姚建平

一、我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)由兩個(gè)部分組成：一是資格標(biāo)準(zhǔn)，即符合標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人或家庭才有資格獲得相關(guān)社會(huì)救助待遇。二是待遇標(biāo)準(zhǔn)，即救助對(duì)象可獲得項(xiàng)目所規(guī)定的資金、物質(zhì)或服務(wù)的幫助。我國(guó)社會(huì)救助是一個(gè)涵蓋低保、特困、臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助和慈善救助在內(nèi)的“八加一”制度體系，每個(gè)項(xiàng)目都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。在所有救助項(xiàng)目中，只有低保收入標(biāo)準(zhǔn)既是資格標(biāo)準(zhǔn)也是待遇標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)對(duì)于社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的具體實(shí)踐大致分為以下幾個(gè)方面。

一是低保標(biāo)準(zhǔn)。低保的資格標(biāo)準(zhǔn)包括收入標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)部分。低保收入標(biāo)準(zhǔn)既用來識(shí)別低保人員，也用來發(fā)放待遇。也就是說，當(dāng)?shù)捅?duì)象的收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)時(shí)，那么可以通過補(bǔ)差的方式將其收入補(bǔ)充到當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)大都采用消費(fèi)支出比例法或收入比例法來制定和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。例如，山東、浙江、河南等省的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整與人均消費(fèi)支出掛鉤，調(diào)整幅度大體在當(dāng)?shù)厝司M(fèi)支出的20%到45%之間。也有一些地方將低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配收入掛鉤。例如，從2007年起，江蘇省無錫市就建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與人均可支配指標(biāo)掛鉤的增長(zhǎng)機(jī)制，市區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)按照上年度城市居民人均可支配收入20%的比例確定。〔1〕前各地資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)差異非常大，既沒有全國(guó)統(tǒng)一的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)清單，也沒有統(tǒng)一的資產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。例如，2019年發(fā)布的《廣東省最低生活保障制度實(shí)施辦法》中只規(guī)定了家庭財(cái)產(chǎn)包括現(xiàn)金、儲(chǔ)蓄存款、有價(jià)證券、機(jī)動(dòng)車輛、房屋及其他應(yīng)當(dāng)計(jì)入家庭財(cái)產(chǎn)的項(xiàng)目?！?〕

二是低收入標(biāo)準(zhǔn)。盡管《社會(huì)救助暫行辦法》沒有將低收入家庭作為社會(huì)救助對(duì)象，但一些地方將低收入標(biāo)準(zhǔn)作為申請(qǐng)專項(xiàng)救助的資格條件。目前多數(shù)省份都是將低保標(biāo)準(zhǔn)的一定比例作為低收入標(biāo)準(zhǔn)。例如，《武漢市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法》規(guī)定，低收入困難家庭是指人均可支配收入高于或者等于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)但低于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍，且家庭財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀符合規(guī)定的城鄉(xiāng)家庭?！?〕但是也有例外情況，如北京市的低收入標(biāo)準(zhǔn)就是最低工資標(biāo)準(zhǔn)。2020年9月開始，北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為2012元，因此低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也為2012元?！?〕

三是特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。特困人員供養(yǎng)沿用了傳統(tǒng)城市“三無”人員救助和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此標(biāo)準(zhǔn)界定比較清楚。國(guó)家將無勞動(dòng)能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，視為特困人員供養(yǎng)。

四是專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助。從目前的情況來看，專項(xiàng)救助的資格標(biāo)準(zhǔn)基本都與低保、特困人員供養(yǎng)相互綁定?？紤]到專項(xiàng)救助與低保捆綁可能引起的一系列福利依賴等問題，目前各地的專項(xiàng)救助已經(jīng)開始延伸到低收入家庭。例如，2018年實(shí)施的《北京市社會(huì)救助實(shí)施辦法》第十九條、第二十三條和第二十六條規(guī)定，符合規(guī)定的低收入家庭可以分別給予醫(yī)療救助、教育救助和住房救助?！?〕一般情況下，低收入家庭可以獲得專項(xiàng)救助，但不能享受低保金。

五是臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)。臨時(shí)救助是指對(duì)因火災(zāi)、交通事故等意外事件、家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭給予幫助。但是，評(píng)估突發(fā)性意外事故對(duì)生活造成的困難程度比較困難，再加上臨時(shí)救助的給付必須在非常短的時(shí)間內(nèi)實(shí)施，因此臨時(shí)救助的標(biāo)準(zhǔn)往往很難把握。為此，《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，臨時(shí)救助的具體事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府確定、公布。

從以上分析可以看出，我國(guó)現(xiàn)階段低收入家庭救助、專項(xiàng)救助的資格條件需要與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。此外，司法、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、民族、宗教等政府部門以及社會(huì)力量也會(huì)提供很多方面的救助，而這些救助項(xiàng)目的受助資格往往也同低保資格捆綁在一起。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系的核心和關(guān)鍵。本文將先討論當(dāng)下所面臨的與社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的三個(gè)重要問題，即低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低與福利依賴、低保待遇標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與分類施保、資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定與低保對(duì)象人數(shù)下降。在此基礎(chǔ)上，面向全面小康社會(huì)的時(shí)代背景提出完善我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系的政策建議。

二、我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中的三個(gè)重要問題

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低和福利依賴

總體看來，目前我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的保障水平偏低，尤其是城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低較多。〔6〕從表1可以看出，2018年全國(guó)城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于城市人均可支配收入的20%，最低的湖南省只相當(dāng)于城市人均可支配收入的15%。全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村人均可支配收入的36%，最低的河南省僅為農(nóng)村人均可支配收入的26%。從國(guó)外的情況來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)，例如歐盟的標(biāo)準(zhǔn)一般在平均收入的50%—60%。因此，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，尤其是城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低更多。

從理論上講，如果救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，那么救助制度將缺乏對(duì)貧困人口的吸引力。但在實(shí)踐中，我國(guó)低保制度卻存在較為嚴(yán)重的福利依賴問題。如何來解釋這一悖論呢？由于社會(huì)救助都要求瞄準(zhǔn)“貧困者”，但目前我國(guó)尚沒有為整個(gè)社會(huì)救助體系設(shè)計(jì)的“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，專項(xiàng)救助和很多政府部門救助項(xiàng)目以及民間慈善組織的救助項(xiàng)目都缺乏獨(dú)立的資格標(biāo)準(zhǔn)，因此不得不將其救助資格與低保綁定在一起。在這種情況下，低水平的低保標(biāo)準(zhǔn)由于綁定了大量其他救助項(xiàng)目使得其實(shí)際待遇非常高，一些低保對(duì)象為了持續(xù)享受待遇而拒絕就業(yè)，進(jìn)而造成福利依賴?！?〕因此，盡管我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低，但是由于存在福利捆綁現(xiàn)象，使得低保制度的實(shí)際替代率非常高，進(jìn)而極大影響了受助者的就業(yè)積極性。這種情況與發(fā)達(dá)國(guó)家的“福利依賴”現(xiàn)象有著很大的區(qū)別，甚至被定義為“中國(guó)式福利依賴”〔8〕。福利捆綁現(xiàn)象的存在不僅助長(zhǎng)了一些低保對(duì)象的懶惰，也使得提高低保標(biāo)準(zhǔn)變得比較困難。

表1 2018年各省城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的人均可支配收入替代率

（二）低保救助標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與分類施保

目前，我國(guó)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮家庭人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)等微觀因素。除東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市外，如上海、福州、廈門等，大部分地區(qū)沒有針對(duì)不同家庭的具體情況確定彈性的保障標(biāo)準(zhǔn)，而是實(shí)施統(tǒng)一固定標(biāo)準(zhǔn)或分檔標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，不同類型、不同人口規(guī)模的家庭其生活困難程度是不一樣的，生活需求也存在一定差異。例如，如果家庭有兒童、重病患者、殘疾人等，其生活成本就要比普通家庭高得多。如果家庭人口數(shù)量多，其日常消費(fèi)和生活成本也要高。在這種情況下，如果實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會(huì)產(chǎn)生救助過度或救助不足兩種極端情況。救助過度不僅容易造成福利依賴，也是公共財(cái)政資源的浪費(fèi)。救助不足則使得困難群體無法獲得有效幫助，還可能成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)、澳大利亞等，通行的做法是針對(duì)不同的家庭人口規(guī)模執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如，根據(jù)美國(guó)健康與人文服務(wù)部（HHS）2020年的聯(lián)邦貧困線標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，在本土48個(gè)州，單身人士的貧困線為年收入12760美元。典型的美國(guó)家庭，一對(duì)父母兩個(gè)子女組成的四人家庭，其貧困線為26200美元，折合人民幣大約18萬元/年左右，人均4.6萬元/年，見表2?？傮w看來，家庭每增加一個(gè)人，以家庭計(jì)算的貧困線收入就增加4480美元。這種做法并不是以單人貧困標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，根據(jù)人口數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單翻倍的，而是在一定程度上考慮到了家庭規(guī)模帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

表2 2020年美國(guó)本土48個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)貧困線

我國(guó)目前低保對(duì)象待遇給付的原則是按人保，即低保待遇是按照家庭內(nèi)部受保人數(shù)的多少進(jìn)行待遇累加的，因此并沒有考慮到人口數(shù)量增加所形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在實(shí)踐中，我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)采用根據(jù)家庭人口情況分類施保的方法來解決家庭需求差異的問題。例如，寧夏回族自治區(qū)永寧縣民政局制定的2018年的《農(nóng)村低保分類施保實(shí)施方案》規(guī)定：第一類保障對(duì)象（A類）是家庭主要成員長(zhǎng)期完全喪失勞動(dòng)能力或部分喪失生活自理能力，生活常年陷入困境的特別困難家庭。保障標(biāo)準(zhǔn)為490元，殘疾人為539元。第二類保障對(duì)象（B類）是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力因殘疾、因傷或患重特大疾病（長(zhǎng)期慢性?。┑仍虿糠謫适趧?dòng)能力，較長(zhǎng)時(shí)間生活比較困難的家庭，保障標(biāo)準(zhǔn)為375元，殘疾人為413元。第三類保障對(duì)象（C類），家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力因服刑、強(qiáng)制戒毒、意外傷害等原因，造成家庭人均收入暫時(shí)性低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的一般困難家庭，保障標(biāo)準(zhǔn)為285元（殘疾人為314元）?！?〕通過分類施保能夠在一定程度上考慮到不同低保家庭的需求差異，但并不能從根本上解決低保標(biāo)準(zhǔn)本身存在的問題。實(shí)際上，低保制度按人保的做法隱含的前提假設(shè)是：低保金只發(fā)放給低保對(duì)象本人，低保家庭中的其他成員是得不到幫助的。但是在實(shí)踐中，低保金通常是整個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)收入，不可能將低保人員與其他家庭成員分開。因此，我國(guó)目前的低保標(biāo)準(zhǔn)分類尚待進(jìn)一步細(xì)化。隨著我國(guó)生育政策的放開，我國(guó)的家庭人口規(guī)模會(huì)變得差異很大，可能出現(xiàn)人口數(shù)量非常多的家庭，例如五口之家、六口之家等。因此，不斷完善分類施保政策，并進(jìn)一步細(xì)化低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭分類標(biāo)準(zhǔn)，尤其是考慮家庭人口數(shù)量不同帶來的規(guī)模效應(yīng)，顯得更為迫切。

（三）收入和資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)確定與低保對(duì)象的數(shù)量下降

近年來，我國(guó)低保人數(shù)下降趨勢(shì)十分明顯。城市低保人數(shù)在1997年時(shí)只有87.9萬，覆蓋率為0.22%。城鎮(zhèn)低保人數(shù)到2003年時(shí)增加到2246.8萬，覆蓋率為4.29%，此后開始逐年下降。到2017年，城鎮(zhèn)低保人數(shù)為1261萬，覆蓋率只剩下1.55%。在2001年農(nóng)村低保制度初建時(shí)，農(nóng)村低保人數(shù)只有304.6萬人，覆蓋率只有0.38%。此后迅速上升，到2013年農(nóng)村低保人數(shù)為5388萬，覆蓋率到達(dá)8.56%，后又呈下降趨勢(shì)，見圖1。由于我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)既是待遇標(biāo)準(zhǔn)也是資格標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，只有那些共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人才有資格申請(qǐng)低保。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低不僅導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)金救助待遇水平偏低，而且使得低保覆蓋面偏小。另外，盡管我國(guó)目前對(duì)于低保資格的收入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是明確的，但在實(shí)踐中，要做到對(duì)于申請(qǐng)家庭的收入判斷完全準(zhǔn)確是很難的。一些貧困家庭的收入可能是季節(jié)性的，有些是臨時(shí)性的，不好統(tǒng)計(jì)。尤其是農(nóng)村居民的農(nóng)林漁和畜牧業(yè)收入受季節(jié)、氣候、自然災(zāi)害以及市場(chǎng)供求等因素影響大，很難量化。如果家庭收入調(diào)查難以準(zhǔn)確，基層工作人員為了規(guī)避自身的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，很容易將那些邊緣貧困群體排斥在外，導(dǎo)致受助人數(shù)下降。

圖1 1997—2017年中國(guó)城鄉(xiāng)低保受助率情況

資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)因素也是近幾年來導(dǎo)致我國(guó)低保人數(shù)下降的重要原因。與收入標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)都是由各地自行規(guī)定的，在全國(guó)層面并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于各地的經(jīng)濟(jì)水平差異較大，因此目前各地的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)差異也非常大。在低保制度實(shí)施的早期階段，各地普遍缺乏資產(chǎn)狀況評(píng)估的量化標(biāo)準(zhǔn)，很多地方在實(shí)際操作中往往采取“一刀切”的方式。例如，低保戶不能擁有車輛、不能有存款、不能擁有兩套及以上的住房、不能擁有昂貴的家具或家用電器等。由于貧困家庭的狀況千差萬別，再加上資產(chǎn)本身的價(jià)值估算非常困難，采用“一刀切”的方式很容易造成一些本該獲得救助的家庭卻得不到救助。

近年來，各地也開始不斷完善關(guān)于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。例如，安徽省宿州市規(guī)定，從2018年開始有下列三種情形之一的不得獲得低保：（1）共同生活的家庭成員擁有機(jī)動(dòng)車（不含殘疾人功能性補(bǔ)償代步機(jī)動(dòng)車）、經(jīng)營(yíng)性大型農(nóng)機(jī)具、經(jīng)營(yíng)性船舶、經(jīng)營(yíng)性房屋，價(jià)值超過當(dāng)?shù)氐捅Ｔ聵?biāo)準(zhǔn)24倍的；（2）共同生活的家庭成員有“企業(yè)法人”，并正在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，連續(xù)6個(gè)月營(yíng)業(yè)純利潤(rùn)超過月低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以上的，或雇傭他人從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的；（3）家庭人均現(xiàn)金資產(chǎn)（含儲(chǔ)蓄存款及利息）和持有有價(jià)證券等金融資產(chǎn)（含家庭擁有的高檔收藏品）總價(jià)值超過當(dāng)?shù)氐捅Ｔ聵?biāo)準(zhǔn)24倍的。〔10〕對(duì)于資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的做法較之前期“一刀切”是重大進(jìn)步，但也并非沒有問題。實(shí)際上，決定一個(gè)地區(qū)的貧困家庭可以持有多少資產(chǎn)的因素非常多，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理氣候條件和社會(huì)文化心理等。例如，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困家庭擁有機(jī)動(dòng)車可能是正常的。但對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，貧困家庭擁有車輛可能就是一件不正常的事情。在我國(guó)北方地區(qū)，貧困家庭擁有空調(diào)可以認(rèn)為是奢侈品；但在炎熱的南方地區(qū)，空調(diào)則可能會(huì)被認(rèn)為是必需品。貧困家庭是否允許有存款或者可以允許有多少存款與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣?huì)心理密切相關(guān)。在西方國(guó)家，貧困家庭中的每個(gè)成員都擁有個(gè)人空間可能是正常的，而我國(guó)對(duì)于擁有個(gè)人私密空間的要求則并不那么高。由于資產(chǎn)涉及的種類眾多，標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)或過寬都將對(duì)受助對(duì)象的數(shù)量產(chǎn)生重大影響。

近年來，我國(guó)各地在社會(huì)救助工作中開始引入家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)，這使得在一段時(shí)間內(nèi)城鄉(xiāng)低保人數(shù)下降較快。例如，截至2014年9月中旬，甘肅省各地通過入戶調(diào)查、信息比對(duì)等形式共清退不符合低保條件的對(duì)象11.9萬戶，查處具體問題237起，追繳低保資金55.98萬元?！?1〕再如，2014年武漢市通過信息核對(duì)共清理或?qū)徟挥柰ㄟ^超標(biāo)家庭10323戶，避免低保資金損失約5000余萬元。〔12〕家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)建立之后，大量不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保人員被清退固然有早期家庭經(jīng)濟(jì)狀況核實(shí)困難的原因，但是與資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定關(guān)系更加密切。例如，低保家庭的存款數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)決定低保人員數(shù)量的敏感因素。如果存款數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，那么可能將很多低收入家庭納入低保。反之，如果資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛，勢(shì)必也會(huì)造成大量低收入／貧困人員退出低保。此外，由于申請(qǐng)社會(huì)救助必須要授權(quán)相對(duì)應(yīng)部門核查家庭經(jīng)濟(jì)狀況，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)的引入可能會(huì)阻止很多潛在的申請(qǐng)對(duì)象。因此，如何因地制宜地制定救助家庭資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)亟須深入探討的課題。

三、優(yōu)化我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系的思路

從以上分析可以看出，我國(guó)目前的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系存在一定問題。盡管當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)水平偏低，但是由于很多其他社會(huì)救助項(xiàng)目因缺乏明確的資格標(biāo)準(zhǔn)而與低保資格標(biāo)準(zhǔn)捆綁在一起，導(dǎo)致低保制度實(shí)際受益水平非常高，這在一定程度上導(dǎo)致了救助對(duì)象的福利依賴問題。目前，我國(guó)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮受助家庭成員規(guī)模和結(jié)構(gòu)等微觀因素。雖然低保制度采取的分類施保的做法一定程度上可以彌補(bǔ)這一缺陷，但總體看來仍然較為粗放。隨著未來我國(guó)生育制度的放開，進(jìn)一步優(yōu)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)顯得更加重要。雖然低保的收入標(biāo)準(zhǔn)界定得非常清楚，但在實(shí)踐中由于居民收入的季節(jié)性、臨時(shí)性、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性收入需要核算等原因，使得準(zhǔn)確查清貧困家庭收入仍然存在困難，這在一定程度上也會(huì)影響低保人員的數(shù)量。與收入標(biāo)準(zhǔn)相比，資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定更加困難。如果由于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)過于粗放而采取“一刀切”的做法，那么很多需要救助的家庭就會(huì)被排斥在救助制度之外。近年來，我國(guó)開始進(jìn)一步細(xì)化資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，但是由于資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確定受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化心理、地理氣候條件等復(fù)雜因素的影響，要形成科學(xué)合理的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系仍然需要一個(gè)較為長(zhǎng)期的探索過程。

基于以上結(jié)論，結(jié)合我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的時(shí)代背景，我國(guó)未來構(gòu)建社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

第一，適度提高救助標(biāo)準(zhǔn)的保障水平。2020年我國(guó)將完全消除絕對(duì)貧困人口并進(jìn)入緩解相對(duì)貧困階段，因此社會(huì)救助制度也應(yīng)隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。我國(guó)目前的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)給付尚處于較低水平。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)水平應(yīng)更多地考慮貧困者的發(fā)展需求，以滿足新時(shí)代對(duì)貧困家庭救助的需要，比如職業(yè)技術(shù)教育、培訓(xùn)等服務(wù)的成本也算作救助標(biāo)準(zhǔn)的組成部分。由于我國(guó)區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯，因此，社會(huì)救助項(xiàng)目不可能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來具體確定。此外，社會(huì)救助項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)也要隨著當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣哌M(jìn)行適度調(diào)整，建立起與物價(jià)指數(shù)、工資和收入、消費(fèi)支出等關(guān)鍵影響因素的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第二，完善不同救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，形成梯度化標(biāo)準(zhǔn)體系。從目前的情況來看，我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)至少包括低保標(biāo)準(zhǔn)、低收入標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)慈善救助標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)組成部分。每個(gè)救助項(xiàng)目要根據(jù)貧困家庭的需求確定各自標(biāo)準(zhǔn)，既要相互關(guān)聯(lián)，又要保持相對(duì)獨(dú)立，盡量避免救助資格條件之間的相互捆綁。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系除了要考慮收入和資產(chǎn)之外，還應(yīng)將消費(fèi)支出、家庭需求差異等因素考慮進(jìn)去。通過構(gòu)建多層次、梯度化的社會(huì)救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足不同類型的救助對(duì)象的需求，逐漸剝離與低保制度的福利捆綁。

第三，依據(jù)家庭人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模細(xì)化低保分類標(biāo)準(zhǔn)。目前的分類施保仍然比較粗放，并且有福利捆綁之嫌。隨著專項(xiàng)福利制度，例如殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、困境兒童補(bǔ)貼、老年人福利等的完善，分類施保的福利部分應(yīng)逐漸從低保中剝離出來。另外，隨著未來全面放開生育，我國(guó)也可能會(huì)出現(xiàn)大家庭甚至超大家庭。在這種情況下，低保標(biāo)準(zhǔn)就需要將家庭規(guī)模邊際效應(yīng)因素放進(jìn)低保標(biāo)準(zhǔn)的考量中，按照家庭人口數(shù)量進(jìn)一步細(xì)化低保待遇標(biāo)準(zhǔn)。

第四，進(jìn)一步明確收入和家庭財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于目前我國(guó)農(nóng)村家庭收入核查困難的情況，可以考慮建立社會(huì)救助申請(qǐng)家庭收入認(rèn)定測(cè)算指標(biāo)體系。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入特點(diǎn)，選擇城鄉(xiāng)居民家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的關(guān)鍵收入項(xiàng)目作為核算內(nèi)容，并通過勞動(dòng)力系數(shù)折算量化申請(qǐng)家庭的實(shí)際純收入水平。在確定財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先要區(qū)分哪些屬于必需品和哪些屬于非必需品，然后在此基礎(chǔ)上計(jì)算各類財(cái)產(chǎn)相應(yīng)的價(jià)格上限。各地可以根據(jù)本地實(shí)際情況，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)心理、文化傳統(tǒng)等因素，形成財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)清單，作為貧困家庭申請(qǐng)社會(huì)救助的依據(jù)。社會(huì)救助的目標(biāo)是為了讓貧困家庭擁有一定的生存和發(fā)展能力，因此應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)者擁有一定數(shù)量的維持基本生活和生產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)。