姚 凱

（貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025）

一、問題的提出

新基建是指以新發(fā)展理念為引領，以技術創(chuàng)新為驅動，以信息網(wǎng)絡為基礎，面向高質量發(fā)展需求，提供數(shù)據(jù)轉型、職能升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系，目前主要目標是穩(wěn)定投資和實現(xiàn)基礎設施數(shù)據(jù)化轉型。2018 年12 月中央經(jīng)濟會議首次提出新基建的概念，2019 年中央會議中多次提到要加強新基建建設；2020 年受到貿易戰(zhàn)、疫情和經(jīng)濟結構調整的影響，經(jīng)濟嚴重下滑，新基建的成為了我國經(jīng)濟社會的重要引擎，更是2035 年實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的重要途徑。

1997 年亞洲金融危機，我國以工業(yè)化為基調，逐漸建立起全要素、全鏈條的制造產業(yè)，為我國經(jīng)濟飛速發(fā)展做出了卓越的貢獻。2008 年全球次貸危機，4 萬億投資所建成的高鐵、地鐵、高速等運輸網(wǎng)絡，使得勞動力、產品等各種資本快速的流動，從而使得制造業(yè)產業(yè)鏈流動效率更高。2020 年是全面建成小康社會的收官之年，是全面建設現(xiàn)代化強國的開啟之年，如今受到疫情常態(tài)化、國際貿易壁壘、經(jīng)濟轉型等影響，新基建被賦予了重任，其不僅能在目前高效的流轉網(wǎng)上按供需關系來指導生產與消費，帶動技術的革新飛躍，進而帶動產業(yè)結構調整轉型、實現(xiàn)基礎設施數(shù)據(jù)化轉型，也能穩(wěn)定投資，保持我國經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展。

新基建在前期的投入十分大，應用場景待開發(fā)，需要多向度的政策工具作為指引，以免出現(xiàn)盲目投資的浪費行為。國務院參事徐憲平認為“新基建需要發(fā)揮好市場和政府兩個作用，加大綜合實施政策的力度，用好政策工具”。目前新基建存在投融資機制不暢和結構性失衡問題，只有運用好各種政策工具才能促使新基建高質量的發(fā)展，才能真正的在未來挑起中國經(jīng)濟的大梁[1]。鑒于此，研究我國25 個省市關于新基建刺激性政策文本的政策工具使用情況以及存在的問題，有助于新基建政策的完善，有利于穩(wěn)投資、基礎設施數(shù)字化轉型目標的實現(xiàn)。

二、文獻回顧

（一）新基建研究

新基建作為2020 年兩會的熱點名詞，也是我國接下來重點投資的領域，其不僅作為公共部門的焦點，也成為學術界研究的熱潮。目前國內對于新基建的研究主要是集中于應用、優(yōu)勢、問題對策以及具體技術等方面的研究。如顰楚（2020）[2]探討了新基建對數(shù)字農業(yè)平臺推動的建設。徐暉（2020）[3]從產業(yè)現(xiàn)代化的向度套索了新基建的建設為我國帶來的優(yōu)勢。劉用銓（2020）[4]把新基建領域引入PPP模式，認為可調動民間投資積極性，加大補短板力度。結合近年最新PPP 相關政策制度，深入剖析我國第一個PPP 項目——北京地鐵四號線PPP 項目，推動我國PPP 項目的規(guī)范化發(fā)展，也有利于我國借助PPP 模式大力推進新型基礎設施建設。吳亞芳（2020）[5]通過對公共充電樁的現(xiàn)狀分析，找出新基建發(fā)展中存在的問題，并提出充分利用政策引導優(yōu)勢，在提升車-公樁比，優(yōu)化公共充電區(qū)域覆蓋范圍，提高公共充電樁有效使用率，以及精準、適度補貼公共充電運營等幾個方面持續(xù)加大投入的政策建議及解決策略。張興凱（2020）[6]從技術路線和關鍵技術的維度進行研究，得出新基建的建設能夠提高應急管理的效能。雖然上面的研究對我國目前國內外語境下的新基建建設有一定的啟發(fā)和指引作用，但是也存在很多不足：（1）多數(shù)研究都是探索性的研究，沒有形成一套系統(tǒng)，對于政策工具的研究幾乎沒有，當然這與國內該領域的興起比較遲有原因；（2）新基建的研究大多都是進行宏觀的研究，比如：總體發(fā)展的問題和對策、應用實景等，缺少政策工具與政策目標二維分析的實證研究。因此本文從政策工具與政策目標的二維視角探析新基建刺激政策的工具類型、使用的特征、規(guī)律與不足有著重要的實踐與理論意義。

（二）政策工具研究

20 世紀80 年代政策工具的研究開始走進西方公共管理研究視野，并于90 年代研究達到高潮階段；我國的政策工具的研究起步比較晚，于21 世紀初期才在國內興起。國內的學者主要對政策工具使用效果、意義、范式、建模等進行探討[7]。

政策工具是連接政策目標與政策效果的中介，是實現(xiàn)政策目的的手段。政策工具不僅僅體現(xiàn)在政策執(zhí)行的過程中，也體現(xiàn)在政策本身的科學設計上，往往富有成效的政策包含著合理的政策工具的組合[8]。直到今日政策工具的分類也沒有統(tǒng)一的說法，舊的工具不斷的被延續(xù)，新的工具也陸續(xù)增添進來。早期荷蘭學者科臣通過研究整理出了64 種政策工具，但是他只是簡單的羅列，并沒有做出結構化系統(tǒng)化的整理，美國研究者羅威等人把這64種工具進行了歸類，把政策工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具[9]。在大量工具分類的池塘中，豪利特和拉米什把工具分為自由型工具、混合型工具、強制型工具三大類，這種分類是大家所推崇的[10]。羅斯維爾把政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型[11]。國內對政策工具分類研究比較有影響力的有：張成福（2011）[12]按照公共部門對事件介入的深淺程度把政策工具分為“政府直接提供、政府委托其他部門、簽約外包、補貼、抵用券、經(jīng)營特許權、政府販售特定服務、自我協(xié)助、志愿服務和市場運作”。陳振明（2009）[13]把政策工具分為“市場化工具、工商管理技術和社會化手段”。

進行工具分類的對比研究后，本文選取了羅斯維爾的分類方式作為X 維度分析，因為該政策工具分類弱化工具的強制性特征，體現(xiàn)出了供給和需求在政策實施中的重要地位，這恰巧與新基建刺激政策目的相一致。其次，該種分類方法較為寬泛和靈活，適用性較廣。此項工具的分類特征十分的適合新基建刺激政策的研究，即符合當下特殊時期的特征，也存在理論上的合理性。

三、分析架構

每一項政策都有著自己的目標，政策工具能把政策目標轉換為政策行動。本文根據(jù)政策工具類型維度和政策目標維度來構建新基建刺激性政策文本的二維分析框架。

（一）X 維度：政策工具分類維度

借用羅斯維爾對工具分類多的標準，把政策工具具體分為：需求型、環(huán)境型、供給型政策工具，然后對工具內容的理解和政策文本的挖掘再將每大類工具進行細分，如表1 所示。

表1 政策工具分類

1.供給型政策工具。供給型政策工具是指能推動新基建的發(fā)展，從人力、財力、物力、技術等方面生產要素的投入供給，這類工具具體可以分為基礎設施建設、技術支持、科技信息支持、人才培養(yǎng)、資金投入等5 個政策子工具。

2.環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具是為了促進新基建的快速健康的發(fā)展，從法律法規(guī)、稅收、金融、費用等方面間接性的引導和支持新基建的建設發(fā)展，為新基建能落地生根提供一個良好的環(huán)境。此類型政策工具的子工具包括：補貼、策略性措施、法規(guī)管制、費用減免、獎勵、金融支持、目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠等。

3.需求型政策工具。需求型政策工具是指為了能夠提供一個良好的新基建建設環(huán)境，政府從價格調控、購買服務、建立標桿等形式給予支持，進而拉大新基建的市場，促進新基建的發(fā)展與建設。這類政策工具的子工具主要有：B2B 模式、PPP 模式、對外承包、技術標準、價格調控、應用示范等。

（二）Y 維度：政策目標維度

2020 年兩會結束，新基建的推進成為了未來穩(wěn)定投資、拉動經(jīng)濟、保障經(jīng)濟結構逐步優(yōu)化的戰(zhàn)略布局。當新基建不斷的發(fā)展深入，不僅僅是基礎設施的數(shù)字化轉型，更多的是社會各方面的現(xiàn)代化水平的提高，這為2035 年實現(xiàn)基本現(xiàn)代化夯實了基礎，也向本世紀中葉世界強國的建設跨出了一大步。通過25 個省市新基建刺激性政策的梳理以及相關信息的收集、整理和分析，可得出新基建支持性政策的主要目的是“穩(wěn)定投資、實現(xiàn)基礎設施數(shù)據(jù)化轉型”。穩(wěn)投資主要涉及到5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等七大方面，而數(shù)字化轉型主要包括交通、能源等傳統(tǒng)流域的轉型。本文將這兩大目的作為新基建刺激性政策文本分析的Y 維度。

（三）二維分析框架構建

將X 政策工具維度與Y 政策目標維度相結合，可得到新基建刺激性政策文本的二維分析架構，如圖1 所示。

圖1 二維分析框架圖

四、政策文本的選取與分析

（一）研究方法和政策文本的選取

本文采用了內容分析方法，對我國地方政府25個省市分別出臺的25 分新基建刺激性政策進行比較分析。內容分析具有透過現(xiàn)象看本質，由表及里的優(yōu)勢，能夠幫助研究者把握研究對象的規(guī)律，同時也具有定性定量相結合的特征，可以挖掘文本中深層次的內容[14]。為了保證政策文本的科學性都按照具有具體刺激性、支持性內容的政策文本進行選擇，主要涉及通知、告示、提示、意見、規(guī)劃等文件，最終確定政策文本25 份。

（二）政策文本的編碼

將這25 份政策文本導入Nvivo12 中，在政策工具維度建立供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具3 個樹節(jié)點，同時根據(jù)每個大類的工具具體的分類依次建立子節(jié)點；同理建立目標維度：穩(wěn)定投資、數(shù)字化轉型2 個樹節(jié)點，并且根據(jù)每個總分類目標下面的子目標建立相應的子節(jié)點，兩個維度都遵循參考點——節(jié)點——樹節(jié)點的層次規(guī)律進行編碼（見圖2，由于篇幅問題，工具維度只對供給型工具進行舉例）。每一政策工具的參考點都會對應一目標參考點，因為每一政策工具都指向對應的目標，為了提高編碼的科學性，在每一件政策文件中，根據(jù)政策文件的標題判斷此政策的目標，這樣在分析政策內容時就會把該政策內容的工具指向同一目標，避免出現(xiàn)一工具多目標的模糊情況。最終在目標維度2 個節(jié)點中獲得444 個參考點，在政策工具維度3 個節(jié)點中獲得460 個參考點（編碼示例參見表2），參考點越多說明工具使用越多或者政策傾向該目標越高。

圖2 節(jié)點模型圖

表2 新基建刺激性政策編碼示例

（三）新基建刺激性政策工具使用情況統(tǒng)計與解析

1.X 維度：政策工具統(tǒng)計與解析。根據(jù)內容分析以及編碼得出的參考點歸類到不同的政策工具類型，同時計算出不同工具頻數(shù)以及對應的比率，如表3 所示。

表3 政策工具分類占比表

由表3 可知，新基建刺激性政策在工具使用上的分布差異性是比較明顯的，其中占比最大的是環(huán)境型政策工具中的策略性措施，占據(jù)了總數(shù)的22.6%，說明這是環(huán)境型政策工具中最主要的政策工具；排第二的是供給型政策工具中的基礎設施建設，占比為22%；第三的是需求型政策工具中的應用示范和供給型政策工具中的技術支持，它們占比都是8.7%，這兩種工具是需求型政策工具和供給型政策工具中十分重要的政策工具。緊跟其后的是供給型政策工具中的資金投入與環(huán)境型政策工具中的目標規(guī)劃，占比都是5%，說明這兩類工具是對應大類工具中主要采用的政策工具。需求型政策工具中的PPP 也是采用得比較多的工具，占據(jù)總體工具的4.6%。而其它12 種子政策工具的采用占比均小于4%，由此可以看出政策工具的使用在子工具內部是不均衡的。從三大類來看，排在第一位的是供給型政策工具，占了41.3%，這是四大類疫情支持性政策中分布最廣的政策工具，排在其后的是環(huán)境型政策工具、需求型政策工具，分別占比為38.3%、20.4%。從工具的種類來看，環(huán)境型政策工具使用的種類最多，總共有8 種，而剩下的供給型政策工具、需求型政策工分別只有5 種和6 種。由此可知地方政府在支持新基建的發(fā)展過程中偏好于供給型政策工具，這體現(xiàn)了公共部門主導的作用，同時配合以環(huán)境型和需求型政策工具營造良好的市場環(huán)境，這也充分展示了市場為導向，企業(yè)為主體的發(fā)展機制。在子工具中，由于新基建是新生事物，在這領域不管是法律法規(guī)還是發(fā)展的理念都沒有成熟，所以公共部門出臺一定的策略性措施、修建基礎設施、進行目標規(guī)劃等等一系列的帶有干預性質的政策為新基建的發(fā)展指引方向。

為將這19 種新基建刺激性政策工具的使用比率和目標中的占比情況更加直觀的表現(xiàn)出來，借用Nvivo12 軟件繪制工具使用占比層級圖表，面積越大說明該工具的使用次數(shù)越多、頻率越高。在目標方面數(shù)字轉型的面積大于穩(wěn)投資的面積，說明目前地方相對于穩(wěn)投資的目標而言更加偏好于設施的數(shù)字化轉型，如圖3 所示。

圖3 政策工具與目標層級圖

2.Y 維度：政策目標的統(tǒng)計與分析。同理根據(jù)內容分析以及編碼得出的參考點歸類到不同的政策目標類型，同時計算出不同目標頻數(shù)以及相對應的比率，如表4 所示。

表4 政策目標分類占比表

由表4 可知新基建刺激性政策在目標維度的分布也存在較大的差異性，支持數(shù)字化轉型的占比最大，高達66%，說明地方政府當下對于新基建建設的主要目標是基礎設施的數(shù)字化轉型；支持穩(wěn)投資目標的占比只有34%，其參考點為151。這與上面的層次圖的分析是吻合的。

3.疫情支持性政策文本二維分析。把X 政策工具維度與Y 政策目的維度進行交叉分析，通過Nvivo12 得出一個矩陣二維分析圖，如圖4 所示。

圖4 二維分析圖

由圖4 可知，三大類工具都覆蓋了所有的目標，從橫向來看，穩(wěn)投資目標中使用環(huán)境型和供給型政策工具最多，需求型政策工具使用較少；在數(shù)字化轉型目標方面，供給型和環(huán)境型政策工具同樣使用最多，需求型政策工具使用較少。從縱向來看供給型政策工具覆蓋率最大，環(huán)境型政策工具排第二，需求型政策工具覆蓋率最小。

五、研究結論與建議

（一）研究結論

1.不同的政策工具推動政策目標運行時存在不足或者過溢的現(xiàn)象。就整體而言我國地方政府新基建刺激性政策偏向于供給型政策工具與環(huán)境型政策工具的運用，同時這兩項工具偏向于方向的指引、激活市場的動力，為企業(yè)減少負擔，從而渡過艱難的經(jīng)濟下滑時期。用于穩(wěn)定投資的政策工具的使用出現(xiàn)了不足的現(xiàn)象。從每種類型工具內部也存在結構性失衡，在供給型政策工具中基礎設施建設占比最多為22%，這占到了整個供給型政策工具的一半以上，出現(xiàn)了使用過溢的現(xiàn)象；人才培養(yǎng)和科技信息支持工具占比不到5%，尤其是科技信息支持只占了2.6%；在需求型政策工具中，應用示范占比8.7%，PPP 模式占比4.6%，B2B 模式和技術標準分別占比3.5%、2.4%，其它兩項政策工具的占比均小于1%；在環(huán)境型政策工具中策略性措施占比最高為22.6%，參考點為104，在整個環(huán)境型工具中占比高于60%；目標規(guī)劃占比為5%，其它的政策工具占比均在2%左右?？偟膩砜床还苁窃谌蠊ぞ叩膶Ρ戎?，還是在每一大類工具的內部均存在結構不均衡，過溢與不足的氣象。

2.政策工具主要集中于數(shù)字化轉型方面。支持數(shù)字化轉型目標中使用的政策工具占比高達66%，支持穩(wěn)投資方面只占據(jù)了34%，說明目前地方政府試圖通過具基礎設施數(shù)字化轉型抵擋我國受疫情、貿易壁壘等因素影響的經(jīng)濟下滑的速度，甚至有望保持經(jīng)濟的穩(wěn)定健康的發(fā)展，尤其是通過基礎設施建設、資金投入、策略性措施引導等主要政策工具的運用以實現(xiàn)基礎設施數(shù)字化轉型，進而間接性的穩(wěn)定我國的投資。而對于穩(wěn)定投資方面的傾斜度不及數(shù)字化轉型，這可能是數(shù)字化的轉型自然會帶動大量的投資，進而促進經(jīng)濟穩(wěn)定的發(fā)展，也有可能是地方政府盲目跟風的現(xiàn)象所致。

3.政策工具在政策目標之間的分布凸顯了公共部門對工具的選擇性偏好?？傮w來說政府偏好使用供給型工具與環(huán)境型工具，因為這兩項政策工具在新生領域不但能夠很好的植入公共部門的意愿，也能夠為市場主體參入到該領域中達到協(xié)同共治的佳境提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，同時這與政府承擔社會經(jīng)濟發(fā)展的主體責任也有一定的關聯(lián)。當然需求型政策工具也能達到同樣的效果，但是出現(xiàn)該工具使用較少的原因是公共部門在新生領域需要更多的干預，而需求型工具更多的是讓渡主導權，放權于市場。

（二）政策優(yōu)化建議

新基建刺激性政策是在疫情常態(tài)化、貿易戰(zhàn)、經(jīng)濟結構調整等因素影響下為了刺激經(jīng)濟，保持穩(wěn)定的投資和推動基礎設施數(shù)字化轉型等出臺的一系列政策。政策工具是把政策變?yōu)楝F(xiàn)實效果的中介，工具的選擇與搭配關系到政策的落地成效。通過政策文本二維度即政策目標與工具的梳理分析得出，政策工具分布不均衡與政策工具內部結構失衡的現(xiàn)象。政府部門在使用工具時也出現(xiàn)了不同的偏好，從而不但導致有的目標得到過多的“重視”，有的目標卻被“冷落”，也出現(xiàn)了政策工具的單一化的現(xiàn)象，為此提出一下幾點建議。

1.均衡政策工具內外選擇，提高政策目標執(zhí)行效果。工具的選擇上應由單一性轉向多元型，不應只偏好于供給型工具與環(huán)境型工具，增加需求型政策工具的選擇與運用，往往在特殊時期需求型、供給型、環(huán)境型政策工具配合使用能夠起到立竿見影的效果。同時在工具的內部應該均衡各工具的選擇，以達到結構性均衡，發(fā)揮工具的合力。比如說在環(huán)型政策工具中不應只偏重于策略性措施，也應多運用獎勵、稅費減免優(yōu)惠、金融支持等方面的政策工具，因為在新基建的推進過程中，市場作為主體，是技術革新與運用的承擔者與推動者，公共部門應該給企業(yè)減免費用、稅收等，給企業(yè)一個寬松舒暢的創(chuàng)新、競爭的環(huán)境。

2.推動目標全面實施，加強政策支持力度。通過政策文本的研究與梳理分析，公共部門主要傾向于數(shù)字化轉換這一目標，隨著兩會對新基建的強調以及中央部門的重視，相應的地方政府也隨著“一呼百應”，出現(xiàn)千篇一律的支持性政策現(xiàn)象，都傾向了數(shù)字化轉型這一目標?；A設施、財力、科技發(fā)展情況、領導人的領悟與重視程度等全國各地不一，采取的工具與推進的目標必然也有所差異。由此，在政策目標方面應該打好組合拳，在推動基礎設施數(shù)字化轉型的同時，也應直接實施刺激穩(wěn)定投資的政策，以全面推動新基建的進行。

3.精準選用政策工具，推動部門聯(lián)動與職責劃分。由上述分析可知，政策工具的使用出現(xiàn)了不同程度結構性失衡，在目標的分布上也出現(xiàn)了較大的差異性，導致了公共部門在推行目標時出現(xiàn)了“偏科”現(xiàn)象，因此政府應該針對不同的目標情形選擇不同的政策工具組合，從而在多維度的工具選用下，推動多部門的聯(lián)動，促進職權的細分。比如說在穩(wěn)定投資這一目標，可以多采用PPP 模式和B2B 模式這一工具與職責的劃分相結合，這樣不僅僅可以凸顯出政府的領導作用，亦可以發(fā)揮社會的協(xié)同作用。