沈慧煌,趙靜,傅云翔,張楓怡
慢性非傳染性疾病已成為當(dāng)前危害人類健康的首要威脅。2015年中國城鄉(xiāng)居民主要死因構(gòu)成中排在前三位的是惡性腫瘤、心臟病和腦血管病[1]。健康是公民最基本的權(quán)利之一,而醫(yī)保制度是我國國民健康保障體系的重要一環(huán)[2]。慢性病相關(guān)政策是組成我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域保障網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn),關(guān)系千家萬戶。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,慢性病相關(guān)政策的優(yōu)劣決定了防控工作的成敗。自2009年實(shí)施新醫(yī)改以來,我國陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于推動(dòng)慢性病防控的政策,政策工具一般意義上指政策主體為實(shí)現(xiàn)各種政策目標(biāo)所采用的各種手段的總稱[3]。政策工具是政策目標(biāo)和最終結(jié)果之間的臍帶,恰當(dāng)合適的政策工具能使政策的結(jié)果與政策目標(biāo)最終一致[4]。因此在我國慢性病防控工作中,政策的好壞與恰當(dāng)與否就顯得尤為重要。而現(xiàn)有慢性病防控相關(guān)研究大多是效果、影響因素、現(xiàn)狀分析,調(diào)查內(nèi)容較為單一,多將慢性病防控和醫(yī)學(xué)干預(yù)相結(jié)合,從政策層面出發(fā)的研究較為少見。本研究從2009年新醫(yī)改以來慢性病的相關(guān)政策出發(fā),基于政策工具視角下,對我國30份慢性病相關(guān)政策文本進(jìn)行分析,解構(gòu)政策文本中政府政策工具使用的偏好及傾向性,通過對政策具體化的量化編碼,以期深入分析當(dāng)前我國慢性病防控政策的特點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)和不足之處,為未來的政策出臺提供啟發(fā)。
1.1 資料來源 于2019年10月以“慢性病”為關(guān)鍵詞在國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、衛(wèi)生健康委員會(huì)等部門網(wǎng)站官網(wǎng)政策文件欄目檢索2009年1月—2018年12月發(fā)布的慢性病相關(guān)政策文件。
1.2 納入和排除標(biāo)準(zhǔn) 納入標(biāo)準(zhǔn):(1)官方發(fā)布的慢性病相關(guān)政策文件;(2)政策內(nèi)容有關(guān)慢性病的意見、規(guī)劃、法律法規(guī)等;(3)文本內(nèi)容直接規(guī)定或體現(xiàn)了慢性病相關(guān)的方針、政策。排除標(biāo)準(zhǔn):(1)與慢性病防控關(guān)聯(lián)性較弱的政策;(2)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人講話、相關(guān)部門工作報(bào)告等。最初共檢索出39篇政策文件,通過閱讀標(biāo)題和政策全文,刪除明顯與慢性病防控關(guān)聯(lián)性不夠的文本,最終納入合格的政策文件30篇(見表1)。
1.3 研究方法 利用政策工具對納入的文件文本進(jìn)行編碼和錄用。采用Excel 2010和SPSS 23.0軟件對納入的相關(guān)文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。
2.1 X維度:政策工具分類維度 近年來,有許多學(xué)者對政策工具進(jìn)行了分類研究。目前國內(nèi)相關(guān)政策工具研究主要有3種:麥克唐納和埃爾莫爾將政策工具分為命令、激勵(lì)、職能拓展、權(quán)威重組和勸告;英格拉姆和施耐德將政策工具分為權(quán)威、激勵(lì)、能力建設(shè)、象征和勸告、系統(tǒng)變革、學(xué)習(xí);豪利特和拉米什將政策工具分為自愿性、混合型和強(qiáng)制性工具[5]。本文基于慢性病防控政策特征,通過專家咨詢并進(jìn)行比較,將政策工具結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為命令與規(guī)制、激勵(lì)、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、信息與勸誡五大類工具維度。其中命令與規(guī)制型包括明確職責(zé)、監(jiān)督監(jiān)管、法規(guī)管制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)子工具;激勵(lì)型工具包括人員激勵(lì)、資金投入、政府補(bǔ)助、示范項(xiàng)目4個(gè)子工具;能力建設(shè)型包括人才培養(yǎng)、資源配置能力、管理能力、經(jīng)費(fèi)保障4個(gè)子工具;系統(tǒng)變革型包括組織變革、機(jī)構(gòu)重組2個(gè)子工具;信息與勸誡型包括政策宣傳、試點(diǎn)示范、鼓勵(lì)學(xué)習(xí)、思想引領(lǐng)4個(gè)子工具。
2.2 Y維度:系統(tǒng)論維度 在衛(wèi)生系統(tǒng)原理下,可以將政策驅(qū)動(dòng)力分為內(nèi)外2個(gè)作用力,于此可以將該維度分為兩部分。在本文中,內(nèi)部子模主要包括管理系統(tǒng)、人力系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)、籌資系統(tǒng);外部子模主要是政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和技術(shù)系統(tǒng)[6]。因此將基本政策工具作為X軸,系統(tǒng)論維度作為Y軸,以此來形成慢性病相關(guān)政策分析框架(見圖1)。
圖1 慢性病相關(guān)政策分析框架Figure 1 Framework for the analysis of chronic disease-related policy documents
3.1 基本政策工具的編碼與分類 本文將表1整理的30份慢性病相關(guān)政策的文本內(nèi)容按照政策編號-章節(jié)-內(nèi)容進(jìn)行具體編碼。如1-5,表示第一份政策文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中第五條講的“完善以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。加快建設(shè)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為主體的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò),完善服務(wù)功能”。如2-8-3,表示第二份文件第八條中第三點(diǎn)“積極預(yù)防慢性疾病和感染性疾病”。其后將各相關(guān)文本錄入統(tǒng)計(jì)軟件SPSS 23.0和Excel 2010進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。經(jīng)過整理和編碼、轉(zhuǎn)化、歸類等工作,共梳理X維度有133個(gè)政策編碼,Y維度有112條政策目錄。
表1 2009—2018年我國發(fā)布的30篇慢性病防治相關(guān)的政策文件Table 1 30 policy documents related to the prevention and treatment of chronic diseases issued in China from 2009 to 2018
3.2 政策年度分布 綜合考量政策內(nèi)容、發(fā)文數(shù)量等因素,慢性病政策演變劃分為以下階段:2009—2013年為政府衛(wèi)生部門對慢性病防控政策進(jìn)行總體規(guī)劃,此時(shí)期大多為規(guī)范、規(guī)劃、綱要類文件;2014—2016年為發(fā)展期,政策數(shù)量較前增長,發(fā)文部門也較多,從具體內(nèi)容來看,通報(bào)、指導(dǎo)意見等形式的政策文件較多。2017—2018年相關(guān)文件將慢性病防控政策實(shí)施引進(jìn)到互聯(lián)網(wǎng)+、醫(yī)聯(lián)體等內(nèi)容中分析文本可以看出,國家慢性病防控相關(guān)政策數(shù)量有大幅度的增長,慢性病防控工作有了政策保障[7]。此外,政策條目分析發(fā)現(xiàn)慢性病政策多元化、縱深化方向發(fā)展明顯、多學(xué)科交融趨勢增強(qiáng)。
3.3 X維度統(tǒng)計(jì)分析 基本政策工具共篩選133個(gè)文本編碼,在政策工具類型中命令與規(guī)制型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型、信息與勸誡型工具分別占26.3%(35/133)、9.0%(12/133)、27.8%(37/133)、10.5%(14/133)、26.3%(35/133)。能力建設(shè)型政策占比最高,其中人才培養(yǎng)工具占比最高,為12.8%(17/133),激勵(lì)型工具占比最低,僅編錄了12個(gè)文本,為9.0%;在具體工具中,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)了1條(0.8%),使用最少;激勵(lì)型政策中政府補(bǔ)助和示范項(xiàng)目摘編了2個(gè),表明政府政策中較少提及。命令與規(guī)制型和信息與勸誡型工具保持基本平衡,使用占比均為26.3%,子工具監(jiān)督監(jiān)管頻數(shù)最高,占12.8%(17/133,見表2)。
表2 X維度基本政策工具分布Table 2 Distribution of basic policy documents analyzed from X-domain (policy instruments classification) perspective
3.4 Y維度統(tǒng)計(jì)分析 在X維度的基礎(chǔ)上,分析Y維度各項(xiàng)指標(biāo)的分布情況。摘編納入的112個(gè)政策編號中,內(nèi)部子模指標(biāo)占58.9%(66/112),外部子模指標(biāo)占41.1%(46/112)。在內(nèi)部子模中,管理系統(tǒng)使用最多,占21.4%(24/112),籌資系統(tǒng)使用最少,占6.3%(7/112);在外部子模中,技術(shù)系統(tǒng)使用最多,占13.4%(15/112),政治系統(tǒng)使用最少,占4.5%(5/112,見表3)。
表3 Y維度政策文本條目分布Table 3 Y-domain(systems theory) perspective analysis of policy text item code distribution
4.1 政策工具中多以政府命令工具為主導(dǎo),部分強(qiáng)制性工具過溢 政府在政策制定、修改、頒布及實(shí)施過程中扮演著重要角色,在政策實(shí)行前期,強(qiáng)制性命令工具可以大大提升政策的執(zhí)行效果,具有一定合理性?,F(xiàn)行慢性病政策進(jìn)行了一系列規(guī)定與說明,并對人數(shù)、內(nèi)容、對象等方面提出了具體的指標(biāo)要求。過多的權(quán)力干預(yù)會(huì)扭曲個(gè)人意愿,挫敗目標(biāo)群體的積極性及地方探索的主動(dòng)性,阻礙服務(wù)模式的創(chuàng)新[8]。本研究中命令型政策工具和內(nèi)部子模中監(jiān)督監(jiān)管二級指標(biāo)均占比較高超過20%。另外相關(guān)研究認(rèn)為地區(qū)層面各地防治仍缺乏動(dòng)態(tài)性和針對性,國家的政策方案對于解決地方問題的實(shí)效性并不強(qiáng)[9]。法規(guī)管制、加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范行為籠統(tǒng)地將各地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理,忽略了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,降低了政策文本的執(zhí)行度。強(qiáng)行要求地區(qū)達(dá)到效率值,可能會(huì)產(chǎn)生資源配置浪費(fèi),部分患者“未診被診”“未簽被簽”情況發(fā)生,一定程度上容易加劇醫(yī)患矛盾。
4.2 政策工具內(nèi)部使用不合理,部分工具被忽略 分析中發(fā)現(xiàn)在X維度政策工具中命令與規(guī)制型、能力建設(shè)型、信息與勸誡型政策工具使用較多,均達(dá)到了25%以上。部分政策工具被忽視,激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型政策工具使用較少(約10%)。這可能與我國慢性病政策起步晚、慢性病防控仍在上升期有關(guān)。進(jìn)一步對比發(fā)現(xiàn)工具內(nèi)部都存在著結(jié)構(gòu)不合理、使用不平衡的問題。命令與規(guī)制型、能力建設(shè)型、信息與勸誡型工具對政策具有推動(dòng)作用,激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型工具對政策具有拉動(dòng)作用,過分關(guān)注命令與規(guī)制型、能力建設(shè)型、信息與勸誡型政策工具的使用,就會(huì)使激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型政策工具使用不足,容易造成慢性病防控在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)缺失,也不利于帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,整體上遲緩了我國慢性病防控政策的發(fā)展。在命令與規(guī)制型工具中,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)使用較少,反映了我國慢性病政策還在不斷完善期。在具體的政策文本中,也存在不合理現(xiàn)象。在能力建設(shè)型工具中,人才培養(yǎng)工具被廣泛使用,資源配置使用較少,這可能是當(dāng)前衛(wèi)生資源大部分集中于基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目,針對慢性病衛(wèi)生資源轉(zhuǎn)移的政策相對較少。在信息與勸誡工具中,鼓勵(lì)學(xué)習(xí)與思想引領(lǐng)利用較少,主要是慢性病示范項(xiàng)目及試點(diǎn)區(qū)域建設(shè)尚在爬坡期,有關(guān)方面的政策相對較少,引領(lǐng)性不強(qiáng)。
4.3 政策工具部分偏移,政策工具中激勵(lì)作用和導(dǎo)向功能不強(qiáng) 政策文本編碼中,激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型政策工具使用較少,這說明在政策中政府對慢性病防控的激勵(lì)作用不夠,存在偏移現(xiàn)象。激勵(lì)型政策工具中人員激勵(lì)基本政策工具個(gè)數(shù)占總體2.3%,工具使用較少,說明在價(jià)值引領(lǐng)與物質(zhì)激勵(lì)上投入不足,阻礙慢性病防控體系在公共衛(wèi)生服務(wù)體系中的構(gòu)建。另外,慢性病??漆t(yī)生績效考核激勵(lì)機(jī)制較少,降低了??漆t(yī)生的熱情與動(dòng)力,忽略了其對??漆t(yī)生工作的導(dǎo)向作用,可能導(dǎo)致社會(huì)對慢性病??漆t(yī)生的熱情下降,不利于慢性病等家庭醫(yī)生和??漆t(yī)生的發(fā)展。同時(shí)政府作為慢性病政策制定者與監(jiān)督者,應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與我國老齡化社會(huì)現(xiàn)狀適時(shí)調(diào)整組織架構(gòu),在分析過程中,筆者團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)目前的政策文本沒有針對慢性病的具體組織結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)集體,都是依附于相關(guān)衛(wèi)生機(jī)構(gòu),在大力提倡醫(yī)聯(lián)體及分級診療過程中,具體的政策條款設(shè)置不合理。中國尚在探索有效的多部門合作機(jī)制,但由于缺乏可操作性,多部門合作并未在工作中落到實(shí)處[10],這不利于相關(guān)政策的開展。良好的機(jī)構(gòu)變革和系統(tǒng)合并,會(huì)大大提高慢性病政策在社會(huì)群體中的響應(yīng)。
4.4 Y維度系統(tǒng)內(nèi)外子模差異較大,分布不夠平衡研究結(jié)果顯示Y系統(tǒng)中內(nèi)、外子模差異較大,二級指標(biāo)分布也不夠平衡。從整體上看,內(nèi)、外子模差異較大,外部子模使用率低于內(nèi)部子模,內(nèi)部子模使用工具大量集中于管理系統(tǒng)和人力系統(tǒng)。內(nèi)部子模中,政策工具大量使用在監(jiān)管系統(tǒng),與X維度政策工具的命令型占比較為接近,表明我國慢性病政策仍有較大上升空間,地方自主性較弱。外部子模中,政治系統(tǒng)占比最低,說明在Y維度中我國政府對慢性病政策組織架構(gòu)和部門領(lǐng)導(dǎo)存在較大不足,應(yīng)在政策制定過程中加以完善。二級指標(biāo)方面分析,政策工具使用也不夠全面。政策過于強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)示范作用,輕視了上層建筑對慢性病防控的作用,經(jīng)濟(jì)和政治保障不足。具體政策方面,政治系統(tǒng)方面主要是要求政策到位,強(qiáng)調(diào)監(jiān)管,卻沒有相對應(yīng)的法律法規(guī),僅提出要完善相關(guān)法律法規(guī)。
5.1 政策工具使用多元化,提升政策的靶向精準(zhǔn)度在政策工具中,我國當(dāng)前的慢性病防控主要依靠于命令型政策工具和內(nèi)部系統(tǒng)中的監(jiān)管系統(tǒng),主要依靠法定授予的政府強(qiáng)制力和公信力予于推行,這在政策后期極容易造成反彈,不利于政策深化。因此,在慢性病政策制定過程中,優(yōu)化政策工具使用頻率,適度弱化或者降低強(qiáng)制力工具的使用頻率[11],減少強(qiáng)制性政策工具,增加激勵(lì)型和市場型工具的應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)政策工具使用的多元化方向發(fā)展,以此來倒逼政策的執(zhí)行率和增長率,提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員對慢性病政策的積極性和自主性。另外由“政府單向?qū)娸敵鲂畔ⅰ钡男畔⑴c勸誡型工具,逐步向“關(guān)注各主體接收信息的效率”和“政府與公眾雙方互動(dòng)關(guān)系”轉(zhuǎn)移,以增強(qiáng)政策工具的適配性[12]。慢性病政策制定和內(nèi)容設(shè)計(jì)過程中,通過引入德爾菲專家咨詢,增強(qiáng)政策的科學(xué)性和有效性,精準(zhǔn)回應(yīng)慢性病患者社會(huì)關(guān)切,提升政策的靶向精準(zhǔn)度。
5.2 優(yōu)化各政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)政策工具動(dòng)態(tài)平衡化 我國慢性病政策起步晚、仍處于上升期。本研究發(fā)現(xiàn)慢性病政策工具內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)不合理,使用不平衡的問題。各方面政策工具對慢性病防控制度的發(fā)展都是至關(guān)重要的,在政策工具優(yōu)化過程中,應(yīng)充分考慮各方面政策工具之間的相互聯(lián)系,根據(jù)政策評估效果完善政策,以慢性病防控供需雙方為出發(fā)點(diǎn),動(dòng)態(tài)調(diào)整政策工具所占比例。適當(dāng)減少命令與規(guī)制型、能力建設(shè)型、信息與勸誡型政策工具使用頻率,增加對激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型政策工具的使用。命令型政策工具在具體政策內(nèi)容中,首先應(yīng)增加技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工具使用比重,慢性病服務(wù)監(jiān)督考核機(jī)制尚未建立,難以保證醫(yī)患服務(wù)質(zhì)量,應(yīng)建立完善的慢性病防治標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制,對??漆t(yī)護(hù)人員資格進(jìn)行認(rèn)定,保證政策的實(shí)用性。增加系統(tǒng)變革型工具使用,搭建慢性病防控全平臺,如醫(yī)患學(xué)習(xí)交流平臺、分級診療和醫(yī)聯(lián)體服務(wù)平臺、醫(yī)患滿意度評價(jià)平臺等。另外,增加資金投入和政府補(bǔ)助工具使用,要對慢性病防控進(jìn)行全方面、多層次、寬領(lǐng)域的財(cái)政支持,同時(shí)政府還要加大對示范區(qū)域和試點(diǎn)項(xiàng)目的補(bǔ)助,提高激勵(lì)型工具的使用頻率。充分考慮各方面政策工具之間的相互聯(lián)系,在Y維度的政策工具使用中,重視內(nèi)外兩個(gè)子模的補(bǔ)充作用,重視慢性病資源配置的有效性和公平性,實(shí)現(xiàn)政策工具動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展。
5.3 強(qiáng)化政策工具中激勵(lì)與導(dǎo)向工具的結(jié)合,提升醫(yī)務(wù)人員工作積極性 在政策工具中,激勵(lì)工具使用次數(shù)較少且大多集中于物質(zhì)層面,而醫(yī)務(wù)人員對職位晉升、培訓(xùn)、尊重、社會(huì)地位等精神層面的需求不斷提升[13]。因此要充分重視激勵(lì)型政策工具對醫(yī)護(hù)人員的正向作用,推動(dòng)政策轉(zhuǎn)化為醫(yī)務(wù)工作者的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)前,我國尚未建立明確的激勵(lì)機(jī)制,受此影響,人員激勵(lì)和經(jīng)費(fèi)保障工具使用較少,導(dǎo)致部分基層慢性病醫(yī)務(wù)工作者積極性不高,在政策制定中,鼓勵(lì)各地積極探索,立足于當(dāng)?shù)芈圆》揽貙?shí)際,不斷完善慢性病防控及診治相關(guān)考評體系和激勵(lì)措施。增加信息與勸誡工具使用頻率,通過對醫(yī)務(wù)工作者的物質(zhì)基層獎(jiǎng)勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合,建立起適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制,激發(fā)基層和社區(qū)慢性病工作者的積極性,實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。
5.4 重視系統(tǒng)外部子模的使用,提高籌資與政治系統(tǒng)關(guān)注度 系統(tǒng)是一個(gè)不可分割的整體,慢性病防控是一個(gè)系統(tǒng),系統(tǒng)內(nèi)外子模均衡分布,才能發(fā)揮出慢性病政策的最大效果。本文中內(nèi)外部子模差異較大、平衡度不夠,應(yīng)更多地關(guān)注外部使用平衡,適當(dāng)增加外部子模政策工具在文本中的應(yīng)用,優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)外子模使用頻率及其結(jié)構(gòu)。一方面,在內(nèi)部子模中,監(jiān)管系統(tǒng)占比過高,應(yīng)適當(dāng)降低、增加籌資系統(tǒng)的使用比例。部分地區(qū)慢性病防控不夠的一項(xiàng)重要原因是政府投入不足、財(cái)政支持不夠。政府投入對慢性病防控的作用無可替代,慢性病防控很大程度上依賴政府財(cái)政扶持和定向補(bǔ)助,所以在工具使用中,可適當(dāng)增加政府投入,另外社會(huì)支持、居民自付也應(yīng)保持動(dòng)態(tài)平衡。另一方面,在外部子模中,政治系統(tǒng)使用不夠也應(yīng)重視,政策和組織工具的雙重合力可以更好地推動(dòng)系統(tǒng)發(fā)展。因此應(yīng)增加政策工具在籌資系統(tǒng)和政治系統(tǒng)中的應(yīng)用。
本研究的研究對象只涉及國家層面出臺的有關(guān)慢性病防控政策的相關(guān)文件,未對地方各省市出臺的政策進(jìn)行分析,未對地區(qū)差異性進(jìn)行分析,研究尚存在一定的局限性,期望在今后的研究中繼續(xù)對其進(jìn)行補(bǔ)充。
作者貢獻(xiàn):沈慧煌負(fù)責(zé)文章的構(gòu)思與設(shè)計(jì)、研究的實(shí)施與可行性分析、結(jié)果的分析與解釋、論文撰寫,并對文章整體負(fù)責(zé);趙靜負(fù)責(zé)文章的質(zhì)量控制及審校,監(jiān)督管理;傅云翔、張楓怡負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)收集與整理、統(tǒng)計(jì)學(xué)處理。
本文無利益沖突。