙重基礎(chǔ)上不斷構(gòu)建出有特色、有實效的警務(wù)運行模式，推進公安改革縱深化發(fā)展，與公共行政部門形成治理合力，實現(xiàn)實力效能的共同提升，從而打造出真正的服務(wù)型政府。