羅思立

政府采購(gòu)管理工作歷經(jīng)多年的實(shí)踐，管理制度、管理機(jī)制等逐步完善并趨于成熟，在不斷發(fā)展進(jìn)步的過(guò)程中，地方政府采購(gòu)工作效益不高、采購(gòu)管理理念滯后、采購(gòu)質(zhì)量高低不一等問(wèn)題，也不同程度的顯現(xiàn)。本文認(rèn)為，改變以風(fēng)險(xiǎn)防控為核心的采購(gòu)理念，建立以提高綜合效益為導(dǎo)向的采購(gòu)管理模式，進(jìn)一步優(yōu)化采購(gòu)管理，提高采購(gòu)質(zhì)量，全面提高預(yù)算資金使用效益，對(duì)落實(shí)預(yù)算管理績(jī)效，促進(jìn)廉政建設(shè)，有著積極的意義。

一、建立效益為導(dǎo)向采購(gòu)模式的必要性

（一）是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)的客觀要求。近年來(lái)，由于各方面的原因，政府采購(gòu)人員在實(shí)施采購(gòu)的過(guò)程中，主要突出以風(fēng)險(xiǎn)防控為導(dǎo)向，以流程規(guī)范為重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注采購(gòu)流程是否規(guī)范，特別注重劃清與腐敗的界線(xiàn)，但在采購(gòu)管理中沒(méi)有突出采購(gòu)的結(jié)果，雖然在政府采購(gòu)法中，已明確提出了采購(gòu)的效益目標(biāo)，采購(gòu)的原則除了公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則，特別提出了效益的原則。效益的原則是指實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從實(shí)施采購(gòu)一方來(lái)看，則是要實(shí)現(xiàn)采購(gòu)標(biāo)的“物有所值”、且性?xún)r(jià)比高的采購(gòu)目標(biāo)，采購(gòu)標(biāo)的質(zhì)量、價(jià)格、性能均符合使用要求，因此，政府采購(gòu)管理從重程序講規(guī)范到質(zhì)量效益的回歸，既是采購(gòu)原則的要求，也是政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)的客觀需求。

（二）是采購(gòu)工作的實(shí)踐要求。政府采購(gòu)法自2003年正式實(shí)施，地方政府以公開(kāi)標(biāo)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)等方式，從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)貨物、工程、和勞務(wù)，其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合，目前的采購(gòu)管理以完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)，防范采購(gòu)過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，尤其是突出以道德風(fēng)險(xiǎn)防范的管理目標(biāo)，雖然，相關(guān)制度亦將提高采購(gòu)的效率與效果作為采購(gòu)要求，從實(shí)際操作來(lái)看，地方政府采購(gòu)單位在實(shí)施采購(gòu)過(guò)程中，普遍存在重形式、講流程、輕效益的思想，在以防風(fēng)險(xiǎn)為核心的采購(gòu)模式之下，一方面有效防范了采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，但另一方面則是采購(gòu)的綜合效益不夠突出。從實(shí)踐來(lái)看，由于管理上的權(quán)、責(zé)不對(duì)等，采購(gòu)部門(mén)怕?lián)?zé)的思想較為明顯，在采購(gòu)“貨比三家”時(shí)，幾乎均實(shí)行“價(jià)低者得”的采購(gòu)方法，不敢大膽實(shí)行“質(zhì)量?jī)?yōu)先”、“效益優(yōu)先”的采購(gòu)方式。因此，從制度上明確采購(gòu)效益優(yōu)先的原則，有利于實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，提高采購(gòu)的質(zhì)量與綜合效益。

（三）是提高預(yù)算資金使用效益的內(nèi)在要求。

當(dāng)前，政府預(yù)算的工作目標(biāo)之一是推動(dòng)預(yù)算管理的高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)建立績(jī)效目標(biāo)管理，明確責(zé)任，提高預(yù)算資金的使用效益，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出結(jié)果，建立以提高綜合效益為目標(biāo)的采購(gòu)模式，一是有利于對(duì)加強(qiáng)地方財(cái)政的預(yù)算管理，強(qiáng)化管理責(zé)任;二是有利于建設(shè)節(jié)約型預(yù)算管理模式，通過(guò)加強(qiáng)采購(gòu)成本控制，是提高預(yù)算支出效率的重要舉措。三是有利于提高資金使用效果，把注重采購(gòu)結(jié)果管理理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，既可強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，又能提高預(yù)算資金的使用效果，支持政府職能部門(mén)高效履職。

二、建立以效益為導(dǎo)向采購(gòu)模式的可行性

（一）相關(guān)法規(guī)的修訂和完善，為實(shí)行以效益為導(dǎo)向采購(gòu)模式提供了指引。2014年《政府采購(gòu)法》重新修訂，明確提出：集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)優(yōu)良的要求。2015年，全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議提出了要進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的變革要求，政府采購(gòu)的法律法規(guī)、采購(gòu)內(nèi)容、采購(gòu)方式等方面也進(jìn)行了一系列的改變，如2015年3月開(kāi)始實(shí)施《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、2017年財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。上述法律法規(guī)的完善和實(shí)施，政府采購(gòu)的制度框架體系基本不斷健全和完善，一方面引導(dǎo)各級(jí)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部管理，提升組織能力，提高采購(gòu)?fù)该鞫?，?guī)范采購(gòu)組織運(yùn)作，同時(shí)，也為建立實(shí)行以效益為導(dǎo)向采購(gòu)模式提供了指引，更加注重提高采購(gòu)工作的質(zhì)量與效益。

（二）當(dāng)前完善的采購(gòu)內(nèi)控制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

政府采購(gòu)管理是根據(jù)《政府采購(gòu)法》、《合同法》、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》等法律、規(guī)章，按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，建立了完善的地方政府采購(gòu)管理制度，包括采購(gòu)政策、采購(gòu)方式和程序、采購(gòu)管理部門(mén)等方面。各地方政府根據(jù)采購(gòu)法的規(guī)定，制定了采購(gòu)管理實(shí)施細(xì)則，從總體來(lái)看，地方政府采購(gòu)制度體系日趨完善，主要表現(xiàn)在：

一是在法律的框架下，構(gòu)建起采購(gòu)管理制度。在組織開(kāi)展采購(gòu)管理中，按照相關(guān)法律法規(guī)，制定的采購(gòu)管理措施、完善組織管理、規(guī)范采購(gòu)流程、加強(qiáng)監(jiān)督管理。

二是建立了比較完善的采購(gòu)管理組織模式。為保障采購(gòu)活動(dòng)的正常開(kāi)展，結(jié)合內(nèi)控環(huán)境、控制目標(biāo)、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等因素，明確了采購(gòu)管理部門(mén)、采購(gòu)實(shí)施單位、監(jiān)督管理機(jī)等等，負(fù)責(zé)采購(gòu)政策的落實(shí)及采購(gòu)管理活動(dòng)的開(kāi)展。

三是確立了集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式，各類(lèi)采購(gòu)業(yè)務(wù)的實(shí)施有序開(kāi)展。

四是建立了采購(gòu)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理方式。在“統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制下，以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理為目標(biāo)，對(duì)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分解，采購(gòu)管理以預(yù)算為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行、控制的全流程式管理。

通過(guò)多年的實(shí)踐探索，政府采購(gòu)管理的制度體系趨于完善，風(fēng)險(xiǎn)防范措施健全，采購(gòu)管理模式總體來(lái)看公開(kāi)、透明、程序規(guī)范，為實(shí)施以提高效益為導(dǎo)向采購(gòu)模式奠定了良好的制度基礎(chǔ)和人文環(huán)境。

（三）社會(huì)的采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為政府提升采購(gòu)效益提供了良好的借鑒。近年來(lái)，一些管理能力較強(qiáng)的企業(yè)，圍繞“價(jià)”“質(zhì)”“量”“地”“時(shí)”開(kāi)展采購(gòu)業(yè)務(wù)，實(shí)行5R的采購(gòu)原則，就是適時(shí)（Righttime）、適質(zhì)（Rightquality）、適量（Rightquantity）、適價(jià)（Rightprice）、適地（Rightplace），取得了良好的成效，一是適價(jià)，把握好采購(gòu)工作的核心環(huán)節(jié)——價(jià)格，采購(gòu)人員通過(guò)貨比三家、線(xiàn)上線(xiàn)下的詢(xún)價(jià)、議價(jià)等多種方式，全面了解采購(gòu)物品的合理價(jià)格，為采購(gòu)的決策奠定信息基礎(chǔ)。二是適質(zhì)，要求采購(gòu)人員必須了解產(chǎn)品的質(zhì)量、性能、產(chǎn)地、來(lái)源，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān);三是適時(shí)，要求采購(gòu)工作要按采計(jì)劃進(jìn)行妥善安排，把握好采購(gòu)的時(shí)機(jī)，有計(jì)劃按進(jìn)度開(kāi)展采購(gòu)工作;四是適量，合理確定采購(gòu)數(shù)量，監(jiān)督供應(yīng)商準(zhǔn)時(shí)交貨;五是適地，選擇近距離供應(yīng)商來(lái)實(shí)施，有利于縮短供應(yīng)距離，優(yōu)化售后維保服務(wù)。近年來(lái)，5R采購(gòu)模式，讓采購(gòu)人員通過(guò)綜觀全局，準(zhǔn)確地把握對(duì)所購(gòu)物品各方面的要求，以便在與供應(yīng)商談判時(shí)提出合理要求，從而爭(zhēng)取有更多機(jī)會(huì)獲得供應(yīng)商合理報(bào)價(jià)。

企業(yè)界實(shí)施5R采購(gòu)原則總體而言是以提升采購(gòu)效益為核心，在管理上取得了良好效果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)采購(gòu)與政府采購(gòu)在質(zhì)量與效果方面的要求具有一致性，為地方政府建立以提升采購(gòu)綜合效益為核心、突出采購(gòu)結(jié)果為目標(biāo)的采購(gòu)工作提供了良好的借鑒。

三、工作建議

（一）制度先行，建立以效益為導(dǎo)向的采購(gòu)機(jī)制。政府采購(gòu)歷經(jīng)多年的實(shí)踐探索，總體來(lái)看，采購(gòu)管理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置明確，內(nèi)控制度健全，風(fēng)險(xiǎn)管控措施有力，采購(gòu)業(yè)務(wù)流程規(guī)范，采購(gòu)管理的專(zhuān)業(yè)化不斷提高，形成了一套科學(xué)有效、規(guī)范有序的地方政府采購(gòu)管理體系，為采購(gòu)管理從風(fēng)險(xiǎn)控制為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘C合效益為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，為全面提升采購(gòu)工作的質(zhì)量與效率，支持職能部門(mén)履職，適當(dāng)修訂現(xiàn)行的采購(gòu)管理制度，建立以風(fēng)險(xiǎn)防控先行、流程規(guī)范為基礎(chǔ)、效益導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)的采購(gòu)制度體系，全面提升政府的采購(gòu)效果。

（二）績(jī)效考評(píng)，建立健全以采購(gòu)結(jié)果為核心的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。政府采購(gòu)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，采購(gòu)涉及面廣，標(biāo)的物眾多。因此，通過(guò)建立健全采購(gòu)績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將考核和績(jī)效評(píng)價(jià)納入制度化管理范疇中，對(duì)集中采購(gòu)項(xiàng)目過(guò)程中產(chǎn)生的綜合效益進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)時(shí)，在關(guān)注采購(gòu)管理是否規(guī)范的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)關(guān)注采購(gòu)工程、貨物、服務(wù)的質(zhì)量及結(jié)果，也就是采購(gòu)的效益，對(duì)集中采購(gòu)結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)，全面提升政府采購(gòu)管理效益。

（三）預(yù)算引領(lǐng)，支持以效益為導(dǎo)向的采購(gòu)實(shí)施。在過(guò)緊日子的大環(huán)境下，要優(yōu)化事權(quán)與財(cái)權(quán)的雙向互動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮預(yù)算的引領(lǐng)作用，有計(jì)劃、按步驟按排采購(gòu)支出，一是要實(shí)行科學(xué)合理編制預(yù)算，強(qiáng)化績(jī)效考核，從源頭上規(guī)劃采購(gòu)支出，提出質(zhì)量與效益的采購(gòu)要求;二是優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行控制方法，發(fā)揮預(yù)算的管理功能，在對(duì)采購(gòu)預(yù)算作出全面合理安排的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算的執(zhí)行力，要通過(guò)預(yù)算管理流程，對(duì)采購(gòu)執(zhí)行、進(jìn)度、控制、績(jī)效實(shí)施全流程管理，充分發(fā)揮財(cái)權(quán)部門(mén)的預(yù)算主導(dǎo)作用。

（四）專(zhuān)業(yè)支持，建設(shè)專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)為提升地方政府采購(gòu)質(zhì)量與效益提供支撐。針對(duì)基層地方政府采購(gòu)管理專(zhuān)業(yè)化程度較低的實(shí)際，按照提升采購(gòu)管理綜合效益管理質(zhì)量的要求，在市級(jí)采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)組建專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)，提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)，主動(dòng)幫助基層政府提高采購(gòu)質(zhì)量，優(yōu)化政府采購(gòu)管理。

地方政府采購(gòu)管理政策性強(qiáng)、涉及面廣、品種多、金額大，貫徹落實(shí)好政府采購(gòu)法，全面樹(shù)立程序與結(jié)果并重的采購(gòu)理念，有利于進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)行為，提高資金使用效益，維護(hù)公眾利益，推進(jìn)廉政建設(shè)，同時(shí)，有利于政府采購(gòu)人增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、履行好采購(gòu)主體責(zé)任，助推地方政府采購(gòu)管理全面健康發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)人民銀行清遠(yuǎn)市中心支行）