張燕

摘要：受人口老齡化問題以及歐洲債務(wù)危機(jī)等因素影響，愛爾蘭政府對其公共部門的養(yǎng)老金制度實(shí)施改革。文章梳理愛爾蘭實(shí)施的新養(yǎng)老金計(jì)劃中涉及的覆蓋對象、繳費(fèi)形式、給付安排等內(nèi)容，對比分析中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度中有關(guān)于繳費(fèi)、待遇計(jì)發(fā)和基金運(yùn)營的制度安排，期以為健全和完善中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共養(yǎng)老金? 職業(yè)年金? 制度改革

《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）（以下簡稱“決定”）提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為其工作人員建立職業(yè)年金，但中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度作為一項(xiàng)新建立的制度需面臨諸多挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，作為福利國家的愛爾蘭，其公共部門的職業(yè)年金雖已形成完備的體系，但伴隨人口老齡化加重和歐洲債務(wù)危機(jī)財(cái)政赤字壓力與日俱增，職業(yè)年金制度可持續(xù)性問題日益凸顯，愛爾蘭對公共部門的養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整并于2013年1月1日起采用新養(yǎng)老金計(jì)劃，即“單一公共服務(wù)養(yǎng)老金計(jì)劃（Single Public Service Pension Scheme）”。文章介紹愛爾蘭養(yǎng)老金體系及公共部門新養(yǎng)老金計(jì)劃的制度框架，并結(jié)合中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度加以分析，為中國職業(yè)年金制度的完善提供經(jīng)驗(yàn)和參考。

一、愛爾蘭養(yǎng)老金體系

愛爾蘭養(yǎng)老金體系包括三部分：一部分由愛爾蘭的國家養(yǎng)老金構(gòu)成，旨在保障個(gè)人退休后基本生活水準(zhǔn);另一部分是私人年金計(jì)劃，旨在提供儲蓄激勵(lì)以提高個(gè)人退休后養(yǎng)老金收入;此外個(gè)人可能擁有包括個(gè)人養(yǎng)老金或個(gè)人退休儲蓄賬戶以及其他非養(yǎng)老金收入來源。以下主要介紹愛爾蘭的國家養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金兩部分：

（一）國家養(yǎng)老金

愛爾蘭提供兩種類型的退休養(yǎng)老金計(jì)劃：國家繳費(fèi)金計(jì)劃（CSP）和國家非繳費(fèi)養(yǎng)老金計(jì)劃。當(dāng)雇員符合領(lǐng)取養(yǎng)老金資格時(shí)，國家養(yǎng)老金將提供基本的退休收入;對不符合國家繳費(fèi)金計(jì)劃領(lǐng)取資格的人，將提供一項(xiàng)老年非繳費(fèi)型養(yǎng)老金（即國家非繳費(fèi)計(jì)劃），但需要進(jìn)行個(gè)人收入調(diào)查以判定其是否可領(lǐng)取較低的國家養(yǎng)老金。

（二）私人養(yǎng)老金

包括公共部門和私營部門各自獨(dú)立的養(yǎng)老金計(jì)劃體系。文章研究公共部門的私人年金計(jì)劃一般由雇主（即公共部門）設(shè)立，采用現(xiàn)收現(xiàn)付，在雇員（即公務(wù)員）退休時(shí)提供固定水平的養(yǎng)老金[1]。

二、單一公共服務(wù)養(yǎng)老金計(jì)劃的制度框架

單一公共服務(wù)養(yǎng)老金計(jì)劃（以下簡稱“單一計(jì)劃”）是根據(jù)2012年《公共服務(wù)養(yǎng)老金（單一計(jì)劃和其他規(guī)定）法》制定，并于2013年1月1日開始實(shí)施的法定公共服務(wù)固定收益養(yǎng)老金計(jì)劃。大多數(shù)單一計(jì)劃成員加入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃，如果是加爾達(dá)·西奧查納（Garda Siochana），愛爾蘭永久防衛(wèi)部隊(duì)的成員或是職業(yè)消防員則加入快速積累計(jì)劃[2]。上述兩項(xiàng)計(jì)劃差異主要集中于繳費(fèi)和給付的系數(shù)，下文將分析適用于大多數(shù)成員的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃。

（一）覆蓋對象和適用范圍

愛爾蘭公共部門的單一計(jì)劃具有強(qiáng)制性，即獲委任或就職于提供單一計(jì)劃的崗位的公務(wù)員，均必須參加單一公共服務(wù)養(yǎng)老金計(jì)劃。該計(jì)劃具體適用范圍如下：

一是對于2013年1月1日之后首次加入公共服務(wù)部門并且任職崗位提供單一計(jì)劃的公務(wù)員，通常適用于單一公共服務(wù)養(yǎng)老金計(jì)劃。

二是對于參加2013年之前公共服務(wù)部門養(yǎng)老金計(jì)劃的公務(wù)員，其在2013年1月1日之后以應(yīng)繳養(yǎng)老金的身份重新加入公共服務(wù)部門，并且在公共服務(wù)職位之間連續(xù)工作26周以上，則該單一計(jì)劃也適用。

三是對于在2013年之前參加原有的公共服務(wù)部門養(yǎng)老金計(jì)劃并且在2013年1月1日之后繼續(xù)參加繳費(fèi)的公務(wù)員，通常適用于之前的養(yǎng)老金計(jì)劃而不適用該單一計(jì)劃。

（二）繳費(fèi)形式

1.繳費(fèi)安排。單一計(jì)劃僅由公務(wù)員進(jìn)行單獨(dú)繳費(fèi)，愛爾蘭的公共部門不為公務(wù)員的養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行額外繳費(fèi)（在某些情況下公共部門可以進(jìn)行繳費(fèi)，但既不會改變該部門公務(wù)員的應(yīng)得養(yǎng)老金收入，也不會產(chǎn)生額外的收益）。每個(gè)繳費(fèi)期內(nèi)①公務(wù)員的繳費(fèi)由所在的公共部門負(fù)責(zé)從工資中自動扣除并交由財(cái)政部進(jìn)行統(tǒng)一管理，該繳費(fèi)屬于稅前扣除項(xiàng)目，無需扣稅。

2.繳費(fèi)具體形式。每個(gè)繳費(fèi)期的繳費(fèi)由公務(wù)員的應(yīng)繳養(yǎng)老金收入和工作模式百分比②共同決定，計(jì)算方式為：繳費(fèi)金額=（全職應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資總額+任何批準(zhǔn)的應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的津貼）×3%×工作模式%+全職應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資凈額③×3.5%×工作模式%。

3.繳費(fèi)退還。如公務(wù)員共計(jì)繳納不到24個(gè)月的單一計(jì)劃費(fèi)用且工作即將結(jié)束又未參加其他公共部門的工作，則可以向所在公共部門申請退還已繳納的單一計(jì)劃費(fèi)用。若獲得該計(jì)劃的退款，則表示該公務(wù)員將放棄該計(jì)劃的任何權(quán)利。但如果公務(wù)員在退款離開后24個(gè)月內(nèi)重新加入該計(jì)劃，并申請償還先前退還的金額并支付利息，則該公務(wù)員可以“恢復(fù)”在先前職位中積累的繳費(fèi)金額并計(jì)入養(yǎng)老金積累中。

（三）養(yǎng)老金給付

1.給付前提。在單一計(jì)劃下，公務(wù)員的正常退休年齡與愛爾蘭就業(yè)事務(wù)和社會保障部設(shè)立的國家養(yǎng)老金的年齡規(guī)定一致，并逐年進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)前愛爾蘭的正常退休年齡為66歲，2021年將調(diào)整至67歲，2028年為68歲（具體判斷方式見表1）。歸屬期（vesting period）是指公務(wù)員獲得單一計(jì)劃的收益之前必須給計(jì)劃繳費(fèi)的最短時(shí)間。在參加計(jì)劃后完成24個(gè)月的歸屬期且達(dá)到相應(yīng)的退休年齡要求，則可以享受該計(jì)劃的養(yǎng)老金給付。

2.給付具體形式。在每個(gè)給付期，參加單一計(jì)劃的公務(wù)員將分別獲得一次性給付金和退休養(yǎng)老金，計(jì)算方式為：一次性給付金=3.75%×全職應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資總額×工作模式%;退休養(yǎng)老金=0.58%×（全職應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資總額-CSP閾值）×工作模式% +（如果適用）1.25%×高于CSP閾值④的全職應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資總額×工作模式%。

3.養(yǎng)老金調(diào)整與上限。居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（即CPI）是由中央統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行的財(cái)務(wù)計(jì)算，通過研究國民為商品及服務(wù)支付的平均價(jià)格水平隨時(shí)間變化以衡量愛爾蘭的通貨膨脹。單一計(jì)劃的養(yǎng)老金給付由所有繳費(fèi)期內(nèi)積累的繳費(fèi)總額和通貨膨脹率的調(diào)整共同決定，如若出現(xiàn)通貨膨脹則公務(wù)員養(yǎng)老金將上調(diào)，反之若出現(xiàn)通貨緊縮，養(yǎng)老金不做下調(diào)，保持原有水平。

三、中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的特征

在“決定”等相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，相繼出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號）和《關(guān)于印發(fā)職業(yè)年金基金管理暫行辦法的通知》（人社部發(fā)〔2016〕92號）。這些政策文件的出臺有效推動了中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立健全，進(jìn)一步明晰職業(yè)年金的框架結(jié)構(gòu)。當(dāng)前中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度主要有以下特點(diǎn)：

（一）參與強(qiáng)制性

機(jī)關(guān)事業(yè)單位需在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為其工作人員建立職業(yè)年金。職業(yè)年金制度適用的單位和人員覆蓋范圍與參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍一致，即按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。

（二）繳費(fèi)穩(wěn)定性

職業(yè)年金由單位和工作人員個(gè)人共同繳費(fèi)，其中單位繳納職業(yè)年金費(fèi)用的比例為本單位工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的4%，由單位代扣。

（三）基金管理和運(yùn)營差異

職業(yè)年金基金采取集中委托投資運(yùn)營和個(gè)人賬戶的方式管理，其中個(gè)人繳費(fèi)采用實(shí)賬積累。財(cái)政全額供款和非財(cái)政全額供款的單位分別采用記賬方式和實(shí)賬積累。其中，記賬方式每年按國家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息;實(shí)賬積累形成的職業(yè)年金基金，實(shí)行市場化投資運(yùn)營，按實(shí)際收益計(jì)息。

（四）待遇計(jì)發(fā)類型可選

工作人員在達(dá)到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，可由本人選擇按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇的方式，包括一次性用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)或按計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)職業(yè)年金月待遇標(biāo)準(zhǔn)。

四、制度內(nèi)容對比分析及借鑒

（一）制度適用范圍

愛爾蘭單一計(jì)劃的制度設(shè)計(jì)中針對公務(wù)員本身及其工作特點(diǎn)做出包括以下三方面的考慮：一是判斷是否符合參加該養(yǎng)老金計(jì)劃的條件;二是參加計(jì)劃后因工作調(diào)動或離職對養(yǎng)老金計(jì)劃的影響;三是考慮參加計(jì)劃人員的工作差異，如全職或兼職以及不同繳費(fèi)期等。適用對象及其他有關(guān)養(yǎng)老金計(jì)劃要素的細(xì)化和明確有助于養(yǎng)老金計(jì)劃的具體實(shí)施，減少在具體實(shí)施過程中因規(guī)定不明確而致使落實(shí)困難的問題，達(dá)到提高養(yǎng)老金計(jì)劃管理效率的目的。

當(dāng)前中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度所適用的單位和覆蓋工作人群參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)事業(yè)單位和工作人員進(jìn)行劃分，其中存在兩方面問題：一方面是工作人員身份類型差異，另一方面是機(jī)關(guān)事業(yè)單位類型差異。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)部工作人員存在行政編制、參公制、事業(yè)編制、合同制、勞務(wù)派遣等多種身份類型，其主要是編制和非編制的差異。理論上，編制人員將強(qiáng)制性參與職業(yè)年金制度，而非編制人員將以自愿形式參加企業(yè)年金制度，但當(dāng)前政策尚未明確對編制外工作人員的補(bǔ)充養(yǎng)老金政策。養(yǎng)老待遇未得到職業(yè)年金制度的補(bǔ)充將拉大編制外工作人員與編制內(nèi)工作人員的退休后養(yǎng)老金待遇差距，易導(dǎo)致內(nèi)部不公平性。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的類型多樣體現(xiàn)為財(cái)政全額撥款單位和非財(cái)政全額撥款單位在職業(yè)年金的基金運(yùn)營管理方面，財(cái)政全額撥款單位采用的記賬式管理，按照每年國家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，基金運(yùn)營收益相對穩(wěn)定，與非財(cái)政全額撥款單位市場化運(yùn)營的實(shí)際收益率形成鮮明對比，運(yùn)營收益上的差距致使不同單位工作人員職業(yè)年金收益和未來年金待遇上的差距，這容易引發(fā)不同單位間工作人員的心理落差。

為發(fā)揮職業(yè)年金制度的補(bǔ)充保障和激勵(lì)作用，需維護(hù)進(jìn)一步完善職業(yè)年金制度中包括覆蓋范圍、繳費(fèi)水平、待遇給付、運(yùn)營管理、轉(zhuǎn)移接續(xù)等細(xì)節(jié)內(nèi)容，以促進(jìn)職業(yè)年金制度的良性運(yùn)行。建議完善編制外工作人員的補(bǔ)充年金制度政策，減小改革引發(fā)的待遇下降和心理落差問題;統(tǒng)一財(cái)政全額撥款單位與非全額撥款單位的籌資模式與賬戶管理方式，并逐步提高統(tǒng)籌層次，方便管理與經(jīng)辦服務(wù)，促進(jìn)基金投資。

（二）繳費(fèi)水平

愛爾蘭的單一計(jì)劃根據(jù)公務(wù)員的繳費(fèi)期和工作模式進(jìn)行相應(yīng)繳費(fèi)金額和養(yǎng)老金收入計(jì)算，充分考慮公務(wù)員群體的工資收入差異，使繳費(fèi)具有彈性和適度性，這有利于職業(yè)年金制度后期的可持續(xù)性發(fā)展。中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度屬于第二支柱，即補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，其建立能夠減少因職業(yè)年金制度改革引起機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇大幅波動，保障工作人員的退休生活，推動養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的順利進(jìn)行。從制度的目的來看，繳費(fèi)的適度性有利于待遇公平和制度可持續(xù)性，一方面，適度的繳費(fèi)水平能夠縮小并軌產(chǎn)生的“老人”“中人”和“新人”在繳費(fèi)和養(yǎng)老金待遇水平之間的差距，保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的內(nèi)部公平性;另一方面，能夠增強(qiáng)職業(yè)年金的福利激勵(lì)，避免因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，對職工當(dāng)前生活水平產(chǎn)生影響，進(jìn)而阻礙并軌改革的順利推行[3]。

因而在職業(yè)年金制度改革的深化過程中，針對并軌產(chǎn)生的“老人”“中人”和“新人”三者間的繳費(fèi)和待遇差距，需考慮個(gè)人繳費(fèi)水平調(diào)整和提高養(yǎng)老金投資管理效率，以增強(qiáng)制度的公平性。同時(shí)，可適當(dāng)提高繳費(fèi)機(jī)制的彈性靈活度，給予個(gè)人更多選擇，增強(qiáng)繳費(fèi)激勵(lì)和職業(yè)年金的正向收入再分配功能，保障退休生活。

（三）待遇領(lǐng)取資格

當(dāng)前中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度規(guī)定參保人員達(dá)到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后可領(lǐng)取退休金。中國的退休年齡為男性60周歲，女性50周歲（其中女性干部55周歲），結(jié)合當(dāng)前中國人均預(yù)期壽命和撫養(yǎng)比并對比歐美國家養(yǎng)老金改革措施，可以得出中國退休年齡規(guī)定偏低。退休年齡偏低造成參保人員較早地退出勞動力市場和領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)較多，將提高職業(yè)年金制度贍養(yǎng)比和加重制度運(yùn)行負(fù)擔(dān)，不利于發(fā)揮職業(yè)年金制度的可持續(xù)性。

應(yīng)對人口老齡化給養(yǎng)老金可持續(xù)帶來的負(fù)擔(dān)，愛爾蘭采用逐年提高退休年齡以及限制提前退休和鼓勵(lì)延長工作年限作為首要策略，以保障單一計(jì)劃的可持續(xù)性。隨著人均預(yù)期壽命的提高，中國的職業(yè)年金制度需調(diào)整待遇領(lǐng)取資格，可根據(jù)實(shí)際情況并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)現(xiàn)延長繳費(fèi)年限或者提高領(lǐng)取退休金的年齡，以緩解職業(yè)年金制度的可持續(xù)發(fā)展壓力。

（四）養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)

受經(jīng)濟(jì)水平、通貨膨脹等因素差異影響，愛爾蘭的單一計(jì)劃中采用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（即CPI）逐年對養(yǎng)老金給付進(jìn)行調(diào)整。中國從2005年開始，綜合考慮上一年社會平均工資增長率、物價(jià)漲幅等因素對基本養(yǎng)老金進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，但沒有明確的掛鉤指數(shù)是逐年確定，屬于非規(guī)范的調(diào)整方式[4]。由于沒有明確的掛鉤指數(shù)，這種持續(xù)的調(diào)整對養(yǎng)老金的影響存在不確定性，難以保證退休后的生活。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度屬于補(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，起到提高養(yǎng)老金替代率的作用，需要保證待遇穩(wěn)定以保障退休人口的日常消費(fèi)水平相對不降低。因而建議選擇與制度定位相匹配的職業(yè)年金養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，以保證退休后養(yǎng)老金待遇穩(wěn)定。

五、結(jié)論

良好運(yùn)行的職業(yè)年金應(yīng)有完善的制度體系，平衡諸多因素，以保障制度的效率和公平提升制度公信力。在文章上述內(nèi)容中可以得出，中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度在可持續(xù)性和穩(wěn)定性方面仍有待完善，因而文章從細(xì)化制度覆蓋對象及單位、繳費(fèi)適度性、調(diào)整待遇領(lǐng)取資格、規(guī)范養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)提出改進(jìn)建議。

注釋：

①愛爾蘭單一公共服務(wù)養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)周期由公務(wù)員多久獲得一次薪水決定。公務(wù)員可以選擇按月（每年12期）或每兩周（每年26.09期）或每周（每年52.18期）獲得薪水，則單一計(jì)劃的繳費(fèi)周期對應(yīng)為每月、每兩周和每周。公務(wù)員的繳費(fèi)周期決定了每次繳費(fèi)時(shí)將用于計(jì)算的應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金工資總額的國家繳費(fèi)養(yǎng)老金（CSP）值。

②“工作模式”分為全職和兼職兩類。即使如果是兼職工作人員，則首先會按照全職工作人員一樣計(jì)算出繳費(fèi)，然后乘以工作模式的百分比進(jìn)行扣減。

③“應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資凈額” = 應(yīng)計(jì)養(yǎng)老金的工資總額 - 應(yīng)繳納國家養(yǎng)老金（CSP）×2。

④“CSP閾值”是年度國家養(yǎng)老金（繳費(fèi)）的3.74倍，計(jì)算公式：3.74×當(dāng)前的國家繳費(fèi)養(yǎng)老金。

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作者單位：上海師范大學(xué)