趙曉蕾

摘要：大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)據(jù)跨境流動早已成為較為普遍的現(xiàn)象，盡管從推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的角度上看，促進其“自由流動”是基本原則，但是若監(jiān)管不力，則無序的數(shù)據(jù)跨境流動極有可能對國家安全、公共利益、個人利益等造成不可挽回的重大影響，在某種程度上，數(shù)據(jù)安全對于我國而言至關(guān)重要。從全球發(fā)展的角度上，世界上較多國家已經(jīng)制定并完善了相關(guān)的監(jiān)管策略，我國也在逐步完善相關(guān)體系的建設。因而，本文以產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和政策法規(guī)框架作為切入點，描繪數(shù)據(jù)跨境流動的現(xiàn)狀發(fā)展現(xiàn)狀，并在此基礎上提出我國所面臨的挑戰(zhàn)和策略，以期通過借鑒國際上較為成熟且與我國相適應的經(jīng)驗，建立適合我國國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)保護法律治理體系。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)? 數(shù)據(jù)跨境流動? 法律? 治理? 挑戰(zhàn)

Analyze the Governance of Cross-border Data Flow in the Context of Big Data Era

ZHAO Xiaolei

（Baicheng Market Supervision Administration， Baicheng， Jilin Province， 137000 China）

Abstract： In the era of big data， cross-border data flows became a common phenomenon， while in the point of view to promote the development of digital economy， promoting the "free flow" is the basic principle， but if with the poor regulation， the disorderly data across borders is likely to bring irreparably significant consequences in terms of national security， public interests and personal interests. To some extent， data security is very important for China. From the perspective of global development， many countries in the world have formulated and improved the relevant regulatory strategies， and China is also gradually improving the construction of relevant systems. Therefore， this article describes the current development situation of the cross-border data based on the industry development situation and the policy framework， and based on the situation， brings out the challenges and strategies， expected to establish a legal governance system of data protection suitable for China's national conditions and industrial development by drawing lessons which are mature and adapted to China from international experience.

Key Words： Big data; Cross-border data flows; Law; Governance; Challenge

在大數(shù)據(jù)背景下，移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端、新型傳感器已經(jīng)幾乎普及到社會生活的各個領域，人人有終端、物物可傳感、處處可上網(wǎng)、時時在鏈接，數(shù)據(jù)增長速度形成了爆發(fā)式增長趨勢。由于數(shù)據(jù)挖掘、神經(jīng)網(wǎng)絡、云計算等現(xiàn)代數(shù)據(jù)服務科技的興起，不僅在促進全球企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，同時能夠使數(shù)據(jù)可以快速、高效地在各區(qū)域之間進行流動，數(shù)據(jù)與貨物、人員、服務、資本的流動相類似，因此，數(shù)據(jù)的屬性早已發(fā)生了變化，目前已經(jīng)成為了國際政策的重要組成部分。實際上，這也揭示了數(shù)據(jù)已經(jīng)具有了與土地、能源相類似的高價值屬性，在一定程度上，已經(jīng)成為了一個國家的新型基礎性資源[1]。“數(shù)據(jù)跨境流動”最早在20世紀70年代就已經(jīng)被提出和應用[2]，也一直是世界各國乃至國際組織熱點討論的話題，并發(fā)布具有重大影響力的數(shù)據(jù)規(guī)制相關(guān)政策法規(guī)性文件，由此可見，數(shù)據(jù)跨境流動實際上對于發(fā)展數(shù)字化和數(shù)據(jù)賦能的產(chǎn)業(yè)是具有重要意義的。經(jīng)濟全球化與國際貿(mào)易的發(fā)展，新冠肺炎疫情在全球的蔓延，提升了數(shù)據(jù)跨境流動的需求，但是跨境數(shù)據(jù)流動問題非常復雜，全球跨境數(shù)據(jù)流動的治理規(guī)則變得日益復雜，必須建立健全數(shù)據(jù)跨境流動管理制度體系，全面提高我國數(shù)據(jù)跨境安全管理能力[3]。高水準數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則在搶占數(shù)字貿(mào)易規(guī)則決策者身份的過程中起到重要作用，如何規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的治理和應對潛在的挑戰(zhàn)，值得政策制定者和相關(guān)從業(yè)者進行不斷思考和實踐的。

1數(shù)據(jù)跨境流動法律監(jiān)管現(xiàn)狀概述

1.1產(chǎn)業(yè)發(fā)展

《全球及中國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則和機制建設白皮書》指出，數(shù)據(jù)跨境流動對于促進數(shù)字創(chuàng)新、提高經(jīng)濟增長效率和增進社會福祉至關(guān)重要;數(shù)據(jù)跨境流動逐步成為國家和地區(qū)間博弈的重要問題。數(shù)據(jù)跨境流動對于“全球化4.0時代”[4]而言，其不僅是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的基礎[5]，同時也是全球化貿(mào)易發(fā)展的重要影響因素，因此，可以從數(shù)字經(jīng)濟的角度側(cè)面反映數(shù)據(jù)跨境流動涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。根據(jù)2021年4月中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書》可知，2020年我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)化規(guī)模達到7.5萬億元，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模達到31.7萬億元，尤其在疫情促進傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化已成為我國經(jīng)濟未來發(fā)展的重要趨勢之一，預計到2025年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模有望成為世界首位[6]。在數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)方面，我國是計算機通信和其他電子設備制造業(yè)增加值規(guī)模、信息和通信技術(shù)產(chǎn)品出口規(guī)模最大的國家。以跨境電商為例，歐洲電子商務協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2020年歐洲線上消費人數(shù)中有超過2.2億人參與了跨境購物，而國內(nèi)頭部科技公司如阿里巴巴、華為等科技公司也已經(jīng)在跨境電商、跨境支付等領域形成了領先優(yōu)勢。但是，根據(jù)麥肯錫的數(shù)據(jù)，盡管我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模處于全球領先地位，可在數(shù)據(jù)的流動規(guī)模的角度上，我國并不占優(yōu)勢[7]，因此，加強數(shù)據(jù)跨境流動對于我國發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟具有重要意義，同時也是未來需要強化發(fā)展的領域之一，實際上也反映出了我國在安全體系構(gòu)建、政策法規(guī)建設的層面上尚需要不斷完善。

1.2法律政策框架構(gòu)建

根據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟白皮書》，目前國際上對于跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管模式可以歸納為限制性流動、條件式流動及開放式流動三類。首先，限制性流動，例如，我國特定的個人數(shù)據(jù)、美國的政府數(shù)據(jù)、澳大利亞和英國的健康數(shù)據(jù)、俄羅斯的通信數(shù)據(jù)是要求數(shù)據(jù)存儲在境內(nèi)的服務器內(nèi)，俄羅斯要求個人數(shù)據(jù)的處理在境內(nèi)服務器進行。其次，條件式流動，例如，歐盟的通用數(shù)據(jù)保護條例需要在監(jiān)管條件下經(jīng)過充分的評估可以進行。最后，開放式流動更傾向于事后問責，由企業(yè)與行業(yè)自治。從典型的法規(guī)政策角度，可以看到幾乎世界各國都進行了關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)方面的探索。例如，較早的經(jīng)合組織和亞太經(jīng)合組織出臺的《隱私保護和個人數(shù)據(jù)跨境流動指南》及《隱私框架》[8]，影響力較大的法規(guī)是歐盟于2018年正式生效的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR），其對歐盟境內(nèi)機構(gòu)控制或經(jīng)歐盟境內(nèi)設備處理的數(shù)據(jù)，以及向歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)主題提供商品或服務時處理的個人數(shù)據(jù)和監(jiān)控發(fā)生在歐盟境內(nèi)的行為所收集到的個人數(shù)據(jù)進行了法規(guī)層面上的保護，這種法規(guī)層面的保護在范圍和力度方面已經(jīng)趨向于基本人權(quán)的保護，其在一定程度上對其他各國制定相關(guān)數(shù)據(jù)保護法規(guī)起到了一定的借鑒作用。

由數(shù)據(jù)確權(quán)延伸出的數(shù)據(jù)跨境流動屬于在此基礎上進行的數(shù)據(jù)治理范疇。就我國在數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)政策法規(guī)體系構(gòu)建而言，首先通過2021年6月印發(fā)的《數(shù)據(jù)安全法》中確立了數(shù)據(jù)自由、安全流動的原則，適用于我國境內(nèi)開展數(shù)據(jù)處理活動及安全監(jiān)管。在此基礎上，我國又于2021年10月印發(fā)了《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》，實際上，該項辦法的征求意見稿是繼《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》后制定的數(shù)據(jù)保護領域范疇下基礎性法律制度體系性文件之一，其規(guī)定了需要申報數(shù)據(jù)出境安全評估的對象，其中包括五大類，分別為“關(guān)鍵信息基礎設施的運營者收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù);出境數(shù)據(jù)中包含重要數(shù)據(jù);處理個人信息達到一百萬人的個人信息處理者向境外提供個人信息;累計向境外提供超過十萬人以上個人信息或者一萬人以上敏感個人信息;國家網(wǎng)信部門規(guī)定的其他需要申報數(shù)據(jù)出境安全評估的情形”，并規(guī)定了安全評估的流程、相關(guān)責任人的義務、責任等，實際上，對于逐步形成我國對于數(shù)據(jù)領土的監(jiān)管優(yōu)勢，進而保障其在國家、公共利益之下的自由安全流動，并形成安全、合理、有序地利用生態(tài)具有較大的意義。中國應加快構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動法律監(jiān)管體系，積極參與國際規(guī)則的制定和國際條約的簽訂[9]。各國應加強交流與合作，增進共識和信任，發(fā)揮重要國際組織的作用，共同制定切實可行的國際規(guī)則，通過數(shù)據(jù)跨境流動共享推動全球經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和全球化進程。

2淺析數(shù)據(jù)跨境流動挑戰(zhàn)及策略

2.1網(wǎng)絡安全體系的構(gòu)建與隱私信息保護

數(shù)據(jù)跨境流通過程中數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)隱私保護成為兩大關(guān)鍵要素。網(wǎng)絡安全是保障數(shù)據(jù)跨境流動安全的首要因素。然而，盡管當今網(wǎng)絡技術(shù)已經(jīng)在應用的層面上得到了較為廣泛的普及，但是與此同時，網(wǎng)絡安全引發(fā)的數(shù)據(jù)泄露、個人隱私泄露等一系列問題，也頻繁發(fā)生，如雅詩蘭黛4.2億用戶信息遭到泄露、超過120萬丹麥公民的納稅人識別號遭到泄露、美國的財政部和商務部都遭到了惡意代碼植入等事件無疑為數(shù)據(jù)的跨境流動帶來了較大的阻力。因此，從立法的角度，加強網(wǎng)絡安全體系的構(gòu)建，同時明確數(shù)據(jù)確權(quán)以及數(shù)據(jù)流動過程中所涉及的權(quán)責主體，對于進一步預防、解決和處理網(wǎng)絡安全引發(fā)的數(shù)據(jù)治理難題將得到規(guī)范，并完善對公民個人隱私信息的保護。另外，引進諸如區(qū)塊鏈等新技術(shù)，則從技術(shù)的層面上保障了數(shù)據(jù)的完整性和隱私信息的保護。

2.2數(shù)據(jù)分級管理與重要數(shù)據(jù)安全評估

以“國家安全”關(guān)切為核心的“重要敏感數(shù)據(jù)”將成為跨境流動限制重心，對涉及國家安全利益的數(shù)據(jù)，各國的對策將愈加靈活。我國作為實行跨境數(shù)據(jù)限制性流動原則的國家，實際上，《數(shù)據(jù)安全法》對于數(shù)據(jù)的分級管理已經(jīng)進行了相應的完善，而《網(wǎng)絡安全法》針對出境行為所要求管理的數(shù)據(jù)只有兩類，即個人信息和重要數(shù)據(jù)。其中公民個人信息已在《網(wǎng)絡安全法》中作出明確規(guī)定，即是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別自然人個人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、個人生物識別信息、住址、電話號碼等。而重要數(shù)據(jù)是指與國家安全、經(jīng)濟發(fā)展，以及社會公共利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。另外，《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》也提出了重要數(shù)據(jù)安全評估的概念，但是目前我國對于重要數(shù)據(jù)的概念尚未在法規(guī)中進行明確，僅是由行業(yè)內(nèi)進行規(guī)范。例如，汽車行業(yè)數(shù)據(jù)，《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定》中對重要數(shù)據(jù)所包含的具體數(shù)據(jù)類別相對較明確。而且，諸如醫(yī)療領域等其他領域的重要數(shù)據(jù)概念尚未明晰，也就造成了眾多行業(yè)內(nèi)重要數(shù)據(jù)治理地帶的模糊。對于此項挑戰(zhàn)，除了行業(yè)內(nèi)需要積極與國家立法機構(gòu)、相關(guān)政策制定者形成良好的溝通渠道，對行業(yè)內(nèi)的重要數(shù)據(jù)進行識別、劃分，完善數(shù)據(jù)分級管理的標準和框架。在法規(guī)尚未完善的時期，更應從法理的角度出發(fā)，盡量完善機構(gòu)內(nèi)部標準體系的構(gòu)建，以確保合規(guī)性和對潛在安全風險的防范。

3 結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代下，數(shù)據(jù)的價值屬性尤為凸顯，對于世界各國未來的發(fā)展而言，數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。但數(shù)據(jù)價值的體現(xiàn)取決于很多個方面，如是否具有良好的基礎建設條件、數(shù)據(jù)治理環(huán)境、數(shù)據(jù)跨境流動的通暢性等。如果數(shù)據(jù)的跨境流動處于一種失序或者阻滯的狀態(tài)，則無法將數(shù)據(jù)的價值得以體現(xiàn)，也會對數(shù)字經(jīng)濟造成負面影響，而良好的數(shù)據(jù)規(guī)制體系的構(gòu)建，需要在網(wǎng)絡安全基礎建設的環(huán)境下探索治理的細則;同時，也許在個人權(quán)利、隱私保護、公共利益中尋求平衡點;另外，還需要在自由、安全大原則的前提下精細化治理，數(shù)據(jù)的分類與重要數(shù)據(jù)的評估需要經(jīng)歷實踐的檢驗，真正做到合理的分級管理和重要數(shù)據(jù)的有效識別?？傮w而言，數(shù)據(jù)跨境流動未來的框架應在網(wǎng)絡安全構(gòu)架之下，形成動態(tài)、可協(xié)調(diào)且適應力強的治理體系，促進數(shù)據(jù)的自由、安全流動，并進一步形成健康的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。

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